Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании 18 июня 2019 года в городе Новосибирске административное дело по апелляционной жалобе представителя министра юстиции Новосибирской области – Гвоздевой А.А. на решение Искитимского районного суда Новосибирской области от 5 марта 2019 года, которым признано недействующим с момента издания постановление администрации Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области от 06 июля 2018 года №77 «Об отмене постановления администрации Шибковского сельсовета от 07 мая 2018 года № 35 «Об утверждения административного регламента предоставления муниципальной услуги «Согласование проведения ярмарок на территории Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области»; администрация Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области обязана опубликовать сообщение о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в периодическом печатном издании «Знаменка» и разместить на официальном сайте администрации Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области.

Заслушав доклад судьи Новосибирского областного суда Коневой Ю.А., объяснения прокурора Довыденко Н.П., представителя заинтересованного лица Гвоздевой А.А., изучив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Искитимский межрайонный прокурор Новосибирской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим с момента издания постановление администрации Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области от 06.07.2018 №77 «Об отмене постановления администрации Шибковского сельсовета от 07.05.2018 №35 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Согласование проведения ярмарок на территории Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области».

В обоснование заявленных требований указано, что Искитимской межрайонной прокуратурой проведена проверка соблюдения администрацией Шибковского сельсовета Искитимского района требований законодательства об основах государственного регулирования торговой деятельности.

В ходе проверки, проведенной в марте 2018 года, установлено, что администрацией Шибковского сельсовета не утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги «Согласование проведения ярмарок на территории Шибковского сельсовета Искитимского района».

В связи с выявленным нарушением закона, 20.03.2018 главе Шибковского сельсовета внесено представление прокурора.

Во исполнение указанного представления администрацией Шибковского сельсовета принято постановление № 35 от 07.05.2018 «Об утверждения административного регламента предоставления муниципальной услуги «Согласование проведения ярмарок на территории Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области».

С учетом позиции управления законопроектных работ и ведения регистра Министерства юстиции Новосибирской области, изложенной в экспертном заключении от 29.06.2018 №3773-4-04/9 о том, что процедура проведения ярмарок не является муниципальной услугой, предоставляемой в соответствии с административным регламентом, 06.07.2018 администрацией Шибковского сельсовета принято постановление №77 «Об отмене постановления администрации Шибковского сельсовета Искитимского района от 07.05.2018 №35 «Об утверждении административного регламента предоставлении муниципальной услуги «Согласование проведения ярмарок на территории Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области».

Административный истец полагает, что указанное постановление противоречит федеральному законодательству.

Решением Искитимского районного суда Новосибирской области от 5 марта 2019 года заявленные требования удовлетворены.

С решением суда не согласился представитель заинтересованного лица, в апелляционной жалобе Министерства юстиции Российской Федерации изложена просьба об отмене решения суда и принятии нового об отказе в удовлетворении иска.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что административным регламентом никакие дополнительные права граждан не устанавливаются, а лишь определяется порядок получения муниципальной услуги. Соответственно, судом первой инстанции не установлен факт нарушения каких-либо прав граждан оспариваемым постановлением, что противоречит подпункту 1 пункта 8 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судом первой инстанции не исследован порядок вступления в силу муниципальных правовых актов.

Оспариваемое постановление № 77 об отмене постановления № 35 не влияет на права и законные интересы неопределенного круга лиц; оно отменяет ране принятый нормативный правовой акт, не устанавливая никаких новых прав обязанностей.

Единственным правовым последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

Вступившее в законную силу решение суда о признании недействующим правового акта, отменяющего правовой акт, не влечет правовых последствий в виде возобновления действия отмененного главой муниципального образования правового акта. Для вступления в силу правового акта необходимо соблюдение предусмотренной законом процедуры его принятия.

При рассмотрении дела судом первой инстанции обязанности принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части, на административного ответчика возложено не было.

Судом первой инстанции не установлено соответствие / несоответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Установление такого противоречия является обязательным условием признания судом нормативного правового акта недействующим в соответствии с подпунктом 3 пункта 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судом обосновано принятое решение ссылкой на положения Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», которые утратили свою силу.

В административном деле об оспаривании муниципального правового акта (постановления № 77), отменяющего действие ранее принятого муниципального правового акта (постановления № 35) судом первой инстанции решался вопрос о необходимости принятия постановления № 35, устанавливающего административный регламент предоставления муниципальной услуги по согласованию проведению ярмарок на территории Шибковского сельсовета <адрес>, т.е. определялась целесообразность принятых отмененного и отменяющего муниципальных правовых актов.

Между тем суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Судом первой инстанции не принято во внимание следующее обстоятельство: в соответствии с частью 1 статьи 11 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» ярмарки организуются органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Организация ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, на территориях которых такие ярмарки организуются.

В Новосибирской области принят такой нормативный правовой акт - Постановление Правительства Новосибирской области от 14.07.2011 № 303-п «Об утверждении Порядка организации ярмарок на территории Новосибирской области и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них», в пунктах 25-32 которого описан порядок согласовали проведения ярмарок.

Ввиду того, что федеральным законодателем четко установлено, что данный вид правоотношений подлежит нормативному регулированию субъектом Российской Федерации, надлежаще применимым правовым актом на всей территории Новосибирской области является Постановление Правительства Новосибирской области от 14.07.2011 года № 303-п.

Таким образом, указанный порядок не может быть различным в отдельных муниципальных образованиях Новосибирской области, поскольку процедура согласования проведения ярмарок муниципальной услугой не является.

Вместе с тем, мотивировочная часть решения суда посвящена описанию необходимости принятия административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по согласованию проведения ярмарок, что не отвечает предмету заявленных требований.

Проверив материалы дела в соответствии с требованиями части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы в силу следующего.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

-нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление (пункт 1);

-соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу (пункт 2);

-соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3).

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Постановлением администрации Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области от 07.05.2018 № 35 утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги «Согласование проведения ярмарок на территории Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области», опубликовано в периодическом печатном издании газеты «Знаменка» и размещено на официальном сайте администрации Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области в сети «Интернет».

Постановлением Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области от 06.07.2018 № 77 постановление администрации Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области от 07.05.2018 № 35 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Согласование проведения ярмарок на территории Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области» отменено, опубликовано в периодическом печатном издании газеты «Знаменка» и размещено на официальном сайте администрации Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области в сети «Интернет».

Удовлетворяя требования административного иска, суд первой инстанции учел правовые позиции, изложенные в статьях 2,6,12,13,29 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», ст.ст. 14,16,29 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 3 Закона Новосибирской области от 24.11.2014 № 484-ОЗ «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Новосибирской области».

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав;

административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Согласно статье 6 Федерального закона № 210-ФЗ, органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Согласно пункта 10 части 1, части 3 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения сельского поселения относится создание условий для обеспечения жителей поселения услугами торговли.

Федеральный закон Российской Федерации № 381-ФЗ от ДД.ММ.ГГГГ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности.

Торговая деятельность может осуществляться на ярмарках, которые организуются органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - организатор ярмарки). Организация ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, на территориях которых такие ярмарки организуются. В случае, если организатором ярмарки является федеральный орган государственной власти, порядок организации ярмарки и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ней устанавливается организатором ярмарки с учетом положений настоящей статьи (часть 1 статьи 11 закона).

Из изложенного следует, что создание условий для обеспечения торговли путем организации ярмарок является полномочием органа местного самоуправления.

Кроме того, Постановлением Правительства Новосибирской области от 14.07.2011 г. № 303-п утвержден Порядок организации ярмарок на территории Новосибирской области и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуги) на них. Пунктами 12-17 Порядка определена последовательность действий муниципального органа по рассмотрению заявлений хозяйствующих субъектов о включении земельного участка, здания, сооружения, а также их части в перечень мест проведения ярмарок. Пункты 26-32 Порядка регламентируют деятельность органов местного самоуправления по рассмотрению заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о согласовании проведения ярмарки. В соответствии с пунктами 41-47 Порядка, если организатором ярмарки является орган местного самоуправления, он осуществляет рассмотрение заявок на участие в ярмарке.

Следовательно, согласование проведения ярмарок на территории Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области обладает всеми признаками муниципальной услуги, данными в статье 2 Федерального закона № 210-ФЗ, потому, в силу названного закона, должен быть принят административный регламент, регулирующий порядок оказания муниципальной услуги.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом.

Реализация органами местного самоуправления полномочий, предоставленных частью 1 статьи 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не может ставиться в зависимость от их усмотрения.

Отмена административным ответчиком оспариваемым постановлением ранее принятого административного регламента нарушает права неопределенного круга лиц, на получение муниципальной услуги в соответствии с административным регламентом, ознакомление с содержанием и порядком оказания данной муниципальной услуги.

Доводы апеллянта о том, что порядок согласования проведения ярмарок урегулирован Постановлением Правительства Новосибирской области от 14.07.2011 № 303-п и административный регламент согласования ярмарок на территории Шибковского сельсовета содержит повторяющиеся, а также противоречащие нормы, не свидетельствует о незаконности принятого решения суда. Принятый и впоследствии отмененный административный регламент направлен на развитие положений Порядка организации ярмарок на территории Новосибирской области, создает дополнительные гарантии обеспечения и защиты прав неопределенного круга лиц при предоставлении муниципальной услуги на территории Шибковского сельсовета Искитимского района, в том числе в части установления сроков ее оказания, исчерпывающего перечня документов, которые должен предоставить заявитель, запрета необоснованного взимания платы, ответственность за нарушение порядка и сроков оказания муниципальной услуги.

Довод о том, что отмена оспариваемого акта не восстановит нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц не свидетельствует о наличии оснований к отмене обжалуемого решения суда и не следует из содержания статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ, на которую ссылается апеллянт. Указание в жалобе на нарушение прав неопределенного круга лиц содержанием определенных положений административного регламента не относимо к предмету административного иска, поскольку постановление органа местного самоуправления об утверждении административного регламента по настоящему делу не оспаривается.

Вопреки указанному в жалобе, судом первой инстанции при рассмотрении административного дела верно применены как нормы материального, так и нормы процессуального права. Выводы суда, изложенные в обжалуемом решении, соответствуют обстоятельствам дела и содержанию норм права.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Искитимского районного суда Новосибирской области от 5 марта 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя министра юстиции Новосибирской области ФИО1 – без удовлетворения.

Председательствующий Кошелева А.П.

Судьи Теплякова И.М.

ФИО2