Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Саратова в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Город Саратов» о признании недействующим в части нормативного правового акта по апелляционной жалобе администрации муниципального образования «Город Саратов» на решение Волжского районного суда города Саратова от 27 июля 2018 года, которым заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Заслушав доклад судьи Желонкиной Г.А., объяснения помощника прокурора города Саратова Долбилова М.О., полагавшего, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

пунктом 1 постановления администрации муниципального образования «Город Саратов» (далее – администрация) от 15 апреля 2010 года № 1251 утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции» (далее – Административный регламент).

Текст документа опубликован в издании «Саратовская панорама», Спецвыпуск, № 32(549), 15 апреля 2010 года.

Пунктом 2.8 Административного регламента определен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги, а именно:

- несоответствие проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента;

- несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме размещения рекламных конструкций (в случае если место установки рекламной конструкции в соответствии с частью 5.8 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе» (далее – Федеральный закон «О рекламе») определяется схемой размещения рекламных конструкций);

- нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта;

- нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городского округа;

- нарушение требований законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, их охране и использовании;

- нарушение требований, установленных частями 5.1, 5.6, 5.7 статьи 19 Федерального закона «О рекламе»;

- ответ на межведомственный запрос, свидетельствующий об отсутствии документов или информации, указанных в пункте 2.6.2 регламента.

Пунктом 2.9 Административного регламента предусмотрено, что за выдачу разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции заявитель уплачивает государственную пошлину в размере, установленном Налоговым кодексом Российской Федерации (далее – НК РФ).

Прокурор города Саратова (далее - прокурор) обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзаца 7 пункта 2.8 Административного регламента в связи с наличием иного основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги – ответа на межведомственный запрос, свидетельствующий об отсутствии документов или информации, указанных в пункте 2.6.2 регламента, а также пункта 2.9 Административного регламента в части, не предусматривающей сумму подлежащей уплате государственной пошлины.

В обоснование требований указывал, что оспариваемые пункты Административного регламента в названных частях противоречат требованиям федерального законодательства. В частности, абзац 7 пункта 2.8 Административного регламента, предусматривающий дополнительное основание для отказа в предоставлении муниципальной услуги, не соответствует положениям части 15 статьи 19 Федерального закона «О рекламе». Пункт 2.9 Административного регламента не соответствует статьям 5, 6, пункту 9 статьи 14 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»), поскольку в разделе «Стандарт предоставления муниципальной услуги» не указан конкретный размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении муниципальной услуги. Кроме того, подпункт 105 пункта 1 статьи 333.33 НК РФ устанавливает государственную пошлину только за выдачу разрешения на установку рекламной конструкции, тогда как оспариваемый пункт Административного регламента, предусматривает помимо установки рекламной конструкции еще и ее эксплуатацию. Протест прокурора о приведении Административного регламента в соответствие с действующим законодательством от 12 марта 2018 года администрацией был отклонен.

Прокурор полагает, что оспариваемые пункты Административного регламента не отвечают критерию формальной определенности, ясности и недвусмысленности нормы, единообразному пониманию и применению.

Судом постановлено названное выше решение.

В апелляционной жалобе администрация просит отменить решение суда и отказать прокурору в удовлетворении требований. Автор жалобы указывает, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значения для дела, применены нормы материального права, поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в соответствии с действующим законодательством. Полагает, что отсутствие в отношении получающего муниципальную услугу заявителя сведений о государственной регистрации в качестве юридического лица либо индивидуального предпринимателя, а также сведений о правах на недвижимое имущество, к которому предполагается присоединить рекламную конструкцию, из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, является основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги. Указывает, что вопрос, связанный с уплатой государственной пошлины за выдачу разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, разрешен федеральным законодателем, размер государственной пошлины установлен НК РФ в твердом размере – 5000 рублей независимо от установки или эксплуатации рекламной конструкции. Более того, помимо установленной законом государственной пошлины орган местного самоуправления не вправе взимать дополнительную плату за подготовку, оформление, выдачу разрешения и совершение иных, связанных с выдачей разрешения, действий.

На заседание судебной коллегии представитель администрации не явился, извещен о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, ходатайств об отложении рассмотрения дела в апелляционную инстанцию не представил. При таких обстоятельствах, учитывая положения статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося участника процесса.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения районного суда в полном объеме в соответствии с требованиями статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

В силу статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения.

Общие принципы организации органов местного самоуправления урегулированы Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее- Федеральный закон № 131-ФЗ).

Глава 3 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает нормы, содержащие перечень вопросов местного значения, разрешаемые местным самоуправлением на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и внутригородских районах.

В соответствии с пунктом 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного самоуправления относится утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом «О рекламе».

Аналогичные положения закреплены в пункте 36 статьи 6 Устава муниципального образования «Город Саратов» (далее - Устав), принятого решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 года № 67-649.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 34 Федерального закона № 131-ФЗ).

Круг полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов в целях решения вопросов местного значения определен статьей 17 названного выше Федерального закона.

Согласно положениям, закрепленным в статье 33 Устава, администрация города является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города федеральными законами и законами Саратовской области.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 8 статьи 213 КАС РФ).

Из материалов дела следует, что пунктом 1 постановления администрации администрация муниципального образования «Город Саратов» от 15 апреля 2010 года № 1251 утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции», текст которого опубликован в издании «Саратовская панорама», Спецвыпуск, № 32(549), 15 апреля 2010 года.

Протест прокуратуры от 13 марта 2018 года на постановление от 15 апреля 2010 года № 1251, утвердившее Административный регламент, в части пунктов 2.8 и 2.9 администрацией отклонен (ответ от 30 марта 2018 г. № 02-02-23/3029).

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Разрешая спор и удовлетворяя заявленные прокурором административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые в части пункты 2.8 и 2.9 Административного регламента противоречат действующему федеральному законодательству, не отвечают критерию формальной определенности, ясности и недвусмысленности нормы, единообразному пониманию и применению.

С выводами суда первой инстанции судебная коллегия в части пункта 2.9 Административного регламента согласиться не может.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ).

Статьей 2 Федерального закона № 131-ФЗ определено, что муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Согласно частям 1 и 2 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке правомочным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Частью 1 статьи 12 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» установлено, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Согласно пункту 4 статьи 2 названного Федерального закона административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие: общие положения; стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах; формы контроля за исполнением административного регламента; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих (часть 2 статьи 12 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»).

Судом установлено, что структура Административного регламента соответствует структуре административного регламента, содержание которой закреплено в части 2 статьи 12 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Нормативный правовой акт принят исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города - администрацией муниципального образования «Город Саратов» в пределах предоставленных законом полномочий (статьи 14, 16 и 4 Федерального закона № 131-ФЗ, статья 24 Устава), с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта (статьи 7 и 34 Федерального закона №131-ФЗ, статья 23 Устава), с соблюдением установленной процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта (статья 34 Федерального закона № 131-ФЗ, статья 33 Устава), с соблюдением правил введения нормативного правового акта в действие и вступления его в силу (статья 47 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 44, 44.1 Устава).

Согласно пункту 1.1 Административного регламента он разработан в целях повышения качества предоставления и доступности данной муниципальной услуги, создания комфортных условий для получения муниципальной услуги и определяет порядок, сроки и последовательность действий (административных процедур) при исполнении муниципальной услуги.

Заявителем на предоставление муниципальной услуги является владелец рекламной конструкции (физическое или юридическое лицо), собственник или иной законный владелец недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция (пунктом 1.2 Административного регламента).

От имени заявителя могут выступать уполномоченные представители.

Пунктом 2.6 Административного регламента предусмотрен исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, и прилагаемых к заявлению, оформленному в соответствии с формой, утвержденной постановлением главы администрации города Саратова от 25 января 2008 года № 25 «О вопросах наружной рекламы в городе Саратове», а именно:

1) данные о заявителе - физическом лице (копия паспорта - страницы 2, 3, 5);

2) данные о государственной регистрации в качестве юридического лица либо индивидуального предпринимателя;

3) договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (если заявитель не является собственником или иным законным владельцем недвижимого имущества);

4) копия протокола общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме в случае, если для установки и эксплуатации рекламной конструкции необходимо использование общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме;

5) подтверждение согласия собственника или иного владельца недвижимого имущества на присоединение к этому имуществу рекламной конструкции (если заявитель не является собственником или иным законным владельцем недвижимого имущества);

6) эскизный проект установки рекламной конструкции с фотографическим снимком, схемой предполагаемого места установки рекламной конструкции с привязкой к ближайшему километровому столбу или капитальному сооружению и привязкой по высоте к поверхности автомобильной дороги общего пользования местного значения муниципального образования "Город Саратов" (выполненный в цвете);

7) проектная документация на рекламную конструкцию, выполненная в соответствии с требованиями законодательства, с указанием габаритов, площади информационного поля, фундамента, наличия (отсутствия) световых и осветительных устройств, срока службы рекламной конструкции;

8) доверенность, оформленная в установленном порядке, на право представления интересов заявителя (в случае обращения с заявлением уполномоченного представителя);

10) документ, предусмотренный частью 3 статьи 7 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;

Документы, указанные в подпункте 2 пункта 2.6 регламента, и сведения о правах на недвижимое имущество, к которому предполагается присоединить рекламную конструкцию, запрашиваются управлением по межведомственному запросу, если они не были представлены заявителем самостоятельно (пункт 2.6.2 Административного регламента).

Представление документов, предусмотренных пунктом 2.6 регламента, не в полном объеме за исключением документов, запрашиваемых (получаемых) в соответствии с пунктами 2.6.2, 2.6.3 регламента, а также с нарушением требований пункта 2.6.1 регламента является основанием для отказа в приеме документов (пункт 2.7 Административного регламента).

Основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги определены в оспариваемом пункте 2.8 Административного регламента. При этом названным пунктом предусмотрено дополнительное основание для отказа - ответ на межведомственный запрос, свидетельствующий об отсутствии документов или информации, указанных в пункте 2.6.2 Административного регламента. Пункт 2.6.2 Административного регламента в свою очередь отсылает к подпункту 2 пункта 2.6, который предусматривает наличие государственной регистрации заявителя в качестве юридического лица либо индивидуального предпринимателя, а в случае отсутствия таковой является основанием для отказа в приеме документов, а не для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

Вместе с тем часть 15 статьи 19 Федерального закона «О рекламе» предусматривает исчерпывающий перечень оснований, при которых органом местного самоуправления городского округа принимается решение об отказе в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. Ответ на межведомственный запрос в данном перечне не поименован.

Судебная коллегия полагает, что пункт 2.8 Административного регламента в оспариваемой части не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе применения, противоречит федеральному законодательству, в связи с чем соглашается с выводом суда первой инстанции о его признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу в части наличия дополнительного основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги – «ответ на межведомственный запрос, свидетельствующий об отсутствии документов или информации, указанных в пункте 2.6.2 регламента».

Вместе с тем судебная коллегия полагает, что оспариваемое прокурором положение пункта 2.9 Административного регламента не противоречит федеральному законодательству, то есть законодательству, имеющему большую юридическую силу, и чьих-либо прав не нарушает.

В соответствии со статьей 14 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» стандарт муниципальной услуги должен предусматривать, в том числе размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении муниципальной услуги.

Пунктом 105 статьи 333.33 НК РФ за выдачу разрешения на установку рекламной конструкции определен размер государственной пошлины в твердом размере - 5 000 рублей независимо за установку либо эксплуатацию рекламной конструкции как указывает прокурор. Иного вида платы за данную услугу названный закон не предусматривает.

Более того, в соответствии с частью 12 статьи 19 Федерального закона «О рекламе» орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа не вправе требовать от заявителя представления документов и сведений, не относящихся к территориальному размещению, внешнему виду и техническим параметрам рекламной конструкции, а также взимать помимо государственной пошлины дополнительную плату за подготовку, оформление, выдачу разрешения и совершение иных, связанных с выдачей разрешения, действий.

Судом первой инстанции указанные выше обстоятельства не были приняты во внимание, что повлекло за собой вынесение необоснованного решения в указанной части.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку по делу установлены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, судебная коллегия полагает необходимым отменить решение районного суда в части удовлетворения требования прокурора о признании недействующим пункта 2.9 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции», в части отсутствия указания размера государственной пошлины, взимаемой при предоставлении муниципальной услуги и принять по делу новое решение об отказе прокурору в удовлетворении заявленных требований в указанной части.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Волжского районного суда города Саратова от 27 июля 2018 года, которым удовлетворены требования прокурора города Саратова в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Город Саратов» о признании недействующим пункта 2.9 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции», утвержденного постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 15 апреля 2010 года № 1251 в части отсутствия указания размера государственной пошлины, взимаемой при предоставлении муниципальной услуги, отменить.

Принять в указанной части новое решение, которым отказать прокурору города Саратова в интересах неопределенного круга лиц в удовлетворении административных исковых требований к администрации муниципального образования «Город Саратов» о признании недействующим пункта 2.9 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции», утвержденного постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 15 апреля 2010 года № 1251 в части отсутствия указания размера государственной пошлины, взимаемой при предоставлении муниципальной услуги.

В остальной части решение Волжского районного суда города Саратова от 27 июля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования «Город Саратов».

Председательствующий:

Судьи: