Гражданский кодекс часть 1

административное дело по апелляционным жалобам Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуры и Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области на решение Кировского районного суда г. Ярославля от 18 марта 2019 года, которым постановлено:

«Административное исковое заявление Фришмана Анатолия Семеновича к Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуре, Ярославскому межрайонному природоохранному прокурору Павлову Дмитрию Сергеевичу об оспаривании предостережения удовлетворить.

Признать незаконным предостережение Ярославского межрайонного природоохранного прокурора Павлова Дмитрия Сергеевича от 26.10.2018 г., выданное генеральному директору ООО «СВЕЗА-Лес» Фришману Анатолию Семеновичу, о недопустимости нарушений закона».

Заслушав доклад судьи Суринова М.Ю., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Фришман А.С. обратился в суд с административным исковым заявлением к Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуре, Ярославскому межрайонному природоохранному прокурору об оспаривании предостережения.

В обоснование заявленных требований указал, что он является генеральным директором ООО «СВЕЗА-Лec», которое является заказчиком работ по оценке возможного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности целлюлозного комбината на окружающую среду, строительство которого планируется в Вологодской области.

26.10.2018 г. Ярославским межрайонным природоохранным прокурором в адрес генерального директора ООО «СВЕЗА-Лec» вынесено предостережение о недопустимости нарушений закона в области охраны окружающей среды.

10.12.2018 г. Фришман А.С. направил возражения относительно предостережения, однако предостережение не было отозвано.

Административный истец полагал, что указанное предостережение является незаконным и подлежит отмене, поскольку возлагает на него дополнительные обязанности, а именно - проведение общественных слушаний на территории Ярославской области, в то время как согласно документам по оценке экологического риска от воздействия намечаемой хозяйственной деятельности, негативное воздействие на окружающую среду от строительства и эксплуатации целлюлозного комбината, ограничивается территорией Вологодской области в пределах санитарно-защитной зоны данного комбината.

Также полагал, что заключение ФГБУН Института биологии внутренних вод им. И.Д.Папанина РАН от 17.10.2018г., на основании которого прокурором вынесено обжалуемое предостережение, не может служить основанием для вынесения предостережения, поскольку носит сугубо теоретический характер, не привязано к конкретному проекту, в заключении не указано, какие данные взяты за основу для оценки выбросов будущего целлюлозного завода, способ получения таких данных, источники данных. Кроме того, проведение общественных обсуждений Технических заданий на разработку разделов «Перечень мероприятий по охране окружающей среды», включая оценку воздействия на окружающую среду, в составе проектной документации «Строительство целлюлозного завода Суда» и «Строительство полигона Суда» является первым этапом в оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду. Вывод о возможном воздействии деятельности предполагаемого целлюлозного комбината можно будет сделать только на этапе оценки воздействия на окружающую среду в соответствии с пунктом 3.2.1 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденного приказом Госкомэкологии Российской Федерации от 16.05.2000 г. № 372. Только на этом этапе у заказчика может появиться дополнительная обязанность по проведению общественных слушаний в полном объеме и на всех стадиях на территории Ярославской области. Административный истец просит признать незаконным предостережение о недопустимости нарушений закона в области охраны окружающей среды Ярославского межрайонного природоохранного прокурора старшего советника юстиции Д.С.Павлова от 26.10.2018 г.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: ООО «СВЕЗА-Лес», Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, ФГБУН Институт биологии внутренних вод им. И.Д.Папанина Российской академии наук (РАН), департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области, ООО «ПЕУРУ РУС».

Решением Кировского районного суда г. Ярославля от 18 марта 2019 года предостережение о недопустимости нарушений закона от 26.10.2018г. Ярославского межрайонного природоохранного прокурора в отношении генерального директора ООО «СВЕЗА-Лес» Фришмана А.С. признано незаконным.

С решением суда не согласны Ярославская межрайонная природоохранная прокуратура и департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области.

В апелляционных жалобах Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуры и департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области ставится вопрос об отмене решения суда и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Доводы жалоб сводятся к нарушению норм материального права, несоответствию выводов суда обстоятельствам дела.

Проверив законность и обоснованность решения суда в полном объеме, заслушав старшего помощника Ярославского межрайонного природоохранного прокурора Шарапову А.В., представителя Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры по доверенности Ярославского межрайонного природоохранного прокурора Павлова Д.С., представителя департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области по доверенности Морину А.В., возражения представителя Фришмана А.С. и ООО «СВЕЗА-Лес» по доверенностям Лутохиной О.Н., изучив материалы дела, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии счастью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Согласно части 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: 1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; 2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; 3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; 4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права. Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Указанным требованиям принятое судом решение не отвечает.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, ООО «СВЕЗА-Лес» является заказчиком работ по оценке возможного воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду для объекта «Целлюлозный завод Суда», строительство которого планируется на территории Череповецкого района Вологодской области.

До составления проекта технического задания ООО «СВЕЗА-Лес» получены: отчет ФГБУН Институт биологии внутренних вод им. И.Д. Папанина РАН от 05.06.2015 г. «О выполнении работ по НИР «Оценка экологического риска воздействия сточных вод проектируемого к строительству нового целлюлозного завода в Вологодской области в районе хутора Рощино на экологическое состояние Шекснинского плеса и в целом Рыбинского водохранилища», утвержденный директором Института, а также оценка воздействия на окружающую среду строительства нового целлюлозного завода в Вологодской области в районе поселка Рощино, выполненная ООО «ПЕУРУ РУС» от 16.01.2015 г.

Указанные заключения не содержат данных о возможном негативном воздействии запланированной деятельности целлюлозного комбината на территорию Ярославской области.

В период с 02.08.2018 г. по 01.09.2018 г. на территории Вологодской области проведены общественные обсуждения технического задания на разработку раздела «Перечень мероприятий по охране окружающей среды», включая оценку воздействия на окружающую среду в составе проектной документации по объекту «Целлюлозный завод Суда».

Общественные обсуждения технического задания на территории Ярославской области не проводились.

26 октября 2018 года в адрес генерального директора ООО «СВЕЗА-Лес» Фришмана А.С. Ярославским межрайонным природоохранным прокурором со ссылкой на заключение ФГБУ науки Института биологии внутренних вод им. И.Д. Папанина Российской академии наук, согласно которому строительство целлюлозного завода создает угрозу загрязнения Рыбинского водохранилища и распространения загрязненных вод до водозаборов г.Ярославля, г.Рыбинска, г.Тутаева на территории Ярославской области, вынесено предостережение о недопустимости нарушений Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (ст.14 указанного закона) и пунктов 1.3, 4.3, 4.7 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденного приказом Госкомэкологии РФ от 15.05.2000 № 372.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что у прокурора не имелось достоверных сведений о готовящихся ООО «СВЕЗА-Лес» противоправных деяний, в связи с чем отсутствовали основания для объявления предостережения. Суд указал, что оспариваемое предостережение содержит утверждение о допущении административным истцом нарушения законодательства, что при отсутствии к тому законных оснований влечет за собой возложение на заявителя дополнительной обязанности по информированию общественности Ярославской области о намечаемой деятельности и об оценке воздействия на окружающую среду. Кроме того, предостережение от 26.10.2018 г. нарушает права и законные интересы генерального директора готовящихся ООО «СВЕЗА-Лес» Фришмана А.С., поскольку его неисполнение могло бы повлечь привлечение к ответственности, предусмотренной законом, о чем прямо указано в предостережении.

С указанным судебная коллегия согласиться не может, поскольку выводы суда первой инстанции не соответствуют обстоятельствам дела, основаны на неправильном применении норм материального права.

Обязанность по осуществлению надзора за соблюдением и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, возложена на органы прокуратуры.

Предостережение о недопустимости нарушения закона является одной из мер прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов и правовых актов.

В соответствии с частью 1 статьи 25.1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, предостережение о недопустимости нарушения закона.

Разъяснения о порядке и основаниях применения такой меры прокурорского реагирования как предостережение даны в Указании Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 6 июля 1999 года N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона".

Предостережение применяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемых законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность (пункт 1.2 данных Указаний).

Применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений (пункт 2 данных Указаний).

В преамбуле Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее – Закон "Об охране окружающей среды") установлено, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.

В соответствии с положениями статьи 1 Закона "Об охране окружающей среды" оценка воздействия на окружающую среду - вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления.

В соответствии со ст.3 вышеуказанного Федерального закона хозяйственная и иная деятельность органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе принципов соблюдения прав человека на благоприятную окружающую среду, обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности, соблюдения прав каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участии граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов пунктом 1 статьи 9 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон "Об экологической экспертизе") отнесена организация общественных обсуждений среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.

Согласно статье 32 Федерального закона "Об охране окружающей среды" оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. В целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды проводится экологическая экспертиза (пункт 1 статьи 33 Федерального закона "Об охране окружающей среды", статья 1 Федерального закона "Об экологической экспертизе").

Документация по объектам, подлежащим экологической экспертизе, должна содержать материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления (пункт 1 статьи 14 Федерального закона "Об экологической экспертизе"). Процедура проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и подготовки соответствующих материалов, являющихся основанием для разработки обосновывающей документации по объектам государственной экологической экспертизы, документирована положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (далее - Положение об оценке воздействия), утвержденным приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 г. N 372, принятым в целях реализации Федерального закона "Об экологической экспертизе" в части установления единых правил организации и проведения государственной экологической экспертизы в Российской Федерации и определения основных положений проведения оценки воздействия на окружающую среду в Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1.1 указанного Положения общественные обсуждения это комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия в соответствии с этим Положением и иными нормативными документами, направленных на информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия. Одним из результатов оценки воздействия на окружающую среду является выявление и учет общественных предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности согласно п. 1.6 Положения об оценке воздействия. Обсуждение общественностью объекта экспертизы, включая материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, организуется заказчиком совместно с органами местного самоуправления в соответствии с п. 2.5 Положения об оценке воздействия. В силу раздела 3 Положения об оценке воздействия проведение оценки воздействия на окружающую среду осуществляется в три этапа: уведомление, предварительная оценка и составление технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду; проведение исследования по оценке воздействия на окружающую среду и подготовка предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду; подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду.

Из анализа вышеприведенных правовых норм следует, что оценка воздействия намечаемой хозяйственной деятельности проводится для выявления возможных негативных последствий намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, для учета мнения граждан, а также для разработки оптимальных вариантов реализации намечаемой деятельности.

Между тем, в соответствии с заключением ФГБУ науки Института биологии внутренних вод им. И.Д. Папанина РАН от 17.10.2018 года, строительство целлюлозного завода создает угрозу загрязнения Рыбинского водохранилища и распространения загрязненных вод до водозаборов г. Ярославля, г. Рыбинска и г. Тутаева на территории Ярославской области. Указанное заключение выполнено специализированной научной организацией, основано на результатах НИР «Гидробиологические исследования и исследования фонового состояния вод и донных отложений Рыбинского водохранилища по проекту «Строительство комбината по производству беленой целлюлозы на Рыбинском водохранилище» (период проведения 20.08.2018 г. – 02.10.2018 г.), а также многолетних натурных наблюдений.

Указанное заключение соответствует требованиям ст.ст.59-61 КАС РФ об относимости и допустимости доказательств, в силу чего суд апелляционной инстанции соглашается с доводами апелляционных жалоб, что оснований для критической оценки содержащихся в нем выводов, у суда первой инстанции не имелось.

Кроме того, критикуя заключение ФГБУ науки Института биологии внутренних вод им. И.Д. Папанина РАН от 17.10.2018 года, суд первой инстанции исходил из того, что его выводы носят предположительный характер, однако оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, в том числе, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду (ст.32 Федерального закона "Об охране окружающей среды").

Таким образом, наличие самой возможности влияния на окружающую среду уже является основанием для оценки воздействия планируемой хозяйственной деятельности.

Представленный административным истцом отчет о выполнении работ по НИР «Оценка экологического риска воздействия сточных вод проектируемого к строительству нового целлюлозного завода в Вологодской области в районе хутора Рощино на экологическое состояние Шекснинского плеса в целом Рыбинского водохранилища» от 05 июня 2015 года, по мнению суда апелляционной инстанции необоснованно положен в основу выводов суда первой инстанции, поскольку как следует из его содержания, указанный отчет содержит расчеты распространения загрязняющих веществ в составе сбросов планируемого объекта строительства, основанные на методе математического моделирования, при этом каких-либо натурных исследований и наблюдений при подготовке отчета не проводилось.

Таким образом, вывод суда об отсутствии обстоятельств, дающих основания считать, что в результате действий (бездействия) ООО «СВЕЗА-Лес» созданы предпосылки к нарушению законодательства об охране окружающей среды и об экологической экспертизе, является ошибочным, как не основанный на материалах дела и действующем законодательстве.

Кроме того, согласно письму департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области от 27.08.2018 года, поступившему в адрес Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуры, строительство целлюлозного завода Суда однозначно окажет негативное влияние на состояние природной среды и благополучие населения Ярославской области.

При указанных обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу о том, что у Ярославского природоохранного прокурора имелись достаточные основания полагать о возможном негативном воздействии запланированной деятельности целлюлозного комбината на территорию Ярославской области, то есть о возможном нарушении прав неопределенного круга лиц на благоприятную среду обитания, в связи с чем вынесенное прокурором предостережение является законным и обоснованным, нарушений Указаний Генпрокуратуры РФ от 06.07.1999 N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона" при его вынесении прокурором не допущено.

Вывод суда первой инстанции, что вынесенное предостережение нарушает законные права и свободы административного истца является ошибочным, так как предостережение, являющееся одной из мер прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, влечет для лица, в адрес которого оно объявлено, определенные правовые последствия в случае его неисполнения.

Таким образом, если лицо, которому ранее было объявлено предостережение, все же совершит в дальнейшем правонарушение, о недопустимости которого оно предостерегалось, то правовые последствия для него породят иные меры прокурорского реагирования.

Суждения суда первой инстанции, что из содержания предостережения не следует вывод о том, что прокурор предлагает должностному лицу ООО «СВЕЗА-Лес» воздержаться от нарушения законодательства об экологической экспертизе на следующих этапах оценки воздействия на окружающую среду, не является основанием для признания указанного предостережения незаконным.

Так как целью предостережения в соответствии с Указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.07.1999 N 39/7 как раз и является предупреждение правонарушений путем официального указания на необходимость в будущем изменения модели своей юридически значимой деятельности при наличии оснований, связанных с тем, что в будущем, возможно, это лицо совершит правонарушение.

Нарушений норм о недопустимости вмешательства в законную деятельность юридического лица в интересах другой коммерческой организации также не установлено.

Исходя из изложенного, решение суда нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований Фришмана А.С.

Руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Кировского районного суда г. Ярославля от 18 марта 2019 года отменить, принять новое решение.

Административное исковое заявление Фришмана Анатолия Семеновича оставить без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи