Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Ворониной Т.А. в порядке апелляционного производства административное дело по апелляционной жалобе Завьялова А.А. на решение Дальнеконстантиновского районного суда Нижегородской области от 24 апреля 2018 года по административному делу по административному исковому заявлению Завьялова Александра Александровича к административному ответчику администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области о признании муниципального нормативного правового акта противоречащим закону и недействующим,

установила:

Постановлением администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 20.06.2017 года №693 утвержден Административный регламент по исполнению муниципальной функции «осуществление муниципального земельного контроля за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства Нижегородской области, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством Нижегородской области предусмотрена административная и иная ответственность на территории Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области».

Постановлением администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2017 года №1646 в Административный регламент, утверждённый вышеуказанным постановлением, внесены изменения, в соответствии с которыми постановлено п.2.1.7 вместо слов «опубликования настоящего административного регламента в средствах массовой информации» читать «обнародования настоящего административного регламента». Указанным актом также определено, что Постановление вступает в силу со дня его обнародования и распространяется на правоотношения, возникшие с 20.06.2017 года.

Завьялов Александр Александрович обращаясь с административным исковым заявлением, указал на нарушение порядка официального опубликования Административного регламента, утвержденного постановлением администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 20 июня 2017 года №693. Указанный Административный регламент административный истец просит признать недействующим, поскольку он не был опубликован в установленном законом порядке в средствах массовой информации.

Кроме того, истец просит признать противоречащим закону и недействующим постановление от 26 декабря 2017 года №1646 в связи с тем, что положения данного постановления об обратной силе внесенных в административный регламент изменений противоречат п. 1 ст. 4 Гражданского кодекса РФ, согласно которым акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

Решением Дальнеконстантиновского районного суда Нижегородской области от 24 апреля 2018 года Завьялову А.А. отказано в удовлетворении административного искового заявления в полном объеме.

В апелляционной жалобе Завьялов А.А. просит решение суда первой инстанции отменить, как незаконное и необоснованное, постановленное с нарушением норм материального и процессуального права.

В письменных возражениях администрация Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, ссылаясь на несостоятельность доводов апелляционной жалобы.

В письменных возражениях прокурор Дальнеконстантиновского района Нижегородской области Антошин Е.В. просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу Завьялова А.А. без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции Завьялов А.А. доводы апелляционной жалобы поддержал по изложенным в ней основаниям.

Другие, лица участвующие по делу, прокурор Дальнеконстантиновского района Нижегородской области в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени, дне и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

Учитывая требования ст. 150 КАС РФ, положения ст.14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Согласно ч.1 ст.308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав явившихся по делу лиц, проверив обжалуемое решение на предмет законности и обоснованности в порядке, установленном главой 22 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с положениями ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 6 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

В соответствии с п. 1 ст. 18 Устава Дальнеконстантиновского муниципального района, принятого постановлением Земского собрания Дальнеконстантиновского района от 28 июня 2005 года №35/45 (далее - Устав), структуру органов местного самоуправления района составляют, в том числе местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального района) - администрация Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области.

В соответствии с п.3.1 ст. 40 Устава глава местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных уставом района и решением земского собрания района, издает постановления администрации района по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Нижегородской области. а также распоряжения администрации по вопросам организации работы района.

В соответствии с п. 2 ст. 47 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

В соответствии с п. 3 ст. 47 указанного закона порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ним граждан».

Пунктом 7 ст. 42 Устава Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после из официального опубликования (обнародования). Опубликование муниципальных правовых актов осуществляется путем размещения официального текста в районной газете «Родная земля» в течение 10 дней после их подписания.

В соответствии с положениями п. 1 распоряжения администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 20 апреля 2015 года №104-р опубликование муниципальных правовых актов осуществляется путем размещения официального текста в районной газете «Родная земля» в течение 10 дней после их подписания; обнародование муниципальных правовых актов осуществляется путем их размещения в Центральной библиотеке им. Н. Кочина в течение 10 дней после их подписания.

В соответствии со ст. 49 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 N 8-З (ред. от 31.07.2017) "О нормативных правовых актах Нижегородской области" нормативный правовой акт распространяет свое действие на правоотношения, возникшие после его вступления в силу. Если правоотношения возникли до вступления в силу нормативного правового акта, то нормативный правовой акт распространяет свое действие на те права и обязанности, которые возникли у субъектов правоотношений после вступления в силу нормативного правового акта. Нормативный правовой акт распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, если в самом акте или акте о введении его в действие установлено нормативное предписание, придающее ему обратную силу.

Придание нормативному правовому акту обратной силы не допускается в случаях, если: 1) нормативный правовой акт устанавливает или усиливает юридическую ответственность; 2) нормативный правовой акт о налогах и сборах, устанавливающий новые налоги и (или) сборы, повышающий налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающий или отягчающий ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающий новые обязанности или иным образом ухудшающий положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах.

В силу ст. 13 Федерального закона от 09 февраля 2009 года №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» установлен перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, подлежащий в сети «Интернет», который включает в себя, в том числе и нормативные правовые акты, изданные государственным органом, муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с положениями ст. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать следующее. В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Как установлено судом и усматривается из материалов административного дела, 20.12.2017 года в отношении Завьялова А.А. на основании распоряжения главы местного самоуправления Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 22.11.2017 года №410-р была проведена проверка в ходе которой выявлены нарушения обязательных требований ст.ст.12,13,42 Земельного Кодекса РФ, допущенные Завьяловым А.А. на земельном участке площадью 61000 кв.м. расположенном по адресу: Нижегородская область, Дальнеконстантиновский район, СПК «Мир» в 1500 м. западнее д. Зубаниха.

Указанная проверка была проведена в отношении административного истца административным ответчиком в рамках земельного контроля.

20.06.2017 г. №693 Постановлением администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области утвержден регламент администрации Дальнеконстантиновского муниципального района по исполнению муниципальной функции «Осуществление муниципального земельного контроля за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства Нижегородской области, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством Нижегородской области предусмотрена административная и иная ответственность на территории Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области».

Регламент обладает признаками нормативного правового акта: содержит правовые нормы, регулирующие правила поведения, а именно порядок организации работы и деятельности администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области по исполнению муниципальной функции - осуществление муниципального земельного контроля за соблюдением в то числе гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства Нижегородской области, рассчитан на неоднократное применение.

Указанный нормативный правовой акт принят полномочным органом местного самоуправления в пределах его компетенции.

Пунктом 2.1.7. указанного нормативно-правового акта установлено, что публичное информирование осуществляется посредством опубликования настоящего административного регламента в средствах массовой информации и размещения его на официальном сайте администрации Дальнеконстантиновского муниципального района.

Постановлением администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2017 года №1646 внесены изменения в административный регламент, утвержденный вышеуказанным постановлением, а именно: в п.2.1.7 административного регламента вместо слов «опубликования настоящего административного регламента в средствах массовой информации» читать «обнародования настоящего административного регламента».

Пунктом 2 предусмотрено, что постановление вступает в силу со дня его обнародования и распространяется на правоотношения, возникшие с 20.06.2017 года.

Текст регламента и Постановления администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 20.06.2017 г. №693, были обнародованы 22.06.2017г. года в помещении Центральной библиотеки им. Н. Кочина по адресу: <адрес>.

23.06.2017г. регламент и постановление размещены на официальном сайте администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области.

Постановление администрации Дальнеконстантиновского муниципального района от 26.12.2017 года №1646 также было обнародовано в помещении Центральной библиотеки им. Н. Кочина 26.12.2017 года, а также размещено на официальном сайте администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области 27.12.2017 года.

По мнению административного истца, административным ответчиком нарушен порядок официального опубликования Административного регламента, утвержденного постановлением администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 20 июня 2017 года №693, поскольку указанный нормативно-правовой акт в нарушение п.7 ст.42 Устава Дальнеконстантиновского района Нижегородской области не опубликован в районной газете «Родная земля».

Кроме этого, положения Постановления администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 26.12.2017 года №1646 «О внесении изменений в Административный регламент» об обратной силе противоречат п. 1 ст. 4 Гражданского кодекса РФ о том, что акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

Разрешая спор по существу, суд первой инстанции, пришел к выводу о об отказе в удовлетворении требований Завьялова А.А., поскольку оспариваемое постановление об утверждении административного регламента принято в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией главы местного самоуправления Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области, с соблюдением требований к его форме и процедуре его принятия, а также порядку обнародования.

При этом суд первой инстанции исходил из того, что согласно п.2 постановления администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 20.06.2017г. №693, настоящее постановление вступает в силу со дня его официального обнародования.

Вместе с тем, п.2.1.7.Административного регламента, утвержденного указанным постановлением, предусмотрено, что публичное информирование осуществляется посредством опубликования настоящего административного регламента в средствах массовой информации и размещения его на официальном сайте администрации Дальнеконстантиновского района Нижегородской области.

Как указано выше, оспариваемые нормативно-правовые акты были обнародованы в помещении Центральной библиотеки им. Н. Кочина, а также размещены на официальном сайте администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области.

Постановлением администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 26.12.2017г. №1646 в п.2.1.7 Административного регламента внесены изменения в части порядка информирования об указанном акте, вместо слов «опубликования настоящего регламента в средствах массовой информации» было изменено на: «обнародования настоящего административного регламента».

Таким образом, принимая во внимание, что Административный регламент был доведен до сведения населения муниципального образования в порядке, предусмотренном постановлением о его утверждении (от 20 июня 2017 года №693), а именно путем обнародования, учитывая, что его текст был размещен на официальном интернет-сайте администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области, в помещении Центральной библиотеки, суд первой инстанции, руководствуясь приведенными положениями закона и разъяснениями, изложенными в п.21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", пришел к обоснованному выводу о том, что порядок доведения содержания нормативно-правового акта муниципального образования до сведения населения публичного образования нарушен не был, поскольку посредством обнародования акта и его размещения на официальном сайте была в полной мере обеспечена возможность населению публичного образования ознакомиться с его содержанием.

При этом суд также исходил из того, что обнародование регламента путем размещения его текста только на официальном сайте органа местного самоуправления и в помещении библиотеки Дальнеконстантиновского муниципального района без опубликования в печатном издании не противоречит федеральному законодательству. Такая форма обнародования нормативного правового акта позволяет ознакомиться с его содержанием лицам, чьи права и свободы он затрагивает. При этом иная форма доведения соответствующей информации до сведения населения не является обязательной.

С такими выводами суда первой инстанции, судебная коллегия соглашается, поскольку они основаны на положениях закона и подтверждаются исследованными судом материалами дела.

Доводы апелляционной жалобы оснований для отмены решения суда не содержат, сводятся к несогласию с выводами суда и переоценке исследованных судом доказательств.

В силу положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет в т.ч.: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Указанные требования судом были выполнены, выводы последовательно отражены в мотивировочной части решения суда.

Доводы апелляционной жалобы Завьялова А.А. о том, что административным ответчиком не был доказан факт надлежащего опубликования текста оспариваемого регламента, а размещение на официальном сайте текста оспариваемого постановления и регламента было осуществлено после его обращения в прокуратуру, в качестве оснований для отмены решения суда рассмотрены быть не могут.

Из материалов дела следует, что текст оспариваемого постановления и регламента размещены на официальном сайте администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области, который является зарегистрированным средством массовой информации. Такая форма обнародования является допустимой для опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В суде первой инстанции то обстоятельство, что размещение регламента на официальном сайте имело место, было установлено. Кроме этого, оспариваемые нормативно-правовые акты были обнародованы в помещении Центральной библиотеки им. Н. Кочина по адресу: <адрес>, о чем свидетельствуют соответствующие акты, имеющиеся в деле.

Других оснований, о признании недействующим оспариваемого нормативного-правового акта – административного регламента, утвержденного постановлением администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 20.06.2017 года №693, кроме его ненадлежащего опубликования, административным истцом не заявлено.

Вопреки доводам жалобы, разрешая требования Завьялова А.А. о признании недействующим постановления администрации Дальнеконстантиновского муниципального района от 26 декабря 2017 года №1646 «О внесении изменений в Административный регламент», как противоречащего п. 1 ст. 4 Гражданского кодекса РФ, в силу которого акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, суд первой инстанции пришел к правомерным выводам об отказе в их удовлетворении. При этом, судом первой инстанции в обжалуемом решении обоснованно указано на то, что к отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе административным отношениям, гражданское законодательство не применяется.

Разрешая настоящий спор, суд правильно определил юридически значимые обстоятельства дела, применил закон, подлежащий применению, дал надлежащую правовую оценку собранным и исследованным в судебном заседании доказательствам и постановил решение, отвечающее нормам материального права.

Доводы апелляционной жалобы были предметом рассмотрения судом первой инстанции, мотивы, по которым суд с ними не согласился, подробно изложены в решении, им дана надлежащая оценка, что нашло обстоятельное и мотивированное отражение в судебном постановлении, и с которой суд апелляционной инстанции согласен.

Указанные в жалобе доводы сводятся к переоценке выводов, приведенных в решении, и не являются основанием для отмены или изменения в апелляционном порядке законного и обоснованного судебного акта.

Принимая во внимание вышеизложенные мотивы, а также учитывая, что, существенных нарушений норм процессуального права при рассмотрении дела судом не допущено, оснований для отмены обжалуемого решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь ст. ст. 309, 310, 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда

определила:

решение Дальнеконстантиновского районного суда Нижегородской области от 24 апреля 2018 года по настоящему делу оставить без изменения, апелляционную жалобу Завьялова А.А. – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий -

Судьи: