Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в судебном заседании дело по апелляционной жалобе представителя прокуратуры Ямало-Ненецкого АО Пономаренко С.А. на решение Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого АО от 17 января 2017 г., которым удовлетворено административное исковое заявление Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ямало-Ненецкому АО к прокуратуре Ямало-Ненецкого АО о признании представления заместителя прокурора Ямало-Ненецкого АО незаконным в части.

Заслушав доклад судьи Домрачева И.Г., судебная коллегия

установила:

начальник Главного управления МЧС России по Ямало-Ненецкому АО (далее - ГУ МЧС, административный истец, заявитель) ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением к прокуратуре Ямало-Ненецкого АО о признании представления заместителя прокурора Минеева И.В. от 30.11.2016 №незаконным в части.

Административный истец полагал, что представление является незаконным по тому основанию, что изложенные в нём указания (выводы) не основаны на нормах действующего законодательства либо не соответствует фактическим обстоятельствам, однако нашли оценку как грубые нарушения законодательства, допущенные сотрудниками управления надзорной деятельности и профилактической работы, территориальных отделов надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС. При этом, требуется их устранение, привлечение к дисциплинарной ответственности виновных сотрудников при отсутствии на то законных оснований.

В частности, заявителем оспорены указания (выводы) в представлении:

на «дробление» плановых проверок в отношении одного юридического лица путем включения в ежегодный план проверок на 2015 г., ввиду того, что данный принцип планирования проверок, их оформления, соответствует действующему законодательству, а именно положениям Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее № 294-ФЗ), положениям Федерального закона № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»;

о нарушении положений ч.ч. 1, 2 ст.13 № 294-ФЗ в части установления срока продолжительности проверки объекта защиты ООО «Корпорация Рост нефти и газа» (далее- Общества) в 20 рабочих дней, при установленном общем сроке проведения плановых выездных проверок не более пятидесяти часов для малого предприятия, противоречат закону. При формировании ежегодного плана проверок на 2015 г. и определения срока проверки в зависимости от принадлежности Общества к малому либо среднему предприятию, использовались сведения налоговых органов, самого юридического лица за 2014 г., а также сведения, содержащиеся в общем доступе, на интернет - ресурсах. Ежегодный план проверок на 2015 г. со сроками проверок объектов защиты Общества в 20 рабочих дней был утвержден в установленном законодательством порядке, размещен на сайтах Генеральной прокуратуры РФ, Прокуратуры округа, МЧС России, ГУ МЧС России по ЯНАО. В представлении не содержится информации об отнесении ФНС Общества в 2014- 2015 г.г. к субъекту малого предпринимательства. Соответственно, на момент вынесения распоряжений по проведению плановых проверок объектов защиты Общества в 2015 г. нарушений положений ст. 13 № 294-ФЗ допущено не было. С момента внесения Общества в реестр субъектов малого и среднего предпринимательства (с 01.08.2016) нарушений законодательства в части превышения сроков проверок для малого предприятия допущено не было;

о принимаемых решениях должностных лиц федерального государственного пожарного надзора ГУ МЧС по привлечению к административной ответственности юридического лица по результатам проверок объектов защиты противоречащими положениям Кодекса РФ об АП. В части указанных нарушений по проведению мероприятий по контролю с нарушением требований №294-ФЗ, а именно, указание на факт незаконного проведения проверки 31.05.2016 в отношении Общества. Внеплановая выездная проверка фактически проводилась на объекте защиты «АЗС в п. Ханымей» в отношении ООО «Ямалнефть», о чем свидетельствует распоряжение на проверку от 04.05.2016 №78, акт проверки от 31.05.2016 №78;

о фактах нарушения должностным лицом государственного пожарного надзора (далее- ГПН), а именно, фактическое проведение выездной проверки должностным лицом ГПН объекта защиты по требованию председателя Пуровского районного суда без издания распоряжения и дальнейшего оформления проверки (выдача акта проверки). Должностное лицо органа ГПН по требованию председателя Пуровского районного суда осуществило выезд на объект защиты «АЗС в п. Ханымей» для проверки сведений об устранении обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Указанное в представлении требование о необходимости организации внеплановой выездной проверки при получении должностным лицом органа ГПН требования суда, говорит о том, что должностными лицами органа ГПН фактически невозможно будет исполнить требование суда, так как закон не содержит такого основания для организации внеплановой выездной проверки, в связи с чем распоряжение на проверку не может быть вынесено, и соответственно не может быть оформлен акт проверки, как того требует прокуратура.

До рассмотрения и разрешения административного иска в судебном заседании административный истец изменил (уменьшил) предмет иска, указав, что проведённой административным истцом служебной проверкой установлен и подтверждён факт нарушения законодательства его территориальными органами по муниципальным образованиям: г. Н. Уренгой, Пуровский район, в части не внесения в Федеральную государственную информационную систему «Единый реестр проверок» сведений по ряду проверок, проведённых в отношении Общества и подконтрольных компаний (т.2 л. 67).

Таким образом, административный истец оспорил представление прокурора в части.

В суде представитель административного истца ФИО2, начальник ОНД и ПР ГУ МЧС ФИО3 на доводах и требовании, приведённых в административном иске, настаивали.

Выступающая от прокуратуры округа представитель Пономаренко С.А. доводы административного иска оспорила согласно позиции, изложенной в письменном отзыве в материалах дела и тексту представления.

Рассмотрев дело, суд вынес решение об удовлетворении административного иска:

признано незаконным представление заместителя прокурора Ямало-Ненецкого АО Минеева И.В. от 30.11.2016 № об устранении нарушений закона в части вменяемых нарушений законодательства связанных с «дроблением проверок», указания на противоречивую административную практику при решении вопроса об ответственности лиц, незаконного установления сроков продолжительности проверок по объектам защиты ООО «Корпорация Рост нефти и газа» в 20 рабочих дней, незаконного проведения внеплановой выездной проверки 31.05.2016 на объекте защиты «АЗС в п. Ханымей»; фактического проведения выездной проверки объекта защиты «АЗС в п. Ханымей» по требованию председателя Пуровского районного суда без издания распоряжения и дальнейшего оформления проверки; незаконного проведения внеплановой проверки 07.10.2016 по контролю за исполнением предписания № от 19.07.2016 по объекту защиты «АЗС в п. Ханымей»»;

на административного ответчика возложена обязанность в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу, отменить представление от 30.11.2016 № об устранении нарушений закона, в указанной части;

на административного ответчика возложена обязанность сообщить суду и лицу, которое является административным истцом, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, об исполнении решения суда.

В апелляционной жалобе участвующий в деле прокурор Пономаренко С.А. поставила вопрос об отмене решения с вынесением нового об отказе в удовлетворении заявленных требований, полагая, что при разрешении дела суд нарушил нормы материального права и неверно установил фактические обстоятельств дела. Представление прокурора может быть признано незаконным, но не подлежит отмене, поскольку суд не издавал соответствующий акт и своим решением отменить его не уполномочен.

На административного ответчика излишне возложена обязанность сообщить суду и истцу об отмене представления, поскольку такое требование не основано на законе.

Оспариваемое представление не имеет абсолютного характера, не обладает силой принудительного исполнения, преследует цель обратить внимание административного истца (его руководителя) на выявленные нарушения закона, а также предложение устранить допущенные нарушения в добровольном порядке.

Выводы суда об отсутствии факта «дробления» МЧС проверок несостоятельны, противоречат нормам материального права, так как в отношении одного юридического лица на принадлежащий ему каждый объект защиты, были выданы предписания, для самостоятельных проверочных мероприятий, что в дальнейшем явилось основанием проведения нескольких внеплановых проверок.

В суде не представилось возможным определить фактическую продолжительность проверок, проведенных в отношении Общества - субъекта малого предпринимательства, что является грубым нарушением законодательства, влекущим признание результатов проверки недействительными.

Вопреки выводам суда за нарушение требований пожарной безопасности несёт собственник имущества, в данном случае ООО «Корпорация Рост нефти и газа».

В возражениях на апелляционную жалобу начальник ГУ МЧС ФИО1 указал на законность и обоснованность решения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав в суде апелляционной инстанции представителей: ФИО4 и Пономаренко С.А. от административного ответчика, ФИО5 от административного истца по доводам апелляционной жалобы и возражений на неё, судебная коллегия пришла к следующим выводам.

Как следует из представления заместителя прокурора Минеева И.В. от 30.11.2016 №, в оспоренной административным истцом части - предмета обжалования по делу, оно вынесено по результатам проверки исполнения законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), проведённой Управлением Генеральной прокуратуры РФ в УрФО по обращению учредителя группы компаний «Роснефтегаз» ФИО6

В нём указаны конкретные выявленные нарушения при осуществлении надзорной (контрольной) деятельности административного истца при проведении проверочных мероприятий и при осуществлении административных юрисдикционных функций применительно к требованиям Кодекса РФ об АП, в том числе с выводом об отсутствии единообразной правоприменительной практики в ГУ МЧС России по Ямало-Ненецкому АО при решении вопроса об ответственности лиц, совершивших правонарушения в области пожарной безопасности.

В частности, приведёны примеры, что в отношении одного и того же Общества (ООО «Корпорация Рост нефти и газа») должностными лицами административного органа, осуществляющими контроль в разных муниципальных образованиях, выносились в одно и то же время несколько распоряжений о проведении плановых выездных проверок, предметом которых являлись отдельные эксплуатируемые Обществом объекты защиты, проверки проведены в одно и то же время и в границах одного муниципального образования.

В дальнейшем, в связи с выданными по результатам проверок предписаниями, тот же административный орган организовал проведение внеплановых проверок по контролю за исполнением выданных ранее предписаний (муниципальные образования г. Н. Уренгой, Пуровский район).

«Дробление» плановых проверок повлекло формирование в территориальных органах административного истца противоречивую административную практику при решении вопроса об ответственности - привлечение к административной ответственности за каждое выявленное на отдельном объекте защиты правонарушение, предусмотренное ст. 20.4 Кодекса РФ об АП (Пуровский район).

Наряду с этим, в МО г. Н. Уренгой в ходе проведения 9 плановых проверок за аналогичные нарушений требований пожарной безопасности составлен один протокол об административном правонарушении по ст. 20.4 Кодекса РФ об АП, постановлением по делу об административном правонарушении Обществу назначен один административный штраф.

Также указано на неправомерно выданное предписание Обществу, что послужило основанием для проведения внеплановой проверки объекта защиты Общества в Пуровском районе - автозаправочной станции, с установлением факта невыполнения требований предписания, следствием которого явилось назначение наказания в виде приостановления деятельности согласно постановлению судьи Пуровского районного суда от 10.08. 2016, и иные нарушения прямо связанные с правоприменительной практикой.

В представлении прокурор требует:

безотлагательно рассмотреть настоящее представление, сообщив о времени и месте его рассмотрения;

принять меры к устранению нарушений закона, а также причин и условий, им способствовавшим;

решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных сотрудников УНД ПР ГУ МЧС России по Ямало-Ненецкому АО и его территориальных органов.

Как установлено в ходе рассмотрения и разрешения дела административным истцом 29.12. 2016 представление рассмотрено, 29.12. 2016 прокурору направлен ответ о результатах рассмотрения и копия приказа № 543-о от 26.12. 2016 о привлечении должностных лиц к административной ответственности ( т.2 л. 69-72).

Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01. 1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации (далее - Закон о прокуратуре) Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению (пункт 1 статьи 24).

Суд правильно установил, что прокурор, выступая субъектом надзора, вправе вынести представление, а административный истец, как и иное лицо, в отношении которого вынесено представление, обжаловать его в судебном порядке, при этом не учёл следующие положения закона и конкретные обстоятельства рассмотренного дела.

Федеральным законом от 26.12. 2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее -Закон о защите прав юридических лиц) регулируются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (часть 1 статьи 1).

Статья 17 Закона о защите прав юридических лиц возлагает на должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки обязанность, в том числе выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению (пункты 1 и 2 части 1).

При этом, статья 23 (части 1 и 2) указывает на то, что защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Заявление об обжаловании действий (бездействия) органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля либо их должностных лиц подлежит рассмотрению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 118 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Под административным судопроизводством понимается рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушений и административных дел в соответствии с установленными законодателем требованиями кодифицированных отраслевых законодательств: Кодекса РФ об АП и КАС РФ.

Согласно положениям статьи 3 Федерального конституционного закона от 31.12. 1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» единство судебной системы Российской Федерации обеспечивается, в том числе путем: соблюдения всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных федеральными законами правил судопроизводства; признания обязательности исполнения на всей территории Российской Федерации судебных постановлений, вступивших в законную силу.

В этой связи, при рассмотрении и разрешении административного дела необходимо исходить из следующего.

Как следует из выводов обжалованного предписания, пояснения сторон, материалов административного дела, прокурор в предписании дал оценку фактам проведённых территориальными подразделениями административного истца контрольным мероприятиям, как следствие подверг сомнению обоснованность привлечения в ряде случаев Общества к административной ответственности с приведением в качестве примеров вынесенных должностными лицами административного истца постановлений по делам об административных правонарушениях о назначении Обществу административных наказаний.

При рассмотрении и разрешении дела, суд, как это следует из решения, дал оценку приведённым доводам сторон, отвергая либо признавая их обоснованными, по конкретным делам об административных правонарушениях, вынесенные постановления по которым вступили в законную силу.

В соответствии с частью 1 статьи 1.1. Кодекса РФ об АП законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно части 1 и 3 статьи 26.1 Кодекса РФ об АП доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона.

Статьями 30.1-30.3 Кодекса РФ об АП регламентированы: право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении; порядок подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении; срок обжалования постановления по делу об административном правонарушении; а статьёй 30.14 - подача жалобы, принесение протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов.

Поскольку результаты надзорных мероприятий, проведённые территориальными органами административного истца являются доказательствами по делам об административных правонарушениях, они не могут быть предметом рассмотрения по настоящему делу по правилам КАС РФ.

Как указано выше, предметом рассмотрения по КАС РФ в соответствии со статьёй 17 Закона о защите прав юридических лиц могут быть заявления (административные иски) об обжаловании действий (бездействия) органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля либо их должностных лиц.

Оспариваемое представление не является поводом для оценки надзорных мероприятий по критерию законности.

Следовательно, суд первой инстанции вышел за пределы предоставленных процессуальным законом полномочий.

Соглашаясь с доводами административного истца и отвергая доводы административного ответчика о законности представления в обжалованной части, судебная коллегия руководствуется положениями приведённых выше нормативных правовых актов, а также следующим.

В силу статьи 36 Закона о прокуратуре (часть 1 и 2) прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке надзора, а в арбитражный суд - апелляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда.

Прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу. Усмотрев, что решение, приговор, определение или постановление суда являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору.

Кодексом РФ об АП прокурор отнесён к участникам производства по делам об административных правонарушениях (глава 25), согласно статьи 25.11 Кодекса наделён, в том числе правом приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле.

Главой 23 Кодекса определены юрисдикционные административные органы: судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, к которым прокурор не отнесён.

В свою очередь, должностные лица территориальных органов Главного управления МЧС России по Ямало-Ненецкому АО, в адрес которого вынесено представление, отнесены к таким органам.

Кодекс РФ об АП не содержит норм, из которых следует, что прокурор вправе давать какие-либо указания, подлежащие исполнению административными органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях.

Представление по своей сути, без законных на то оснований, даёт оценку деятельности административных территориальных надзорных органов истца и направлено на формирование иной, в отличие от сложившейся, практики рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда об отсутствии у должностного лица территориального надзорного органа основания для издания распоряжения для проведения выездной внеплановой проверки по эпизоду. Как указано в представлении «незаконного проведения внеплановой выездной проверки 31.05.2016 на объекте защиты «АЗС в п. Ханымей; фактического проведения выездной проверки объекта защиты «АЗС в п. Ханымей по требованию председателя Пуровского районного суда без издания распоряжения», исходя из следующего.

Согласно постановлению судьи Пуровского районного суда от 10.08. 2016 Обществу по ч.5 ст. 20.4 Кодекса РФ об АП было назначено наказание в виде приостановления деятельности на объекте- автозаправочная станция, расположенной в пос. Ханымей Пуровского района, сроком на 30 дней (т.1 л.100-101).

Постановлением судьи от 09.09. 2016 удовлетворено ходатайство директора Общества ФИО7, досрочно прекращено исполнение административного наказания (т.1 л. 108-109).

Принятию такого решения предшествовало, как это следует из материалов дела: поступившее ходатайство о досрочном прекращении исполнения административного наказания; направления судьёй, вынесшим постановление о назначении наказания запроса руководителю территориального надзорного органа о проверке сведений об устранений обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания; поступившее после исполнения запроса судьи заключение от 09.09. 2016 (т.1 л. 102-106).

В данном случае выводы представления также не основаны на нормах материального права, в частности требованиях Закона о защите юридических лиц, поскольку как правильно указано истцом, в силу требования пункта 6.1 части 3 статьи 1 положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении проверки устранения обстоятельств, послуживших основанием назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

Относительно доводов апелляционной жалобы о несогласии с возложением обязанности на административного ответчика отменить представление, сообщить суду и административному истцу об исполнении решения в установленный срок, судебная коллегия отмечает, что такие указания в резолютивной части решения по административному делу прямо предусмотрены законодателем согласно пункту 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, следовательно, законные права административного ответчика не нарушают.

Постановляя апелляционное определение по результатам рассмотрения апелляционной жалобы в пределах полномочий, определённых статьёй 309 КАС РФ, суд апелляционной инстанции руководствуется частью 5 статьи 310 КАС РФ, являющейся императивной нормой о том, что правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным соображениям.

Вместе с тем, из мотивированной части решения подлежит исключению оценка судом проведённым территориальными органами Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ямало-Ненецкому АО надзорным мероприятиям и оценка правоприменительной практики по делам об административных правонарушениях.

Руководствуясь ст.ст. 307-311 КАС РФ судебная коллегия

определила:

решение Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого АО от 17 января 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи: /подписи/