Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя Губернатора Иркутской области – Председателя Правительства Иркутской области ФИО1 к заместителю Прокурора Иркутской области Шергину Р.Ю., Прокуратуре Иркутской области о признании незаконным представления об устранении нарушений законодательства при формировании региональной нормативной правовой базы,

по апелляционной жалобе представителя административного истца ФИО2 на решение Кировского районного суда г. Иркутска от 6 июня 2019 г.,

УСТАНОВИЛА:

В обоснование административного искового заявления указано, что заместителем прокурора Иркутской области первому заместителю Губернатора Иркутской области - Председателю Правительства Иркутской области внесено представление от 13.02.2019г. № 7/2-05-2019 об устранении нарушений законодательства при формировании региональной нормативной правовой базы. С учетом приведенных в представлении фактов заместитель прокурора Иркутской области требует от первого заместителя Губернатора Иркутской области принять меры к устранению нарушений закона, решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности. Представление рассмотрено с участием представителей прокуратуры Иркутской области, на него направлен ответ от 13.03.2019г. № 02-09(70)-1016/19.

Полагает, что представление является незаконным как внесенное с нарушением Федерального закона № 2202-1. Проект нормативного правового акта не может нарушать закон, поскольку является непринятым, неподписанным документом, не имеет юридической силы и не влечет правовых последствий, появляется в процессе правотворческой деятельности и изменяется в результате прохождения процедур согласования, правовой, антикоррупционной экспертиз. На любой стадии правотворческого процесса к проекту правового акта могут высказываться замечания только о несоответствии (а не о нарушении) его отдельных положений законодательству, в связи с чем что проект нормативного правового акта не может расцениваться в качестве факта нарушения закона, поскольку в результате его разработки не осуществлено правовое регулирование, то есть правовое воздействие на общественные отношения.

Заключение прокуратуры на проект нормативного правового акта носит превентивный, профилактический характер. Внесение представления по фактам, которые уже являлись предметом рассмотрения в рамках мер прокурорского реагирования, нарушает общеконституционный принцип недопустимости повторной ответственности за одно и тоже нарушение закона.

Представление не обладает признаками исполнимости, поскольку у лица, которому внесено представление, отсутствует возможность устранить нарушение закона в силу отсутствия такого нарушения на момент внесения представления.

Кроме того, внесенное представление не учитывает требования приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», носит формальный характер и не направлено на реальное восстановление законности.

Закрепленные в статье 4 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» принципы правотворческой деятельности, на несоблюдение которых указывается в представлении, в законодательстве не раскрываются, доводы, изложенные в представлении, не основаны на законе и носят субъективный характер.

В качестве второго блока в представлении указаны факты нарушения срока направления в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Иркутской области копий нормативных правовых актов и сведений об их официальном опубликовании в целях формирования федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предусмотренного Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2000г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации». Не оспаривая факты нарушения указанного срока, следует отметить, что в указанной части представление также не обладает признаками исполнимости, поскольку устранить такие нарушения закона невозможно, так как невозможно восстановить положение, которое существовало бы в результате соблюдения (исполнения) закона.

Императивное требование «решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности» по своему содержанию возлагает на административного истца обязанность привлечь виновное лицо к ответственности и не предполагает возможности принять решение о не привлечении лиц к дисциплинарной ответственности, что является незаконным, противоречит требованиям статьей 57 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», статье 192 Трудового кодекса Российской Федерации.

Требование, изложенное в представлении, внесено без учета указанных положений законодательства, возлагает на лицо, которому внесено представление, необусловленную законодательством обязанность и является неисполнимым.

Устранение нарушений закона, а также решение вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц не относятся к полномочиям первого заместителя Губернатора Иркутской области - Председателя Правительства Иркутской области, соответственно, представление внесено лицу, не уполномоченному на его исполнение, с нарушением статьи 24 Федерального закона № 2202-1.

Органом, уполномоченным устранить нарушение закона в постановлениях Правительства Иркутской области, является само Правительство Иркутской области, а не первый заместитель Губернатора Иркутской области - Председатель Правительства Иркутской области как должностное лицо, только организующее его работу. Указанное свидетельствует о внесении представления ненадлежащему лицу.

Кроме того, первый заместитель Губернатора Иркутской области - Председатель Правительства Иркутской области не осуществляет функции представителя нанимателя и работодателя в Иркутской области. Определением Кировского районного суда г. Иркутска от 08.05.2019г. к участию в деле в качестве административного соответчика привлечена Прокуратура Иркутской области.

Решением суда требования первого заместителя Губернатора Иркутской области – председателя Правительства Иркутской области ФИО1 к заместителю Прокурора Иркутской области Шергину Р.Ю., прокуратуре Иркутской области о признании представления заместителя прокурора Иркутской области от 13.02.2019г. № 7/2-05-2019 об устранении нарушений законодательства при формировании региональной нормативной правовой базы незаконным оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе представитель административного истца ФИО2 полагает решение суда незаконным ввиду неправильного применения судом норм материального права и неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела.

Административным ответчиком не представлены доказательства законности оспариваемого представления; судом незаконно отклонены доводы о том, что представление не исполнимо; проигнорирована правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации.

По доводам апелляционной жалобы поданы письменные возражения заместителем прокурора области Шергиным Р.Ю.

Заслушав доклад судьи Туглаковой Л.Г., объяснения представителя административного истца ФИО3, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителей административного ответчика и заинтересованного лица ФИО4 и ФИО5, согласившихся с решением суда, проверив материалы дела, законность и обоснованность принятого судебного акта, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что заместителем прокурора Иркутской области первому заместителю Губернатора Иркутской области - председателю Правительства Иркутской области внесено представление от 13.02.2019г. № 7/2-05-2019 об устранении нарушений законодательства при формировании региональной нормативной правовой базы, в котором прокурор требует безотлагательно рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры области, о времени и месте сообщить заблаговременно; принять меры к устранению нарушений закона; решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности; о результатах принятых мер сообщить в прокуратуру области в письменной форме в установленный законодательством срок (с приложением подтверждающих документов).

Из оспариваемого представления от 13.02.2019г. № 7/2-05-2019 следует, что органами исполнительной власти области допускаются нарушения при формировании региональной нормативной правовой базы, имеют место факты разработки НПА без учета федерального и регионального законодательства. В 2018 году в рамках заключенного Соглашения от 30.03.2017 «О порядке взаимодействия между Губернатором Иркутской области и прокурором Иркутской области в сфере нормотворчества» прокуратурой изучено 2472 проекта НПА, на 206 из них даны отрицательные заключения, т.е. практически на каждый 10 проект.

Значительное количество отрицательных заключений дано на проекты НПА, регулирующие правоотношения в сфере государственного контроля (надзора), разработанные министерством имущественных отношений области, службами государственного жилищного надзора; потребительского рынка и лицензирования области; по тарифам. Проекты НПА в сфере закупок не всегда формировались с учетом региональной правовой базы.

Практически все проекты по отрицательным заключениям прокуратуры области были доработаны, однако имели место случаи принятия НПА без учёта высказанных замечаний, что потребовало принятия мер прокурорского реагирования.

В ряде случаев проекты подготовлены без учёта всех текущих изменений законодательства.

Несмотря на ранее принятые меры прокурорского реагирования (представления от 30.10.2017, 19.04.2018), органами государственной власти области продолжали допускаться неоднократные случаи нарушения федерального законодательства об обеспечении единого правового пространства.

Вопреки требованиям Указа Президента РФ от 10.08.2000 №1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», постановления Правительства РФ от 29.11.2000 №904 «О порядке ведения федерального регистра нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации» копии региональных нормативных правовых актов направляются в Управление Министерства юстиции РФ по Иркутской области для включения этих актов в федеральный регистр и проведения правовой экспертизы с превышением установленного 7-дневного срока после их принятия. В 1 полугодии 2018 г. такие нарушения допущены министерством культуры и архивов (12 актов с нарушением срока), министерством природных ресурсов и экологии (5), управлением делами Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области, агентством по обеспечению деятельности мировых судей (по 2), службой государственного жилищного надзора, министерством труда и занятости, министерством образования, министерством социального развития, опеки и Попечительства (по 1).

Представление от 13.02.2019г. № 7/2-05-2019 об устранении нарушений законодательства при формировании региональной нормативной правовой базы 05.03.2019г. рассмотрено под председательством первого заместителя Губернатора Иркутской области - председателя Правительства Иркутской области ФИО1 с участием представителей прокуратуры Иркутской области и дан ответ информационного характера и приведены доводы несогласия с соответствующими замечаниями.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, правильно применив нормы материального права, установив фактические обстоятельства дела, дав оценку представленным доказательствам, исходил из того, что представление прокурора Иркутской области от 13.02.2019г. № 7/2-05-2019 основано на нормах права, вынесено в рамках предоставленных полномочий, с соблюдением порядка его принятия, и кроме того, административным истцом не представлены доказательства нарушения оспариваемым решением его прав и законных интересов, незаконного возложения каких-либо обязанностей либо привлечения к ответственности, то есть отсутствуют основания для признания оспариваемого представления незаконным.

Данный выводом суда судебная коллегия полагает правильным.

Отклоняя доводы административного искового заявления, судом правильно указано, что выявленные прокуратурой области нарушения при осуществлении правотворческой деятельности касаются органов исполнительной власти Иркутской области, в частности министерств и служб, подконтрольных Правительству Иркутской области и, в силу указанных в решении норм права, председатель Правительства области вправе дать руководителям упомянутых в представлении прокуратуры органов исполнительной власти области обязательные для исполнения поручения и указания, направленные на устранение указанных в представлении нарушений, поручить организовать проведение служебных проверок в отношении подчиненных должностных лиц.

Суд также исходил из того, что указание заместителя прокурора Иркутской области в оспариваемом представлении на отсутствие комплексного подхода при внесении изменений в региональные нормативные правовые акты, как о нарушении одного из принципов правотворческой деятельности, установленных ст.4 Закона Иркутской области от 12.01.2010 № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области», а именно о прогнозировании и планировании правотворческой деятельности, подтверждается представленными административным ответчиком документами, свидетельствующими о несоблюдении принципа прогнозирования и планирования правотворческой деятельности при организации правотворческой деятельности.

Судом обоснованно опровергнут довод административного истца о том, что представление не обладает признаками исполнимости, поскольку, как следует из ответа о рассмотрении оспариваемого представления, приняты меры к приведению принимаемых нормативных актов в соответствие с замечаниями прокуратуры Иркутской области.

Отклоняя довод административного истца о том, что проект нормативного правового акта не может нарушать закон, поскольку является непринятым, неподписанным документом, не имеет юридической силы и не влечет правовых последствий, появляется в процессе правотворческой деятельности и изменяется в результате прохождения процедур согласования, правовой, антикоррупционной экспертиз, суд правильно указал, что в представлении прокурор указывает на нарушение закона не самими проектами, а на нарушение норм права при подготовке проектов правовых актов должностными лицами министерств и служб Правительства области.

Также правильно судом отклонен довод административного истца об императивности требования «решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности», поскольку представление не является актом о привлечении к какому-либо виду ответственности, данный вопрос должен быть разрешен в соответствии с нормами трудового законодательства и законодательства о государственной гражданской службе представителем нанимателя.

Судебная коллегия отмечает, что в оспариваемом представлении прокурором приведены конкретные примеры подтверждающие факты некачественной подготовки проектов региональных нормативных актов без учета требований федерального законодательства, что свидетельствует о правомерности требования о необходимости повышения качества подготавливаемых проектов региональных НПА.

Довод апелляционной жалобы о содержащемся в представлении заместителя прокурора области императивном требовании о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности, противоречит буквальному содержанию резолютивной части представления заместителя прокурора, в котором предложено рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности, что не тождественно требованию о безусловном привлечении работника к дисциплинарной ответственности.

При таких данных, доводы апелляционной жалобы, признаются судебной коллегией несостоятельными, и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены принятого по делу судебного акта; они основаны на неверном толковании заявителем приведенных им в апелляционной жалобе положений действующего законодательства и ошибочном их распространении на рассматриваемые правоотношения; сводятся, по сути, к иной правовой оценке собранных по делу доказательств и к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, оснований не согласиться с которой не имеется.

Судебная коллегия считает, что, разрешая спор, суд правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, дал им надлежащую правовую оценку по правилам статьи 84 КАС РФ и постановил законное и обоснованное решение. Выводы суда являются мотивированными, соответствуют обстоятельствам дела, содержанию исследованных судом доказательств и нормам материального права, подлежащим применению по настоящему делу.

Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения, судом допущено не было.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кировского районного суда г. Иркутска от 6 июня 2019 г. по настоящему делу - оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административного истца ФИО2 - без удовлетворения.

Председательствующий Л.Г. Туглакова

Судьи: Л.В.Гусарова

Р.И.Харин