Гражданский кодекс часть 1

председательствующего	Гончаровой Н.В.,
судей	Копылова Р.В. и Слободчикова О.Ф.,

при секретаре	Шевченко Ю.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Петропавловске-Камчатском 14 мая 2020 года административное дело по апелляционной жалобе администрации Карагинского муниципального района на решение Карагинского районного суда Камчатского края от 13 февраля 2020 года, которым постановлено:

административное исковое заявление заместителя прокурора Карагинского района Камчатского края Самойловой А.М. удовлетворить.

Признать недействующим подпункт 5.5.2 пункта 5 раздела 5 административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Выдача выписок из реестра муниципального имущества», утвержденного постановлением Главы Карагинского муниципального района от 5 августа 2019 года № 273, со дня его опубликования.

Заслушав доклад судьи Гончаровой Н.В., возражения на апелляционную жалобу представителя административного истца прокурора Карагинского района – старшего прокурора отдела прокуратуры Камчатского края Соловьевой О.И., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

исполняющая обязанности прокурора Карагинского района Камчатского края Самойлова А.М. (далее – прокурор), действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратилась в суд с административным иском к администрации Карагинского муниципального района, в котором просила признать недействующим подпункт 5.5.2 пункта 5 раздела 5 Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Выдача выписок из реестра муниципального имущества», утвержденного постановлением администрации Карагинского муниципального района от 5 августа 2019 года № 273, со дня его опубликования.

В обосновании исковых требований указала, что отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных услуг, а также порядок досудебного обжалования решения и (или) действия (бездействия) органа, предоставляющего муниципальную услугу, их должностных лиц регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Оспариваемым подпунктом 5.5.2 пункта 5 раздела 5 Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Выдача выписок из реестра муниципального имущества» установлен перечень оснований, по которым жалоба, поступившая в порядке досудебного обжалования, может быть оставлена без ответа. Перечень оснований, по которым жалоба может быть оставлена без ответа, приведенный в административном регламенте, идентичен по содержанию положениям статьи 11 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который не распространяется на обращения граждан, подлежащие рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». При этом Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не предусматривает норму, содержащую основания для оставления жалобы без ответа.

При таких обстоятельствах считает, что оспариваемый подпункт административного регламента, определяющий право уполномоченного органа оставить жалобу без ответа, содержит коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом «б» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, поскольку диспозитивно устанавливает возможность совершения органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.

Административный истец исполняющая обязанности прокурора Карагинского района Камчатского края Самойлова А.М. участия в судебном заседании не принимала.

Представитель административного ответчика администрации Карагинского муниципального района Щербина Н.А. возражала против удовлетворения требований прокурора.

Рассмотрев дело, суд постановил указанное решение.

В апелляционной жалобе администрация Карагинского муниципального района просит решение Карагинского районного суда Камчатского края от 13 февраля 2020 года отменить, указывая, что Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» содержит общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалоб. Статьей 11.2 данного Федерального закона установлено, что особенности подачи и рассмотрения жалоб устанавливаются муниципальными правовыми актами. Тем самым федеральный законодатель предоставил органу местного самоуправления право конкретизировать порядок подачи и рассмотрения жалоб. Соответственно, установленные административным регламентом требования к жалобе не противоречат федеральному законодательству.

В возражениях на апелляционную жалобу старший помощник прокурора Карагинского района Бойцов В.В. просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации Карагинского муниципального района - без удовлетворения. Указывает, что наличие в административном регламенте положений, позволяющих оставить жалобу без рассмотрения и мотивированного ответа, противоречит положениям Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и нарушает права неопределенного круга лиц на скорейшее рассмотрение жалоб.

Выслушав представителя административного истца, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ) органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Согласно пункту 4 статьи 2 Федерального закона № 210-ФЗ административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Статьей 12 Федерального закона № 210-ФЗ установлено, что структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие: 1) общие положения; 2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги; 3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах; 4) формы контроля за исполнением административного регламента; 5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, многофункционального центра, организаций, указанных в части 1.1 статьи 16 настоящего Федерального закона, а также их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, работников.

В силу статьи 13 Федерального закона № 210-ФЗ разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу (часть 1).

Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией (часть 15).

Как следует из материалов дела, постановлением администрации Карагинского муниципального района от 5 августа 2019 года № 273 «Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Выдача выписок из реестра муниципального имущества» утвержден Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по выдаче выписок из реестра муниципального имущества (далее также – Административный регламент).

Предметом правового регулирования настоящего Административного регламента является предоставление муниципальной услуги по выдаче выписки из реестра муниципального имущества Карагинского муниципального района и муниципального образования городского поселения «посёлок Оссора».

Предоставление муниципальной услуги осуществляется администрацией Карагинского муниципального района в лице комитета по управлению муниципальным имуществом и жилищно-коммунального хозяйства администрации Карагинского муниципального района (далее – Уполномоченный орган).

Разделом 5 Административного регламента регламентирован досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и (или) действий (бездействия) органа местного самоуправления, предоставляющего муниципальную услугу, а также его должностных лиц, муниципальных служащих.

Подпунктом 5.3.1 пункта 5.3 раздела 5 Административного регламента установлено, что жалоба подается в Уполномоченный орган в письменной форме при личном обращении Заявителя, жалоба также может быть направлена по почте, подана на официальном сайте Уполномоченного органа, посредством Единого портала, Регионального портала.

В соответствии с подпунктом 5.5.2 пункта 5.5 раздела 5 Административного регламента уполномоченный на рассмотрение жалобы орган вправе оставить жалобу без ответа в следующих случаях:

а) наличие в жалобе нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи;

б) отсутствие возможности прочитать какую-либо часть текста жалобы, фамилию, имя, отчество (при наличии) и (или) почтовый адрес Заявителя, указанные в жалобе;

в) если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ на обращение;

г) если жалоба подана Заявителем в орган, в компетенцию которого не входит принятие решения по жалобе. В этом случае в течение 3 рабочих дней со дня ее регистрации указанный орган направляет жалобу в уполномоченный на ее рассмотрение орган и в письменной форме информирует Заявителя о перенаправлении жалобы;

д) если в письменном обращении Заявителя содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель Уполномоченного органа, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с Заявителем по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в Уполномоченный орган или одному и тому же должностному лицу;

е) если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.

Удовлетворяя административный иск прокурора, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что подпункт 5.5.2 пункта 5.5 раздела 5 Административного регламента не соответствует нормам, содержащимся в статье 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и части 2 статьи 1 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда первой инстанции, как сделанными без учета следующих обстоятельств.

В силу статьи 3 Федерального закона № 210-ФЗ нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Согласно пункту 4 статьи 5 Федерального закона № 210-ФЗ при получении государственных и муниципальных услуг заявители имеют право на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения государственных и (или) муниципальных услуг.

В силу части 10 статьи 11.2 Федерального закона № 210-ФЗ положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок рассмотрения жалоб на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг, не распространяются на отношения, регулируемые Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». То есть жалоба, поданная на ненадлежащее предоставление государственной или муниципальной услуги, не может быть рассмотрена по нормам Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а подлежит рассмотрению по правилам, установленным законодательством, регулирующем предоставление государственных и муниципальных услуг.

Статьей 11.2 Федерального закона № 210 установлены общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалоб, которые среди прочего определяют форму и содержание жалобы.

Вместе с тем, гарантируя реализацию права заявителей на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения муниципальных услуг, названный Федеральный закон обязывает орган местного самоуправления закреплять в административном регламенте порядок подачи и рассмотрения жалоб в органе местного самоуправления, предоставляющем муниципальную услугу.

При этом необходимым условием для рассмотрения жалобы по существу и принятия по ней решения (об удовлетворении жалобы или отказе в удовлетворении) является ее соответствие требованиям, установленным Федеральным законом № 210-ФЗ к форме и содержанию.

Однако Федеральный закон № 210-ФЗ, устанавливая требования к форме и содержанию жалобы, не регламентирует перечень действий органа, на рассмотрение которого поступила жалоба, которые он должен совершить при несоответствии жалобы установленным требованиям.

Установленные подпунктом 5.5.2 пункта 5.5 раздела 5 Административного регламента основания для оставления жалобы без ответа при наличии в жалобе нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, невозможности прочтения текста жалобы, фамилии, имени, отчества заявителя, его адреса, либо отсутствия этих сведений в жалобе (перечисления «а», «б», «в») относятся к форме жалобы и уточняют порядок рассмотрения жалоб в Уполномоченном органе.

Данные нормативные положения имеют своим предназначением обеспечение объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения жалоб и предоставление ответа на них. Само существо прав заявителей на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения муниципальных услуг данные положения не умаляют, а также не вводят каких-либо ограничений на реализацию прав, согласуются с системой действующего правового регулирования.

Так Конституция РФ (статья 17) закрепляет, что осуществление прав и свобод человека и гражданина, которые неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, не должно нарушать права и свободы других лиц.

Исходя из требований общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом жалоба, содержащая нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы, является неприемлемой, а потому данная жалоба, как не отвечающая критерию допустимости жалоб, не может быть принята к рассмотрению.

Отсутствие же в жалобе сведений о фамилии заявителя, его адресе само по себе делает невозможным направление ответа на жалобу заявителю, тем самым обжалование не помогает получению своевременной и качественной муниципальной услуги.

Что касается права администрации Карагинского муниципального района в лице комитета по управлению муниципальным имуществом и жилищно-коммунального хозяйства об оставлении жалобы без ответа в случае, если жалоба подана заявителем на действия (бездействия) иного органа, и направлении данной жалобы в компетентный орган, то такое правовое регулирование основано на общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и на положениях Конституции РФ, регулирующих организацию деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, предполагающих, что для каждого органа устанавливаются свои компетенция и полномочия и что государственные органы, а также органы местного самоуправления, не могут подменять друг друга.

Данная норма прав лиц, обратившихся с жалобой, не нарушает и направлена на содействие лицам, обратившимся с жалобой, на рассмотрение жалобы уполномоченным органом, предоставляющим государственную или муниципальную услугу.

Положение подпункта 5.5.2 пункта 5.5 раздела 5 Административного регламента, предусматривающее право Уполномоченного органа принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с заявителем в случае, если в письменном обращении Заявителя содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, а также при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в Уполномоченный орган или одному и тому же должностному лицу этого органа, направлены на предотвращение злоупотребления заявителями правом обращаться в орган местного самоуправления путем многократного направления жалоб, совпадающих по своему предмету и основаниям.

Положение подпункта 5.5.2 пункта 5.5 раздела 5 Административного регламента, предусматривающее право Уполномоченного органа сообщить заявителю о невозможности дать ответ по существу поставленного в обращении вопроса в связи с недопустимостью разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, действуют в этой части во взаимосвязи с положениями Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-I «О государственной тайне», согласно которым государственной тайной признаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации, а также во взаимосвязи с иными федеральными законами, охраняющими отдельные сведения. Перечни сведений, составляющих охраняемую тайну, установлены соответствующими законами.

Такое регулирование не содержит какой-либо неопределенности, предполагающей произвольное применение оспариваемых законоположений, которые сами по себе не препятствуют реализации прав заявителей.

Прокурор в своем иске указывает, что используемое в подпункте 5.5.2 пункта 5.5 раздела 5 Административного регламента определение компетенции Уполномоченного органа по формуле «вправе» указывает на диспозитивное установление возможности совершения должностными лицами органа местного самоуправления действий в отношении граждан и организаций, то есть на наличие коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «б» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 (далее – Методика).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Подпунктом «б» пункта 3 Методики определено, что коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.

При таком механизме правового регулирования у органа государственной власти или органа местного самоуправления необоснованно появляется «право выбора», возможность диспозитивного совершения действий в отношении граждан и юридических лиц, что способствует коррупционным проявлениям.

Судебная коллегия считает, что слово «вправе», используемое в контексте подпункта 5.5.2 пункта 5.5 раздела 5 Административного регламента, не указывает на диспозитивное установление возможности совершения должностными лицами органа местного самоуправления действий в отношении граждан и организаций, и не свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «б» пункта 3 Методики, поскольку по смыслу и содержанию данное слово с определенной ясностью оговаривает правомочие Уполномоченного органа оставить жалобу без ответа в отношении конкретной ситуации (при наличии в жалобе нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, невозможности прочтения текста жалобы, фамилии, имени, отчества заявителя, его адреса, либо отсутствия этих сведений в жалобе), а также определяет правомочие органа перенаправить жалобу в компетентный орган, принять решение о безосновательности очередного обращения, оставить жалобу без рассмотрения по существу поставленного в обращении вопроса, если ответ не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Иного смысла в слове «вправе» не имеется, в противном случае Уполномоченный орган должен дать мотивированный ответ на жалобу.

При таких обстоятельствах, формулировка «вправе», содержащаяся в подпункте 5.5.2 пункта 5.5 раздела 5 Административного регламента соответствует требованиям определенности, ясности, недвусмысленности, обеспечивает единообразное понимание правомочий органа по принятию решений при несоответствии жалобы общим требованиям, либо нарушении заявителем в жалобе прав и свобод других лиц, угрозы их нарушения, что не может создавать предпосылки для коррупционных проявлений со стороны должностных лиц органа местного самоуправления.

Также судебная коллегия считает, что оспариваемый подпункт 5.5.2 пункта 5.5 раздела 5 Административного регламента Федеральному закону № 210-ФЗ не противоречит.

Частью 4 статьи 11.2 Федерального закона № 210-ФЗ установлено, что особенности подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, государственных гражданских служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих, а также на решения и действия (бездействие) многофункционального центра, работников многофункционального центра устанавливаются соответственно нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, а часть 5 данной статьи устанавливает требования к содержанию жалобы.

Таким образом, орган, предоставляющий муниципальную услугу, при составлении административного регламента должен предусмотреть перечень правомочий органа, которыми он вправе воспользоваться, при поступлении жалобы, не отвечающей установленным требованиям.

В противном случае, установленные федеральным законом требования к жалобе не отвечают целям их принятия, и позволит заявителям игнорировать требования закона в данной части.

То обстоятельство, что положения подпункта 5.5.2 пункта 5.5 раздела 5 Административного регламента по содержанию схожи с положениями части 3 статьи 8 и статьи 11 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», не свидетельствует о применении положений данного федерального закона при рассмотрении жалоб на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении муниципальных услуг.

Следовательно, оспариваемые положения не могут противоречить Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 310 КАС РФ основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке является нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований прокурора о признании недействующим подпункта 5.5.2 пункта 5 раздела 5 Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Выдача выписок из реестра муниципального имущества», утвержденного постановлением администрации Карагинского муниципального района от 5 августа 2019 года № 273.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Карагинского районного суда Камчатского края от 13 февраля 2020 года отменить.

В удовлетворении требований исполняющей обязанности прокурора Карагинского района Камчатского края Самойловой А.М. о признании недействующим подпункта 5.5.2 пункта 5 раздела 5 Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Выдача выписок из реестра муниципального имущества», утвержденного постановлением администрации Карагинского муниципального района от 5 августа 2019 года № 273, отказать.

Председательствующий

Судьи