Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области к Контрольно-счетной палате Иркутской области о признании незаконным бездействия, распоряжения, действий по проведению контрольного мероприятия, возложении обязанности устранить нарушения,

по апелляционным жалобам аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области и Службы государственного финансового контроля Иркутской области на решение Кировского районного суда г. Иркутска от 16 апреля 2018 года,

УСТАНОВИЛА:

административный истец аппарат Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области (далее по тексту – Аппарат) обратился с административным исковым заявлением к Контрольно-счетной палате Иркутской области (далее по тексту – КСП области) о признании незаконным бездействия КСП области по официальному опубликованию регламента КСП и стандартов проведения контрольных мероприятий; бездействия по размещению на сайте КСП области Регламента КСП и стандартов проведения контрольных мероприятий; признании незаконным распоряжения председателя КСП области от <Дата изъята> № <Номер изъят> «О проведении контрольного мероприятия»; действий по проведению контрольного мероприятия, возложении обязанности устранить нарушения прав, свобод и законных интересов Аппарата.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что Аппарат одновременно является предметом проверки соблюдения и исполнения одних и тех же обязательных требований бюджетного законодательства со стороны Службы государственного финансового контроля Иркутской области (далее по тексту – Служба) и КСП области, двух органов государственного финансового контроля. Обращает внимание, что о решении КСП области от <Дата изъята> провести проверку не были проинформированы ни Служба, ни Аппарат, ни Правительство Иркутской области.

В нарушение ст.ст. 12, 15 Закона Иркутской области от 03.11.2011 № 105-ОЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Иркутской области и Губернатора Иркутской области» КСП области не обеспечено размещение в сети Интернет информации о дате, времени и месте заседания коллегии КСП области, о повестке заседания; не обеспечена возможность присутствия на заседании коллегии иных лиц, государственных органов Иркутской области. На сайте КСП области в сети Интернет размещена информация о состоявшихся заседаниях коллегии за 2016 год, с января 2017 года по февраль 2018 года, информация о заседаниях в августе и декабре 2017 года отсутствует, что, по мнению административного истца, свидетельствует о том, что такие заседания коллегии не проводились.

Объективная возможность представить по требованию КСП копии документов «АЦК-Финансы» (договоры, акты выполненных работ, приказы на командировку и иные) за 2015-2017 гг. и истекший период 2018 года до 16.03.2018 отсутствует, в Аппарате проводится ревизия Службой.

Контрольное мероприятие проводится КСП области в отсутствие установленного порядка его проведения, Регламент КСП области, стандарты контрольно-счетного органа субъекта не утверждены, официально не опубликованы, в связи с чем возможно злоупотребление со стороны КСП области. В нарушение ФЗ от 09.02.20099 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», Закона Иркутской области от 12.01.2010 № 1-ОЗ «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» документы, регламентирующие деятельности КСП области, не размещены на сайте КСП области.

Решением суда от 16 апреля 2018 года требования аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе представитель аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области, по доверенности, ФИО1, просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В обоснование доводов жалобы указывает, что при оценке законности распоряжения от <Дата изъята> № <Номер изъят> «О проведении контрольного мероприятия» судом неправильно применена норма Закона Иркутской области от 07.07.2011 № 55-03 «О Контрольно-счетной палате Иркутской области», предусматривающая обязательность включения в план деятельности поручений постоянных комиссий и комитетов Законодательного Собрания Иркутской области. Полагает, что суд должен был оценить внутреннюю организацию Законодательного Собрания Иркутской области и полномочия председателя Комиссии по контрольной деятельности Законодательного Собрания Иркутской области ФИО2

Указывает, что в нарушение требований статьей 12, 15 Закона Иркутской области от 03.11.2011 № 105-0З «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Иркутской области и Губернатора Иркутской области» КСП не было обеспечено размещение в сети Интернет информации о дате, времени и месте проведения заседания данной коллегии КСП, а также о повестке заседания, кроме того административному истцу не была предоставлена возможность присутствия на заседании коллегии.

Также указывает, на несоответствие действий контрольного мероприятия Регламенту КСП и стандарту КСП СВФК-1 (2015), в частности, аппарат Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области не был заранее уведомлен о начале проверки. При этом, КСП начала контрольные действия с <Дата изъята> , при установленном сроке проведения контрольного мероприятия с <Дата изъята> , фактически приостановив проведение контрольного мероприятия на 2 месяца.

Считает, что, не установив конкретный период проведения контрольного мероприятия, создана правовая неопределенность для Аппарата в части срока окончания контрольного мероприятия, что свидетельствует о коррупциогенных факторах при осуществлении своей деятельности КСП области.

Кроме того указывает, что суд неправильно применил нормы материального права при исследовании вопроса о бездействии КСП по размещению на официальном сайте Регламента КСП и Стандарта КСП. При этом административный ответчик надлежащих доказательств размещения на сайте КСП его нормативных правовых актов не представил.

Обращает внимание, что суд неверно оценил правовой статус Регламента КСП и Стандарта КСП, как внутренних нормативных документов, регламентирующих исключительно вопросы деятельности КСП области. Приходит к выводу, что Регламент и Стандарт КСП имеют все признаки нормативно-правовых актов, в связи с чем подлежали официальному опубликованию, чего сделано не было. Таким образом, данные нормативные акты не вступили в законную силу и не подлежат применению.

В возражениях на апелляционную жалобу административного истца, административный ответчик, критикуя доводы апелляционной жалобы, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В своей апелляционной жалобе представители Службы государственного финансового контроля Иркутской области, по доверенности, ФИО3 и ФИО4 ставят вопрос об отмене постановленного решения суда.

В обоснование доводов жалобы указывают, что Регламент и Стандарт КСП являются нормативными правовыми актами в связи с чем подлежат официальному опубликованию, однако до настоящего времени ни текст Регламента КСП области, ни текст Стандарта КСП области со всеми приложениями и указанием всех реквизитов не опубликованы.

Письменных возражений на данную апелляционную жалобу не поступало.

Заслушав доклад судьи Гусаровой Л.В., объяснения представителей аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области, по доверенности, ФИО1 и ФИО5, представителя Службы государственного финансового контроля Иркутской области, по доверенности, ФИО4, поддержавших доводы апелляционных жалоб, объяснения председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области ФИО6, представителей Контрольно-счетной палаты Иркутской области, по доверенности, ФИО7 и ФИО8, возражавших против удовлетворения апелляционных жалоб, проверив материалы дела, законность и обоснованность принятого судебного акта, обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного постановления в апелляционном порядке, по доводам апелляционных жалоб, по изученным материалам дела не установлено.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части признания незаконным распоряжения председателя КСП области от <Дата изъята> № <Номер изъят> «О проведении контрольного мероприятия», а также действий по проведению контрольного мероприятия, суд руководствовался тем, что при издании оспариваемого распоряжения, а также действий по проведению контрольного мероприятия административный ответчик действовал в рамках полномочий, предоставленных Законом Иркутской области от 07.07.2011 № 55-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Иркутской области» (далее по тексту – Закон № 55-ОЗ) и Федеральным законом № 6-ФЗ от 07.02.2011 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Судебная коллегия считает данный вывод суда первой инстанции правильным по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 3 ФЗ от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее по тексту - Закон № 6-ФЗ) контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 9 Закона № 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами: в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

В силу ст. 9 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет такие полномочия, как: 4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; 5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта Российской Федерации, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту Российской Федерации.

Статьей 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации регламентированы полномочия органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. В соответствии с ч. 3 ст. 268.1 БК РФ порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

В силу ст. 10 Закона Иркутской области от 07.07.2011 № 55-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Иркутской области» (далее по тексту – Закон № 55-оз) обязательному включению в годовой план деятельности КСП подлежат поручения Законодательного Собрания, поручения председателя Законодательного Собрания Иркутской области, поручения постоянных комитетов и постоянных комиссий Законодательного Собрания, предложения и запросы Губернатора Иркутской области. Поступившие в КСП поручения Законодательного Собрания, поручения председателя Законодательного Собрания Иркутской области, поручения постоянных комитетов и постоянных комиссий Законодательного Собрания, предложения и запросы Губернатора Иркутской области после утверждения годового плана деятельности КСП подлежат рассмотрению коллегией КСП в десятидневный срок со дня их поступления и включению в годовой план деятельности КСП.

Судом установлено, что <Дата изъята> в Контрольно-счетную палату Иркутской области поступило поручение председателя комиссии по контрольной деятельности Законодательного Собрания Иркутской области о включении в план деятельности КСП области на 2017 год комплексного контрольного мероприятия по проверке законного, эффективного (экономного и результативного) использования средств областного бюджета и иных ресурсов, предоставленных Аппарату Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области в 2015-2017 гг. и истекшем периоде 2018 года, с просьбой начать контрольное мероприятие в декабре 2017 года с завершением в первом полугодии 2018 года.

Распоряжением председателя КСП области от <Дата изъята> № <Номер изъят> «О внесении изменений в план деятельности КСП Иркутской области на 2017 год» на основании постановления коллегии КСП области от <Дата изъята> № <Номер изъят> в план деятельности КСП области на 2017 год включено комплексное контрольное мероприятия по проверке законного, эффективного (экономного и результативного) использования средств областного бюджета и иных ресурсов, предоставленных Аппарату Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области в 2015-2017 гг. и истекшем периоде 2018 года, установлен срок проведения: декабрь 2017 – июнь 2018 года.

<Дата изъята> КСП области издано распоряжение № <Номер изъят> «О проведении контрольного мероприятия», согласно которому в соответствии с Законом № 55-ОЗ: провести контрольное мероприятие по проверке законного, эффективного (экономного и результативного) использования средств областного бюджета и иных ресурсов, предоставленных Аппарату в 2015-2017 гг. и истекшем период 2018 года; утвердить программу проведения контрольного мероприятия; установить срок проведения контрольного мероприятия 183 календарных дня; предоставить отчет по результатам контрольного мероприятия на рассмотрение и утверждение до 29.06.2018.

<Дата изъята> председателем КСП области утверждена программа проведения комплексного контрольного мероприятия «Проверка законного, эффективного (экономного и результативного) использования средств областного бюджета и иных ресурсов, предоставленных Аппарату Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области в 2015-2017 гг. и истекшем периоде 2018 года».

<Дата изъята> в адрес руководителя Аппарата направлено уведомление ( к которому прилагалось распоряжение от <Дата изъята> .) о том, что по решению коллегии КСП от <Дата изъята> в план деятельности КСП на 2017 год включено комплексное контрольное мероприятие по проверке законного, эффективного (экономного и результативного) использования средств областного бюджета и иных ресурсов, предоставленных Аппарату в 2015-2017 гг. и истекшем периоде 2018 года, указанное мероприятие начато в декабре 2017 года и завершится 29.06.2018.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к верному выводу, что процедура принятия решения о проведении проверки в аппарате Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области соблюдена и соответствует Правилам проведения контрольного мероприятия (стандарт), определяющим общие требования, характеристики, правила и процедуры проведения контрольных мероприятий, утвержденных приказом председателя КСП области от 02.03.2015 № 1-рп.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части признания незаконным бездействия КСП области по официальному опубликованию Регламента КСП и стандартов проведения контрольных мероприятий, суд руководствовался тем, что поскольку Регламент, являясь внутренним нормативным документом, правовой основой регулирования процедурных и внутренних вопросов деятельности КСП, а Стандарты представляют собой внутренний нормативный документ, определяющий вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов по проведению контрольных мероприятий, не затрагивают права, свободы и законные интересы человека и гражданина, то официальному опубликованию не подлежали.

Судебная коллегия считает данный вывод суда первой инстанции правильным по следующим основаниям.

Статья 2 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-ОЗ «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» определяет, что под правовым актом области понимается официальный письменный документ, обязательный на территории области и направленный на установление, изменение или отмену общеобязательных норм (нормативный правовой акт), или официальный письменный документ индивидуального правового регулирования (ненормативный правовой акт), принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом области в пределах полномочий либо принятый на референдуме Иркутской области.

Как разъяснено в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 (в ред. от 9 февраля 2012 года) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Как усматривается из материалов дела, Регламент, утвержденный приказом председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 31 мая 2012 № 14-пгс, не отвечает признакам нормативно-правового акта, поскольку определяет полномочия, должностные обязанности членов коллегии КСП, а его положения являются обязательными только для членов коллегии КСП, инспекторов и иных сотрудников аппарата КСП и не содержат нормативных предписаний, указаний властно-распорядительного характера, адресованных неопределенному кругу лиц, которые могли бы создавать, изменять или прекращать юридические факты, а также сам по себе каких-либо ограничений или запретов для осуществления деятельности неопределенного круга лиц не создает.

Стандарт, утвержденный приказом председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 2 марта 2015 № 1-рп, также не отвечает признакам нормативно-правового акта, является внутренним нормативным документом, определяющим общие требования, характеристики, правила и процедуры проведения контрольных мероприятий КСП, а его положения являются обязательными только для членов коллегии КСП, инспекторов и иных сотрудников аппарата КСП и не содержат нормативных предписаний, указаний властно-распорядительного характера, адресованных неопределенному кругу лиц, которые могли бы создавать, изменять или прекращать юридические факты, а также сам по себе каких-либо ограничений или запретов для осуществления деятельности неопределенного круга лиц не создает.

При этом, поскольку стандарты могут быть применены только по отношению к объектам контроля, указанным в части 4 ст.9 Федерального закона №6-ФЗ, и не затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, их официальное опубликование – исходя и9 положений ст. 15 (ч.3) Конституции Российской Федерации - не требуется.

Федеральным законом №6-ФЗ, Общими требованиями и Законом Иркутской области от 12.01.2010 № 1-ОЗ «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» также не предусмотрена обязательность официального опубликования стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля и регламентов контрольно-счетных органов.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Регламент КСП и Стандарт КСП не являются нормативными правовыми актами органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Доводы апелляционных жалоб об обратном отклоняются как несостоятельные, поскольку основаны на субъективном понимании норм права, повторяют позиции административного истца и заинтересованного лица, занимаемые в суде первой инстанции, были рассмотрены судом первой инстанции, им дана надлежащая оценка, поэтому не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения суда.

При этом на официальном сайте КСП области: www.irksp.ru в разделе «Наша деятельность», подраздел «Документы, регламентирующие деятельность», размещены, в том числе, регламент контрольно-счетной палаты Иркутской области, стандарт КСП области СВФК-1 Правила проведения контрольного мероприятия, дата размещения 14.09.2017 и 17.03.2016 соответственно.

Таким образом, оснований для признания незаконным бездействия КСП области по размещению на сайте КСП области Регламента КСП и стандартов проведения контрольных мероприятий у суда первой инстанции не имелось.

Довод апелляционной жалобы административного истца о нарушении требований статьей 12, 15 Закона Иркутской области от 03.11.2011 № 105-оз «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Иркутской области и Губернатора Иркутской области» (далее - Закон Иркутской области № 105-оз) является несостоятельным, поскольку согласно пункту 4 части 4 статьи 1 Закона Иркутской области № 105-ОЗ, действие этого Закона не распространяется на порядок представления государственными органами Иркутской области в иные государственные органы информации о своей деятельности в связи с осуществлением указанными государственными органами своих полномочий.

Довод апелляционной жалобы административного истца о том, что ему не была предоставлена возможность присутствия на заседании коллегии, не основан на нормах законодательства, поскольку согласно статье 15 Закона Иркутской области № 105-ОЗ возможность присутствия кого-либо на заседаниях коллегиальных органов госорганов обеспечивается в соответствии с регламентами государственных органов.

Довод апелляционной жалобы административного истца о том, что Аппарат не был уведомлен заранее о проведении контрольного мероприятия с <Дата изъята> судебной коллегией отклоняется как необоснованный, поскольку уведомление Аппарату было направлено <Дата изъята> и в нем было указано, что о дате выхода непосредственно на объект проверки будет сообщено дополнительно. В связи с чем, у административного истца была возможность не только ознакомиться с программой проверки, но и подготовиться к ней надлежащим образом.

Довод апелляционной жалобы административного истца о том, что КСП начала контрольные действия с <Дата изъята> , при установленном сроке проведения контрольного мероприятия с <Дата изъята> , и фактически приостановила проведение контрольного мероприятия на 2 месяца также является необоснованным и опровергается материалами дела.

Вопреки доводам апелляционной жалобы административного истца о возникновении правовой неопределенности, в связи с неустановлением сроков проведения проверки, Распоряжением председателя КСП области от <Дата изъята> №<Номер изъят> был установлен срок проведения контрольного мероприятия - до 29.06.2018, проверяемый период был установлен 2015-2017 гг. и истекший период 2018 года.

Довод апелляционной жалобы административного истца о неправильном применении судом норм материального права при исследовании вопроса о бездействии КСП по размещению на официальном сайте Регламента КСП и Стандарта КСП судебной коллегией отклоняется как необоснованный, поскольку в материалы дела представлено достаточно доказательств, свидетельствующих о размещении Стандарта и Регламента на официальном сайте КСП области.

Довод апелляционной жалобы о дублировании полномочий Контрольно-счетной палаты Иркутской области и Службы государственного финансового контроля Иркутской области, являющейся органом внутреннего государственного финансового контроля также нельзя признать обоснованным ввиду следующего.

Статья 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации подразделяет государственный (муниципальный) финансовый контроль на внешний и внутренний.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (п.2ст.265 БК РФ).

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) (п.3 ст. 265 БК РФ).

При этом полномочия органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, установленные п.1 ст. 268.1 БК РФ, и полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, установленные п.1 ст. 269.2 БК РФ, не являются тождественными.

С учетом различного статуса указанных органов осуществление внешнего и внутреннего государственного финансового контроля в отношении одного и того же объекта контроля не может признаваться дублированием контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля по смыслу п.3 ст. 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В целом доводы жалоб повторяют позиции административного истца и заинтересованного лица, занимаемые в суде первой инстанции, не содержат обстоятельств, которые нуждались бы в дополнительной проверке, и направлены на иную оценку надлежаще исследованных судом первой инстанции доказательств, поэтому не могут быть приняты судебной коллегией в качестве оснований к отмене обжалуемого решения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену постановленного по делу решения, судом не допущено.

Руководствуясь п. 1 ст. 309, ст. 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кировского районного суда г. Иркутска от 16 апреля 2018 года оставить без изменения, апелляционные жалобы аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области и Службы государственного финансового контроля Иркутской области – без удовлетворения.

Председательствующий Л.Л. Каракич

Судьи Е.Г. Бутина

Л.В. Гусарова