Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе представителя Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай Свиридова А.С. на решение Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 30 мая 2019 года, которым

удовлетворено административное исковое заявление первого заместителя прокурора Республики Алтай в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Министерству природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай.

Признано незаконным бездействие Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай по непринятию мер к созданию охранной зоны памятника природы республиканского значения «Турочакский».

Возложена на Министерство природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай обязанность в срок до 01 октября 2019 года подготовить проект решения высшего должностного лица Республики Алтай о создании охранной зоны памятника природы республиканского значения «Турочакский», об установлении ее границ, утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ, направить подготовленный проект решения и пояснительную записку к нему на согласование.

Заслушав доклад судьи Черткова С.Н., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Первый заместитель прокурора Республики Алтай обратился в суд в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц с административным иском к Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай о признании незаконным бездействия по непринятию мер к созданию охранной зоны памятника природы республиканского значения «Турочакский», возложении обязанности в срок до 01 июля 2019 года подготовить проект решения высшего должностного лица Республики Алтай о создании охранной зоны памятника природы, об установлении границ, утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ, направлении подготовленного проекта решения и пояснительную записку на согласование административному истцу. Требования мотивированы тем, что прокуратурой республики в рамках надзора за исполнением федерального законодательства проведена проверка исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях в части установления охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения, в том числе памятников природы и природных парков. Проверкой выявлено отсутствие охранной зоны памятника природы «Турочакский». Памятник природы республиканского значения «Турочакский» создан постановлением Правительства Республики Алтай от 25.06.2018 года № 191. Согласно ч. 1 ст. 58 Федерального закона от 10.01.2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. 23 октября 2018 года прокуратурой республики в адрес Министерства внесено представление. Отклоняя представление в части создания охранных зон, Министерство указало на то, что в Республике Алтай факторов негативно влияющих на ООПТ республиканского значения, исключить которые возможно созданием охранной зоны, не установлено. Бездействие административного ответчика по принятию мер, направленных на установление охранной зоны памятника природы «Турочакский» нарушает публичные интересы и права неопределенного круга лиц на сохранение реликтовых и особо ценных сохранившихся в естественном состоянии растительных сообществ и природных горно-лесных ландшафтов с высоким уровнем биоразнообразия, а также высокой насыщенностью этих сообществ редкими, реликтовыми и эндемичными видами растений, часть которых внесена в Красную книгу Республики Алтай.

Суд вынес вышеуказанное решение, об отмене которого просит в апелляционной жалобе представитель Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай Свиридов А.С., указывая, что приложенные к административному исковому заявлению материалы, указывают на неблагоприятное антропогенное воздействие путем рубки деревьев на участках не входящих в территорию памятника природы, а значит, данные действия на охраняемую территорию не влияют и оснований для создания охранной зоны не возникает. Кроме того, границы и режим необходимый для сохранения охраняемых объектов памятника природы определялся в результате комплексного экологического обследования территории, обосновывающего придание этой территории правового статуса особо охраняемой природной территории. Свидетельские показания, следует воспринимать критически, поскольку сотрудники Управления Россельхознадзора по Алтайскому краю и Республики Алтай при выявлении нарушений на смежных с территорией памятника природы земельных участках не предприняли мер по возбуждению административных дел или обязании виновных лиц устранить выявленные нарушения. То есть возможность возникновения угрозы охраняемому объекту создается бездействием со стороны контролирующих органов. Действующее законодательство не содержит императивных норм обязывающих органы исполнительной власти создавать охранные зоны, следовательно, бездействие со стороны Министерства отсутствует. Указанные в решении положения Земельного кодекса и Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» не устанавливают обязанность, а указывают на право органа исполнительной власти создать охранную зону. Кроме того, судом не учтены материалы комплексного экологического обследования земельных участков планируемых для включения в территорию создаваемого памятника природы «Турочакский». В данных материалах указано на отсутствие необходимости создания охранной зоны, причем с научной точки зрения, а не на основании составленных заинтересованным лицом актов. Административным истцом пропущен срок для обращения с административным исковым заявлением, исчисляемый с 23 октября 2018 года. Кроме того, в административном исковом заявлении отсутствуют: сведения о месторасположении границ охранной зоны и ее площадь; не привлечены в качестве третьих лиц собственники (арендаторы) земельных участков, хотя создание охранной зоны существенно повлияет на их права и законные интересы; не указан предполагаемый режим способствующий исключению неблагоприятных антропогенных воздействий на памятник природы. Согласно ч. 10 ст. 2 Федерального закона № 33-ФЗ, положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации - то есть Правительство Республики Алтай и Министерство полномочий по утверждению Положений об охранных зонах особо охраняемых территорий не имеют. В решении установлен срок для исполнения - 01 октября 2019 года, но обоснование данного срока не приведено. Судом не учитывалась необходимость получения Министерством дополнительного финансирования, время проведения кадастровых работ, сроков согласования проекта нормативного правового акта с органами исполнительной власти.

Проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с ч. 1 ст. 308 КАС РФ, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, обсудив доводы жалобы и возражений на них, судебная коллегия не находит оснований для отмены либо изменения состоявшегося по делу судебного акта по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, прокуратурой Республики Алтай проведена проверка исполнения Министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай законодательства об особо охраняемых природных территориях, в результате которой установлено, что в нарушение ч. 4 ст. 95 Земельного кодекса РФ у природных парков и памятников природы регионального значения Республики Алтай охранные зоны не созданы, в нарушение требований ч. 2 ст. 102 Лесного кодекса РФ, п. 19 Лесоустроительной инструкции, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 29.03.2018 года №122, в лесохозяйственных регламентах лесничеств республики, утвержденных приказом Минприроды РА от 07.09.2018 года №571, в разделах 1.1.7 указано на отсутствие в лесничествах лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, выделенных как категория защитных лесов, в соответствии с ч. 1 ст. 103 Лесного кодекса РФ. Данные положения правового регулирования лесохозяйственной деятельности недопустимы, так как лесопользователи смогут осуществлять на территории ОООПТ все виды рубок, включая сплошные рубки спелых и перестойных лесных насаждений, что приведет к частичному уничтожению ООПТ и потере ими своей ценности.

23 октября 2018 года первым заместителем прокурора Республики Алтай в адрес административного ответчика внесено представление, о принятии меры по устранению выявленных нарушений требований федерального законодательства, причин и условий им способствующих, а также принятию мер по недопущению подобных нарушений впредь. Из протокола от 02 ноября 2018 года рассмотрения указанного представления следует, что согласно ст. 2 Федерального закона 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» охранная зона создается для обеспечения сохранности особо охраняемой природной территории. В Республике Алтай факторов негативно влияющих на ООПТ республиканского значения, исключить которые возможно созданием охранной зоны не установлено.

Постановлением Правительства Республики Алтай от 25 июня 2018 года №191 создан памятник природы республиканского значения «Турочакский», в Перечень памятников природы республиканского значения, утвержденный постановлением Правительства Республики Алтай от 16 февраля 1996 года №38 внесены соответствующие изменения. При этом Министерству природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай (в настоящее время Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай) требовалось утвердить границы и определить режим особой охраны территории, занимаемой памятником природы республиканского значения «Турочакский» и передать памятник природы республиканского значения «Турочакский» собственникам (владельцам, пользователям, арендаторам) земельных участков, на которых находится памятник природы республиканского значения «Турочакский», под охрану, с оформлением паспорта, охранного обязательства и других документов.

Приказом Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай от 18 января 2019 года №39 утвержден перечень особо охраняемых территорий республиканского и местного значений Республики Алтай по состоянию на 01 января 2019 года, состоящий из 44 особо охраняемых территорий, в том числе памятник природы республиканского значения «Турочакский» (п. 44).

25 июля 2018 года Министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай издан приказ № 454 «Об утверждении Положения о памятнике природы республиканского значения «Турочакский», которым утверждены границы и определен режим особой охраны территории, занимаемой памятником природы «Турочакский».

Поскольку в нарушение действующего законодательства решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - Главой Республики Алтай, на основании подготовленного Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай проекта такого решения охранные зоны в отношении указанного памятника природы регионального значения не созданы, границы этих зон не установлены, первый заместитель прокурора Республики Алтай обратился в суд.

Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 14.03.1995 года №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Закона Республики Алтай от 24.12.2012 года № 70-РЗ «Об особо охраняемых природных территориях в Республики Алтай», Правилами создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.2015 года № 138 пришел к выводу, что о необходимости инициирования Министерством природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай принятия Главой Республики Алтай решения о создании охранной зоны памятника природы регионального значения.

В статье 2 Федерального закона от 14.03.1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» перечислены категории особо охраняемых природных территорий, к которым относятся, в том числе, памятники природы.

В соответствии со ст. 25 Федерального закона от 14.03.1995 года №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природный комплекс, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

Согласно статьей 26 Федерального закона от 14.03.1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п.2).

Согласно п. 1 ст. 27 названного Федерального закона на территории памятника природы, равно как и в границах его охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

В соответствии с п. 10 ст. 2 Федерального закона от 14.03.1995 года №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории. Согласно пп. «б» п. 11 ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий, указанных в п. 10 настоящей статьи, принимаются в отношении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Приведенные положения закона свидетельствуют о необходимости принятия мер по охране территорий памятников природы, в том числе путем определения их границ, границ охранной зоны.

Согласно п. 19 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.2015 года №138, решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В силу п. 21 указанных Правил высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом п.п. 4 и 20 Правил готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ.

В соответствии с пунктами 9, 10, 12.1, 13 ч. 1 ст. 2 Закона Республики Алтай «Об особо охраняемых природных территориях в Республике Алтай» к полномочиям Правительства Республики Алтай в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в Республике Алтай относятся: объявление природных объектов и комплексов памятниками природы республиканского значения, а территорий, занятых ими, - особо охраняемыми природными территориями республиканского значения; утверждение границ и определение режима особой охраны территорий, занимаемых памятниками природы республиканского значения; определение порядка охраны территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий; согласование решения о создании особо охраняемых природных территорий республиканского значения, об изменении режима их особой охраны в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона; осуществление иных полномочий в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Республики Алтай. Полномочия Правительства Республики Алтай, указанные в настоящем Законе, осуществляются Правительством Республики Алтай самостоятельно или уполномоченным им исполнительным органом государственной власти Республики Алтай (ч.1 ст. 2 указанного закона).

Из Положения о Министерстве природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай, утвержденного Постановлением Правительства Республики Алтай от 21.05.2015 года № 135 следует, что Министерство является исполнительным органом государственной власти Республики Алтай, осуществляющим полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сферах регулирования отношений, связанных с охраной окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (п. 1). Министерство осуществляет следующие общие полномочия в сфере регулирования отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий Министерство осуществляет следующие полномочия: разработка и реализация комплекса мероприятий в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий республиканского значения в составе соответствующих государственных программ Республики Алтай; передача памятников природы республиканского значения и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов; осуществление государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях республиканского значения; разработка порядка охраны территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий республиканского значения; ведение государственного кадастра особо охраняемых природных территорий республиканского и местного значения; согласование решения о создании особо охраняемых природных территорий республиканского значения, об изменении режима их особой охраны в соответствии с п. 6 ст. 2 Федерального закона от 14.03.1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; утверждение границ и определение режима особой охраны территорий, занимаемых памятниками природы республиканского значения; утверждение положений о памятниках природы республиканского значения; выполнение иных полномочий в установленной сфере деятельности, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством Республики Алтай.

Анализ указанных положений нормативных актов позволяет определить порядок установления охранных зон памятников природы регионального значения и их границ: решение о создании охранных зон памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимает Глава Республики Алтай, проект которого с пояснительной запиской к нему с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ подготавливается Министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай, при этом последним также подготавливается для утверждения положение об охранной зоне памятника природы регионального значения в виде соответствующего проекта.

Однако, как установлено судом и не оспаривалось стороной административного ответчика в нарушение приведенных норм меры по подготовке проектов указанных документов в отношении названного памятника природы регионального значения Министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай не приняты.

Представленная в материалы дела информация свидетельствует об установлении границ памятника природы регионального значения «Турочакский», в связи с чем, объективных препятствий для принятия административным ответчиком мер по подготовке проектов решений о создании охранной зоне указанного памятника природы и установления его границ, а также проекта положения об охранной зоне памятника природы регионального значения, не имеется.

Вопреки доводам жалобы на Правительство Республики Алтай и Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай судом не возлагалась обязанность по утверждению положения об охранной зоне памятника природы регионального значения, на последнего возложена обязанность его подготовки для последующего утверждения уполномоченным органом.

Сведения о месторасположении границ охранной зоны и ее площадь, предполагаемый режим способствующий исключению неблагоприятных антропогенных воздействий на памятник природы подлежат установлению при разработке проекта о создании охранной зоны памятника природы и для разрешения настоящего дела данные обстоятельства значения не имеют, также как и доводы жалобы в данной части.

Указание ответчика на отсутствие необходимости создания охранной зоны в связи с отсутствием какого-либо неблагоприятного воздействия на окружающую среду и соответственно с отсутствием доказательств этому факту, правового значения для разрешения настоящего дела не имеет, поскольку обусловлено необходимостью выполнения требований законодательства Российской Федерации. Сохранность памятника природы не связана с наличием или отсутствием доказательств последствий вредного воздействия на окружающую среду. Сохранение и охрана памятников природы осуществляется в целях реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, установленного ст. 42 Конституции РФ. При этом согласно ст. 58 Конституции РФ каждый обязан сохранять природу и окружающую среду. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Установление границ и режима особой охраны памятников природы, охранной зоны памятника природы направлено на обеспечение сохранности таких территорий и не зависит от наличия в их границах хозяйствующих субъектов и земельных участков в собственности.

При этом согласно ст. 105 ЗК РФ охранная зона охранная зона особо охраняемой природной территории (государственного природного заповедника, национального парка, природного парка, памятника природы) относится к зонам с особыми условиями использования территорий.

Отсутствие сформированных границ зоны охраны памятника природы не дает возможности игнорировать необходимость его охраны.

Одновременно судебная коллегия отмечает, что при исполнении данного решения необходимо учитывать требованиями ст. 106 ЗК РФ регламентирующей правовое положение зон с особыми условиями использования территорий.

Особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность, устанавливаемый на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон не затрагивает само существо конституционных гарантий защиты собственности и иных вещных прав, закрепленных в статьях 17, 34, 35, 36 Конституции РФ, соответственно довод жалобы о не привлечении к участию в деле собственников (арендаторов) земельных участков, находившихся в зоне памятника природы и его охранной зоны, не может быть принят во внимание.

Доводы жалобы о пропуске прокурором срока для обращения в суд с заявленными требованиями, являлись предметом обсуждения в суде первой инстанции, оснований для переоценки которых не имеется.

Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что письмом от 14 декабря 2018 года Первому заместителю прокурора Республики Алтай Рехтину В.Л. во исполнение представления №7-02-2018 от 23 октября 2018 года, Министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай направлена копия протокола рассмотрения представления от 02 ноября 2018 года, которым фактически указано на его необоснованность представления прокурора и отсутствии оснований для установления охранной зоны памятника природы.

Данное письмо было получено Прокуратурой Республики Алтай 17 декабря 2018 года, иск поступил в суд 08 февраля 2018 года, то есть в установленный законом срок.

Отклоняя довод жалобы о пропуске прокурором срока для подачи заявления по настоящему делу, судебная коллегия отмечает, что неправомерное бездействие Министерства носит длящийся характер и продолжалось на момент подачи административного искового заявления. Соответственно, срок для оспаривания указанного бездействия заявителем не пропущен.

Приведенные в жалобе доводы фактически повторяют ранее изложенные в обоснование своих возражений при рассмотрении дела судом первой инстанций, и нашли свое отражение в судебном акте.

Тем самым доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение, влияли на обоснованность и законность судебного решения по существу, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи, с чем признаются судебной коллегией несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения суда.

Ссылка в апелляционной жалобе о необоснованности установленного срока для исполнения решения суда не свидетельствует о незаконности судебного акта.

Установленный в соответствии со ст.187 КАС РФ судом первой инстанции срок для исполнения решения суда является разумным и обеспечивает соблюдение баланса интересов сторон. Доказательств для иного вывода в материалы дела не представлено.

Кроме того, административный ответчик вправе в порядке ст. 358 КАС РФ поставить перед судом, рассмотревшим дело, вопрос об отсрочке исполнения решения суда.

Судебная коллегия полагает, что решение суда соответствует собранным по делу доказательствам и требованиям закона, суд правильно применил материальный закон, подлежащий применению к возникшим спорным правоотношениям, установил обстоятельства, имеющие значение для дела. Нарушений норм процессуального права, которые могли бы повлечь отмену решения суда, не усматривается.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 307-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 30 мая 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай Свиридова А.С. – без удовлетворения.

Председательствующий судья В.Б. Сарбашев

Судьи Е.А. Кокшарова

С.Н. Чертков