Гражданский кодекс часть 1

административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью (ООО) «Телекомпания 8 канал» к Енисейскому управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций о признании Инструкций по организации пропускного и внутриобъектового режимов в Енисейском управлении Роскомнадзора недействующими

по апелляционной жалобе представителя ООО «Телекомпания 8 канал» Вахрушев С.А.

на решение Октябрьского районного суда г. Красноярска от 17.02.2022 г., которым постановлено:

«В удовлетворении административных исковых требований ООО «Телекомпания 8 канал» к Енисейскому управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций о признании Инструкций по организации пропускного и внутриобъектового режимов в Енисейском управлении Роскомнадзора недействующими – отказать».

Заслушав докладчика, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ООО «Телекомпания 8 канал» обратилось в суд с указанным административным исковым заявлением, мотивируя требование тем, что постановлением Правительства РФ № 1130 от 30.10.2004 г. «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), находящиеся в ведении Минкомсвязи России, подведомственных ему федеральных служб, агентств, организаций» на территориальные подразделения возложена обязанность организовать пропускной режим. Енисейским управлением Роскомнадзора во исполнение вышеназванного постановления издано Положение о пропускном и внутриобъектовом режиме в Енисейском управлении Роскомнадзора» и «Инструкция по организации пропускного и внутриобъектового режимов в Енисейском управлении Роскомнадзора», утвержденные руководителем Енисейского управления Роскомнадзора приказом № 77 от 26.02.2019 г. Пункт 4.1 названной Инструкции возлагает на представителя СМИ ставить в известность сотрудника охраны о времени назначенной встречи, после чего сотрудник производит звонок должностному лицу и представитель СМИ проходит только в сопровождении этого же или другого должностного лица. Статья 47 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее - Закон о СМИ) наделяет журналиста правом посещать государственные органы и организации, обязывая его на основании ст. 49 Закона о СМИ предъявлять при осуществлении профессиональной деятельности по первому требованию редакционное удостоверение или иной документ, удостоверяющий личность и полномочия журналиста. Никаких других документов и действий представителя СМИ Законом не предусмотрено. Использование видеоаппаратуры представителем СМИ обусловлено в Инструкции наличием предварительного уведомления ответственного за пропускной режим и руководителя управления. Названное накладывает на представителя СМИ дополнительные обязанности, не предусмотренные Законом о СМИ. Кроме того, этот раздел содержит право сотрудника охраны не пропустить представителя СМИ, если он самостоятельно не предъявит, либо откажется предъявить ручную кладь (сумки, портфели, пакеты, кофры, технические устройства, аппаратуру и т.п.) к осмотру. Фактически, визуальный осмотр ручной клади в Инструкции подразумевает собой досмотр содержимого, и именно отказ в проведении этого досмотра положен в основу права сотрудника охраны не допустить проноса такой вещи в здание. Подобное право не основано на законе и тем более не содержится в законодательстве Российской Федерации о средствах массовой информации (СМИ). Нормы о досмотре не применимы к представителям СМИ и также ограничивают право журналиста на его профессиональную деятельность. С учетом уточнений, указывая, в том числе на нарушение процедуры принятия нормативных актов Енисейского управления Роскомнадзора, просило признать недействующими Инструкции по организации пропускного и внутриобъектового режимов в Енисейском управлении Роскомнадзора, утвержденные приказами Енисейского управления Роскомнадзора № 77 от 26.08.2019 года и № 253 от 14.07.2020 года.

Судом первой инстанции постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе представитель ООО «Телекомпания 8 канал» Вахрушев С.А. просит отменить решение суда как незаконное и необоснованное. Вопреки выводам суда Инструкции являются нормативными правовыми актами, поскольку распространяются на неопределенный круг лиц, содержат запреты и ограничения для допуска журналистов в помещение, не предусмотренные действующим законодательством. В постановлении Правительства № 1130 от 30.10.2004 г. «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), находящиеся в ведении Минкомсвязи России, подведомственных ему федеральных служб, агентств, организаций» требований к досмотру ручной клади и вещам журналиста нет, тогда как в Инструкциях такое требование введено. Полагает, что Инструкции изданы в нарушение установленного законом порядка (не были опубликованы) и неправомочным на то органом, поскольку к компетенции Управления принятие подобных инструкций не относится.

В суде апелляционной инстанции представитель административного истца - ООО «Телекомпания 8 канал» Когаловская Т.В. поддержала апелляционную жалобу, дополнительно указала, что вне зависимости от того, на какую территорию распространяет действие инструкция, она обладает признаками нормативного акта. В п. 1 инструкции указано, что она обязательна к исполнению сотрудниками и посетителями управления, т.е. содержит обязанности для неперсонифицированного, неограниченного круга лиц, что является одним из признаков нормативного акта.

Представитель административного ответчика - Енисейского управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций Четыркина О.Е. просила оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения. Относительно действующей Инструкции, утвержденной приказом Енисейского управления Роскомнадзора № 253 от 14.07.2020 года указала, что права истца положениями этой инструкции не нарушены, потому что не применялись в отношении журналиста. Оспариваемые документы приняты руководителем Енисейского управления Роскомнадзора, расположенного по адресу: г. Красноярск, ул. Новосибирская, 64 «А». Это территориальный орган федеральной службы Роскомнадзора (г. Москва). Положением о Енисейском управлении (утв. Приказом Роскомнадзора от 25.01.2016 г. № 42)

Иные лица, участвующие в деле, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте слушания дела судом апелляционной инстанции, не явились, о причинах неявки не сообщили. С учетом положений ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ, суд прекращает производство по административному делу в случае, если имеются основания, предусмотренные частью 1 статьи 128 настоящего Кодекса.

Частью 1 ст. 128 КАС РФ установлено, что судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если заявление подлежит рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях либо не подлежит рассмотрению в судах (п.1); либо из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 (глава 21 КАС РФ), с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено в пункте 12, что в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ, не подлежат рассмотрению судами, в частности, требования об оспаривании: локальных нормативных актов, принимаемых, например, на основании статьи 8 Трудового кодекса Российской Федерации, статьи 30 Федерального закона от 29.12.2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», статьи 24 Федерального закона от 24.11.1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», статьи 16 Федерального закона от 28.12.2013 года № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда».

Кроме того в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъясняется, что суд вправе прекратить производство по делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа или лица, наделенных публичными полномочиями, если оспариваемое решение отменено или пересмотрено, совершены необходимые действия (прекращено оспариваемое бездействие) и перестали затрагиваться права, свободы и законные интересы административного истца (заявителя) (часть 2 статьи 225 КАС РФ, пункт 1 части 1 статьи 150 АПК РФ).

Из материалов дела следует, что журналист ООО «Телекомпания 8 канал» Батанова А.А. 28.05.2020 года в дневное время составе съемочной группы телеканала явилась здание Енисейского управления Роскомнадзора, расположенное по адресу: г. Красноярск, ул. Новосибирская, 64 «А», и, несмотря на отсутствия пропуска, прошла через контрольно-пропускной пункт в административное здание, не реагируя на требования охранника о соблюдении пропускного режима, поднялась на 3 этаж, пройдя в приемную руководителя Управления, чем нарушила Положению о пропускном режиме, утвержденном приказом руководителя Енисейского управления Роскомнадзора № 77 от 26.02.2019 года, согласно которому вход представителей СМИ в здание осуществляется после выполнения требований охраны: предъявить документы удостоверяющие личность, служебное удостоверение, самостоятельно предъявить к осмотру ручную кладь и аппаратуру, зарегистрироваться в журнале учета посетителей, созвониться с должностным лицом, к которому идет съемочная группа, получить разовый пропуск и в сопровождении должностного лица проследовать в установленную зону доступа Управления.

За данные действия указанный журналист (в настоящее время не состоит в трудовых отношениях с административным истцом) привлечена постановлением мирового судьи судебного участка № 70 в Октябрьском районе г. Красноярска от 26.08.2020 г. к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.17 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) в виде административного штрафа в размере 4 500 рублей.

В решении Октябрьского районного суда г. Красноярска от 15.01.2021 г. об оставлении жалобы на приведённое постановление мирового судьи без изменения дана правовая оценка наличию пропускного режима в здании управления применительно к обстоятельствам и объективной стороне административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.17 КоАП РФ («Нарушение пропускного режима охраняемого объекта»). Указано на то, что приказ руководителя Енисейского управления Роскомнадзора № 77 от 26.02.2019 года и Инструкции о пропускном и внутриобъектовом режиме в Енисейском управлении не содержат оснований для запрета доступа журналистов в здание управления (кроме отказа в предоставлении к осмотру ручной клади и аппаратуры), а лишь устанавливают правила посещения управления, введенные в целях антитеррористической безопасности. Передвижение же по управлению в обход указанных правил посещения (инструкции) и является самовольным проникновением на охраняемый в установленном порядке объект. Таким образом, при производстве по делу о данном конкретном административном правонарушении установлено наличие охраняемого объекта и пропускного режима, нарушение которого повлекло соответствующую ответственность.

Как видно из дела приказом № 77 от 26.08.2019 г. Енисейского управления Роскомнадзора действительно были утверждены Инструкция по организации пропускного и внутриобъектового режимов в Енисейском управлении Роскомнадзора и Положение «О пропускном и внутриобъектовом режиме в Енисейском управлении Роскомнадзора». Однако эти документы признаны утратившими силу Приказом Управления № 253 от 14.07.2020 г., утвердившим новые Положение «О пропускном и внутриобъектовом режимах в Енисейском управлении Роскомнадзора» и Инструкцию по организации и осуществлению пропускного и внутриобъектового режимов в Енисейском управлении Роскомнадзора. Инструкция и Положение руководителем управления принимались на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 30.10.2014 г. № 1130 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), находящихся в ведении Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, а также подведомственных им организаций, и формы паспорта безопасности таких объектов (территорий)». Нормативным правовым актом Правительства России установлены требований к защищенности указанных выше объектов, а именно воспрепятствование неправомерному проникновению на них, что достигается посредством установления пропускного и внутриобъектового режимов и их неукоснительного соблюдения, а также постоянного контроля за установленным порядком доступа на объекты (территории) посетителей и транспортных средств. В указанных целях осуществляется организация охраны объекта (территории) с использованием технических средств и групп быстрого реагирования, а также организация физической защиты объекта (территории) с использованием специальных средств (п. 16, п. 17 Постановления № 1130).

Давая оценку действующим и утратившим силу Положениям «О пропускном и внутриобъектовом режимах в Енисейском управлении Роскомнадзора» и Инструкции по организации и осуществлению пропускного и внутриобъектового режимов в Енисейском управлении Роскомнадзора, приходя к обоснованному выводу о том, что данные документы не являются нормативными правовыми актами, суд первой инстанции исходил из того, что руководитель Управления наделён полномочиями от имени Управления издавать приказы и распоряжения ненормативного характера.

Обращено внимание на то, что требования, установленные постановлением № 1130 распространяются на объекты (территории) организаций, относящихся к сфере деятельности Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и подведомственных указанному Министерству федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов). Указано на то, что оспариваемые инструкции не содержат правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, а относятся лишь к сотрудникам и посетителям Управления (не всем гражданам, а лишь тем, что находятся в конкретном определённом здании и по тем или иным причинам, желают в него пройти, в том числе по вопросам служебной деятельности). Соответствующие документы, являющиеся локальными актами, имеют не публичные цели, а приняты для обеспечения антитеррористической защищенности охраняемого объекта, и не обязательны для исполнения всеми гражданами, а только посетителями управления, включая журналистов. При этом по логике административного истца любой локальный акт учреждения, предприятия, организации, определяющий порядок их посещения (получения пропусков, уведомления о целях визита и пр.) является нормативным правовым.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, однако полагает необходимым отметить следующее.

Давая оценку доводам административного истца, принимая административное исковое заявление и рассматривая его по существу по правилам главы 22 КАС РФ, судом без внимания оставлено то, что в соответствии с ч.ч. 8, 9 ст. 226 КАС РФ, проверяется законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. Суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В соответствии с ч. 2 ст. 225 КАС РФ, суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если оспариваемое решение отменено или пересмотрено и перестало затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца. Суд прекращает производство по административному делу и в иных предусмотренных настоящим Кодексом случаях (ч. 3 ст. 194 КАС РФ).

Согласно материалам дела правовой спор по поводу применения в отношении бывшего журналиста ООО «Телекомпания 8 канал» названных выше Инструкции и Положения, утвержденных приказом № 77 от 26.08.2019 г. Енисейского управления Роскомнадзора, на момент предъявления иска по настоящему делу уже был разрешён, в том числе и в оспариваемой части в рамках производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 20.17 КоАП РФ. Более того до предъявления административного иска в ноябре 2020 г. приказом Управления № 253 от 14.07.2020 г. приказ № 77 от 26.08.2019 года был признан утратившим силу, поэтому утвержденные им Положение и Инструкция не порождали никаких последствий ни для уволенного журналиста, ни для телекомпании. Следовательно, производство по делу в соответствии с ч. 3 ст. 194, ч. 2 ст. 225 КАС РФ подлежало прекращению, т.к. доказательств того, что новые локальные акты, утвержденные приказом № 253 от 14.07.2020 г. применялись в отношении сотрудников телекомпании и нарушили их права, в деле не имеется. Само по себе оспаривание локальных актов, т.е. действующих Положения и Инструкции о пропускном и внутриобъектном режимах Енисейского управления, вне связи с конкретными нарушениями прав граждан и организаций в порядке Кодекса административного судопроизводства РФ невозможно, в том числе по правилам главы 21 КАС РФ.

В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются нарушение или неправильное применение норм материального или процессуального права.

При изложенных обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением нового решения о прекращении производства по делу.

Руководствуясь ст.ст. 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Октябрьского районного суда г. Красноярска от 17.02.2022 г. отменить.

Принять по делу новое решение, в соответствии с которым производство по административному делу по административному исковому заявлению ООО «Телекомпания 8 канал» к Енисейскому управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций о признании Инструкций по организации пропускного и внутриобъектовых режимов в Енисейском управлении Роскомнадзора недействующими, прекратить.

Разъяснить сторонам, что повторное обращение в суд по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете, по тем же основаниям не допускается.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения

Председательствующий судья:

Судьи:

Мотивированное апелляционное определение составлено 08.07.2022 г.