Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ковалева Александра Владимировича, Ковалевой Ксении Александровны к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области о признании незаконными предписаний,

по апелляционной жалобе Ковалева А.В., Ковалевой К.А. на решение Советского районного суда г. Ростова-на-Дону от 03 февраля 2020 года,

заслушав доклад судьи Сачкова А.Н.,

УСТАНОВИЛА:

Ковалев А.В., Ковалева К.А., в лице представителя Жукова С.И., обратились в суд к указанному государственному органу о признании незаконными предписаний в сфере земельных отношений.

В обоснование требований административные истцы указали на то, что на основании распоряжений от 20.08.2019г. №10-4344-р и №10-4343-р Управлением Росреестра по Ростовской области была проведена плановая выездная проверка соблюдения земельного законодательства в отношении Ковалева А.В. и Ковалевой К.А. Из акта проверки от 27.09.2019г. следует, что земельный участок по адресу: ................ с разрешенным видом использования: индивидуальный жилой дом с приусадебным участком, принадлежит на праве общей долевой собственности Ковалеву А.В. и Ковалевой К.А. В границах земельного участка зарегистрирован жилой дом, принадлежащий на праве общей долевой собственности Ковалеву А.В. и Ковалевой К.А. Визуальным осмотром установлено, что жилой дом с кадастровым номером ................ обладает признаками блокированного жилого дома. Земельный участок расположен в территориальной зоне реформирования садоводческих и дачных хозяйств третьего типа (ЗР-1), в которой размещение блокированного жилого дома не предусмотрено. Из осмотра сделан вывод, что земельный участок используется не в соответствии с видом разрешенного использования земельного участка, учтенного в ЕГРН: индивидуальный жилой дом с приусадебным участком.

27.09.2019г. Управлением Росреестра по Ростовской области были выданы оспариваемые предписания №10-4344-р/1 и №10-4343-р/1 о необходимости изменения вида разрешенного земельного участка с кадастровым номером ................ или использования объекта в соответствии с видом разрешенного использования.

Ковалев А.В., Ковалева К.А., выражая несогласие с законностью предписаний, указывают на то, что индивидуальная и блокированная застройка входит в группу «жилая застройка (2.0)». Земельный участок был поставлен на государственный кадастровый учет до приобретения его в собственность Ковалевым АВ. в период действия Правил землепользования и застройки г.Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 26.04.2011г. № 87, согласно которым спорный земельный участок находился в территориальной зоне многофункциональной общественно-деловой застройки первого типа (ОЖ-1), градостроительным регламентом которой, в качестве основных видов разрешенного использования, были предусмотрены как «индивидуальный жилой дом с приусадебным участком», так и «блокированные малоэтажные одноквартирные жилые дома, земельные участки для блокированных жилых домов» (ст. 34 ПЗЗ). В классификации видов разрешенного использования земельных участков не содержалось деления на индивидуальную застройку и блокированную. В настоящее время градостроительным регламентом территориальной зоны реформирования садоводческих и дачных хозяйств третьего типа (ЗР-3), в которой находится земельный участок, размещение блокированного жилого дома в качестве основного вида разрешенного использования не предусмотрено. Таким образом, данные предписания исполнить невозможно, а между тем, одним из элементов законности предписания является его исполнимость.

На основании изложенного, Ковалев А.В. и Ковалева К.А. просили суд признать незаконными предписания Управления Росреестра по Ростовской области от 27.09.2019 №10-4344-р/1 и №10-4343-р/1 о необходимости изменения вида разрешенного использования земельного участка с КН ................ или использовании объекта в соответствии с видом разрешенного использования.

Решением Советского районного суда г. Ростова-на-Дону от 03.02.2020г. в удовлетворении административных исковых требований Ковалева А.В., Ковалевой К.А. к Управлению Росреестра по Ростовской области о признании незаконными предписаний от 27.09.2019г. №10-4344-р/1 и №10-4343-р/1 о необходимости изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером ................ или использовать его в соответствии с видом разрешенного использования отказано.

В апелляционной жалобе Ковалев А.В., Ковалева К.А., в лице представителя Жукова С.И., ставят вопрос об отмене решения суда по мотиву незаконности и необоснованности, а также о принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. Выражая несогласие с выводами суда, заявитель указывает, что основанием для обращения в суд явилась неисполнимость выданных предписаний, что, безусловно, свидетельствует об их незаконности. Заявители обращают внимание на то, что совместно с другими жителями по ул. Счастливой ими были предприняты меры по исполнению предписаний путем обращения в комиссию по подготовке проекта Правил землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону.

В возражениях на апелляционную жалобу заместитель начальника отдела Управления Росреестра по Ростовской области Шаповалова И.А. полагает решение суда законным и обоснованны, а апелляционную жалобу неподлежащей удовлетворению. В доводах указано, что в зоне реформирования садоводческих и дачных хозяйств первого типа (ЗР-1), в которой расположен спорный земельный участок, размещение блокированного жилого дома не предусмотрено. Ковалев А.В. и Ковалева К.А. используют земельный участок не в соответствии с видом разрешенного использования участка, что является нарушением земельного законодательства и это обстоятельство образует в действиях заявителей состав административного правонарушения по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.

В суд второй инстанции представитель административных истцов Жуков С.И. поддержал требования административного иска и доводы апелляционной жалобы, пояснив, что неисполнимость предписаний, подтверждаемая документально, свидетельствует об их незаконности. Административный ответчик формально оценил ситуацию, не учел, что фактически невозможно выполнить предписания, несмотря на заверения представителя Управления Росреестра по Ростовской области.

Административные истцы в суд не явились. О дате, месте и времени судебного заседания извещены, просили рассмотреть дело в их отсутствии. Дело рассмотрено в порядке ст. 150 КАС РФ.

Представитель административного ответчика в суд не явился. О дате, месте и времени судебного заседания извещен, просил рассмотреть дело в отсутствии представителя. Дело рассмотрено в порядке ст. 150 КАС РФ.

Изучив материалы административного дела, новые доказательства, представленные представителем административных истцов Жуковым С.И., судебная коллегия пришла к выводам об отсутствии достаточных оснований для отмены или изменения решения суда.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (ч.1 ст. 398 КАС РФ). Суд апелляционной инстанции осуществляет проверку судебных актов по апелляционным (частным) жалобам и представлениям, а не полное повторное рассмотрение административного дела по правилам суда первой инстанции (ч. 1 ст. 295, ч. 1 ст. 313, ст. 309, 316 КАС РФ) (абз.2 п. 79 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»).

В ходе апелляционного производства по делу установлено, что при рассмотрении и разрешении по существу требований административных истцов нижестоящий суд правильно установил круг юридических фактов, распределил бремя их доказывания между сторонами, оценил доказательства по правилам ст. 84 КАС РФ и верно применил нормы процессуального права и материального права, подлежащие применению.

Конституция Российской Федерации каждому гарантирует судебную защиту его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (части 1 и 2 статьи 46).

По смыслу положений ст. 227 КАС Российской Федерации для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий оспариваемые решения, действия (бездействие) соответствующих органов и должностных лиц не могут быть признаны незаконными.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в п. 1, 2 HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=1AB91D21D611C6FF1ACD6C24F2D3C808830A06D73C04DDBE53BDFCB2DBBB5027CF654501C1961A841BEC3B34C5DD8DA3067EA94FB667759DEBgAN" ч. 9, 10 ст. 226 КАС Российской Федерации, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в п. 3, 4 HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=1AB91D21D611C6FF1ACD6C24F2D3C808830A06D73C04DDBE53BDFCB2DBBB5027CF654501C1961A841CEC3B34C5DD8DA3067EA94FB667759DEBgAN" ч. 9 названной статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Для удовлетворения требований административного иска по указанной категории публичных споров недостаточно установления одного только факта нарушения законодательства в решениях, действиях (бездействии) государственного, муниципального органа и должностного лица.

Необходимо также установление фактического нарушения прав и законных интересов гражданина, создание для него препятствий для их реализации или возложение на него обязанностей в результате неправомерных решений, действий (бездействия) государственного органа и должностного лица.

В рассматриваемом случае суд первой инстанции обоснованно принял во внимание эти правовые положения и не допустил судебной ошибки.

Кроме того, в силу подпункта 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории.

Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (ч.2 ст. 7 ЗК РФ).

Согласно статье 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о назначении земельного участка.

В соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В силу абзаца 2 статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, 27.09.2019г. Управление Росреестра по Ростовской области Ковалеву А.В. и Ковалевой К.А. были выданы предписания №10-4344-р/1 (т. 1 л.д. 10-11) и №10-4343-р/1 (т. 1 л.д. 12-13) о необходимости изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером ................ или использовать его в соответствии с видом разрешенного использования в срок до 16.03.2020г. Данные предписания выданы по результатам проведенной проверки.

В ходе проверки установлено, что земельный участок с КН ................, расположенный по адресу: ................, площадью ................ принадлежит на праве общей долевой собственности Ковалеву А.В. (2/3 доли в праве) и Ковалевой К.А. (1/3 доля в праве), о чем в ЕГРН 27.02.2014г. сделана соответствующая запись. Вид разрешенного использования земельного участка - «индивидуальные жилые доли с приусадебными участками». В границах земельного участка зарегистрирован жилой дом, общей площадью 112,5 кв. м, этажностью 2, с КН ................, принадлежащий на праве общей долевой собственности Ковалеву А.В. (2/3 доли в праве) и Ковалевой К.А. (1/3 доля в праве), о чем в ЕГРН 27.02.2014 сделана соответствующая запись. Визуальным осмотром установлено: земельный участок по фасаду огорожен забором, в границах земельного участка расположен объект недвижимого имущества, этажностью 2, имеющий обособленный входной узел, общую стену с соседним блоком, а также огороженный по меже забором из металлопрофиля, обладающий признаками блокированного жилого дома, что подтверждается фототаблицей от 20.09.2019г. В зоне реформирования садоводческих и дачных хозяйств первого типа (ЗР-1), в которой расположен вышеуказанный земельный участок, размещение блокированного жилого дома не предусмотрено. Фактически земельный участок используется Ковалевым А.В. и Ковалевой К.А. не в соответствии с видом разрешенного использования земельного участка, учтенного в ЕГРН - «индивидуальные жилые дома с приусадебными участками», что является нарушением ст. ст. 7, 40, 42 Земельного кодекса РФ.

По результатам проверки Управлением Росреестра по Ростовской области 27.09.2019г. выданы оспариваемые предписания №10-4344-р/1 и №10-4343-р/1 о необходимости изменения вида разрешенного земельного участка с кадастровым номером ................ или использовать объект в соответствии с видом разрешенного использования (л.д.10-13).

24.10.2019г. заместителем главного государственного инспектора Ростовской области по пользованию и охране земель изданы постановления о назначении административных наказаний в отношении Ковалевой К.А. и Ковалеву А.В. за совершение административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена ч.1 ст.8.8 КоАП РФ (Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи). В материалах дела отсутствуют сведения, что указанные постановления кем-либо обжаловались.

Оценивая указанные юридически значимые обстоятельства по правилам ст.ст. 84, 62, 227 КАС РФ, судебная коллегия соглашается с судом первой инстанции о том, что оспариваемые предписания Управления Росреестра по Ростовской области нельзя признать незаконными, а также принятыми за пределами полномочий этого государственного органа.

Материалами дела подтверждается также вывод нижестоящего суда, что не усматривается фактов нарушения прав административных истцов, создание им препятствий к их реализации или возложения на них оспариваемыми предписаниями незаконных обязанностей со стороны этого государственного органа.

Указанные выводы основаны на юридически значимых обстоятельствах и соответствуют Земельному кодексу Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации, постановлению Правительства РФ от 02.01.2015 N 1 (ред. от 03.08.2019) «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре».

Согласно подпунктам 1, 4, 5 п.5 ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право: осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации; осуществлять административное обследование объектов земельных отношений, оформлять его результаты соответствующим актом; выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки.

Исходя из вышеприведенных положений, предписание должно содержать только законные требования и на лицо могут быть возложены только такие обязанности, которые основаны на требованиях закона и исполнимы.

В правовом смысле исполнимость является составной частью законности требования предписания. Исполнимость означает наличие объективной возможности выполнить требования предписания, а значит существование законодательно регламентированных механизмов их реализации, в том числе в рамках альтернативных вариантов, предусмотренных законами.

В данной ситуации требования оспариваемых предписаний №10-4344-р/1 и №10-4343-р/1 связаны с реализацией полномочий этого государственного органа и они предписывают собственникам земельного участка изменить вид разрешенного земельного участка или использовать объект в соответствии с видом разрешенного использования в порядке и по правилам действующего законодательства. Требования оспариваемых предписаний не возлагают каких-либо обязанностей на других субъектов права, исходя из того, что действия собственников земельного участка по выполнению установленных государственным органом требований в рамках государственного земельного надзора объективно могут быть исполнимы в существующих правовых механизмах.

Ссылки представителя административного истца о наличии субъективных причин, препятствующих исполнению требований предписаний, о невозможности фактического исполнения предписаний не позволяют сделать иной вывод.

Довод о том, что собственники земельного участка уже обращались в Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону 23.01.2020г. о внесении изменений в Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону в части включения вида разрешенного использования «блокированная жилая застройка» и проектное предложение, подготовленное Департаментом, Комиссией по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону было отклонено, сам по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемых предписаний Управления Росреестра по Ростовской области, о неисполнимости этих решений.

Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону – это документ градостроительного зонирования, который утверждается решением Ростовской-на-Дону городской Думы, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Как следует из текста этого документа, на основании поступивших предложений изменения в Правилах землепользования и застройки города Ростова-на-Дону многочисленные и они происходят в установленном порядке с постоянной периодичностью (п.12 ПЗЗ).

Судебная коллегия не усматривает оснований для признания необоснованными и неправомерными выводов суда первой инстанции по отклонению доводов административных истцов, которые нашли свое отражение и в тексте апелляционной жалобы.

Так, нижестоящий суд обоснованно отклонил ссылки административных истцов о том, что, поскольку земельный участок был поставлен на государственный кадастровый учет до приобретения его в собственность Ковалевым АВ. в период действия Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 26.04.2011г. №87 (согласно которым спорный участок находился в территориальной зоне многофункциональной общественно-деловой застройки первого типа (ОЖ-1), градостроительным регламентом которой в качестве основных видов разрешенного использования были предусмотрены как «индивидуальный жилой дом с приусадебным участком», так и «блокированные малоэтажные одноквартирные жилые дома, земельные участки для блокированных жилых домов» (ст. 34 ПЗЗ), то на нем, в случае, если земельному участку определен вид разрешенного использования - «индивидуальные жилые дома с приусадебными участками», возможно возведение блокированного жилого дома.

Руководствуясь нормами ст.ст. 40, 41 Земельного кодекса Российской Федерации, судебная коллегия считает необходимым отметить, что градостроительный регламент зоны реформирования садоводческих и дачных товариществ первого типа (ЗР-1), в которой расположен рассматриваемый земельный участок предусматривает исчерпывающий перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и этот перечень исключает возможность размещения в указанной зоне блокированных жилых домов.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации жилыми домами блокированной застройки являются жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования.

Требования к жилым домам блокированной застройки содержатся в СП 55.13330.2016г. Свод правил. Дома жилые одноквартирные. СНиП 31-02-2001, утвержденном и введенном в действие Приказом Минстроя России от 20.10.2016г. N 725/пр.

В соответствии с названным Сводом правил, блокированная застройка домами жилыми одноквартирными - это застройка, включающая в себя два и более пристроенных друг к другу дома, каждый из которых имеет непосредственный выход на отдельный приквартирный участок. Блок жилой автономный - жилой блок, имеющий самостоятельные инженерные системы и индивидуальные подключения к внешним сетям, не имеющий общих с соседними жилыми блоками чердаков, подполий, шахт коммуникаций, вспомогательных помещений, наружных входов, а также помещений, расположенных над или под другими жилыми блоками.

Вместе с тем в соответствии с частью 2 статьи 16 Жилищного кодекса Российской Федерации жилым домом признается индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании.

Таким образом, следует признать, что определение жилого дома блокированной застройки не в полной мере соотносится с определением жилого дома, закрепленным в Жилищном кодексе.

При таких обстоятельствах заслуживает внимание позиция административного ответчика о том, что исполнение государственным органом обязательных требований закона по надлежащему государственному земельному надзору не может быть признано неправомерным.

Поскольку условий, предусмотренных ст. 227 КАС Российской Федерации, судом не установлено, то оснований для удовлетворения административного иска Ковалева А.В., Ковалевой К.А. не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Советского районного суда г. Ростова-на-Дону от 03 февраля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Ковалева А.В., Ковалевой К.А. без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи: