Гражданский кодекс часть 1

административное дело по административному исковому заявлению администрации Северо-Енисейского района к Агентству по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Красноярского края о признании незаконным и отмене выданного предписания № 31/193п-11,

по апелляционной жалобе представителя Агентства по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Красноярского края – Федорченко А.М.

на решение Северо-Енисейского районного суда Красноярского края от 21.03.2021 г., которым постановлено:

«Административные исковые требования администрации Северо-Енисейского района к Агентству по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Красноярского края о признании незаконным и отмене выданного предписания № 31/193п-11 - удовлетворить.

Признать незаконным и отменить выданное 28.09.2021 г. консультантом отдела регионального надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций агентства по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Красноярского края Федорченко А.М. в администрацию Северо-Енисейского района предписание №31/193п-11 в части п.п. 1-11 об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда окружающей среде, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Заслушав докладчика, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Администрация Северо-Енисейского района обратилась в суд с административным исковым заявлением к Агентству по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Красноярского края (далее – Агентство) о признании незаконным и отмене выданного 28.09.2021 г. предписания № 31/193п-11 в части п.п. 1-11 об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда окружающей среде, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Требования мотивированы тем, что предписание является незаконным, поскольку администрацией района нарушений, на которые указано в предписании, не допущено.

Судом постановлено вышеприведенное решение.

В апелляционной жалобе представитель Агентства – Федорченко А.М. просит его отменить как неаргументированное и необоснованное. При анализе доказательств суд не принял во внимание, что плановая проверка согласована с прокуратурой Красноярского края, информация о ее проведении размещена на сайте прокуратуры Красноярского края и Агентства. Задачи привлечь администрацию района к ответственности за нарушение сроков предоставления документов не было, поскольку администрация была вправе предоставлять документы до конца проведения проверки. Не согласны с выводами суда о том, что администрацией нарушений не допущено. Напротив, материалами дела подтверждено, что автоматизированная система оповещения не создана, не созданы резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее – ЧС), не разработан паспорт безопасности района (последний паспорт 2010 года и внесенные в него сведения не являются актуальными); не разработан и не утвержден план действий по предупреждению и ликвидации ЧС, предыдущий план от 2014 г. со сроком действия на 5 лет, который истек. При администрации не создан орган управления на решение задач в области защиты населения и территории от ЧС, а отдел по вопросам мобилизации таким не является, что следует из Положения об этом отделе. Положение о комиссии по ЧС не актуализировано. Администрацией не проводятся учения и тренировки по подготовке населения к ЧС, участие в проводимых МЧС мероприятиях не подменяет такой обязанности, возложенной на органы местного самоуправления действующим законодательством. Только 5 специалистов из комиссии по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности прошли переподготовку в области гражданской обороны. Не проводятся инструктажи с работниками по действиям в чрезвычайных ситуациях (не реже одного раза в год и при приёме на работу в течение первого месяца).

Участвуя ранее в судебном заседании представитель Федорченко А.М. доводы апелляционной жалобы поддержала. Пояснила, что законность требований Агентства проверялась при рассмотрении дела об административном правонарушений по ст. 20.6 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ). Некоторые пункты нарушений при этом судом отклонялись

Признав возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся сторон, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, не просивших об отложении судебного заседания, проверив материалы дела в полном объеме в соответствии со ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Закон) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено осуществление регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Органы местного самоуправления самостоятельно создают и поддерживают в постоянной готовности муниципальные системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях (подпункт «м» пункта 2 ст. 11 Закона); создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт «д»); создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (подпункт «з»); осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также подготовку населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций (подпункт «а»); разрабатывают и утверждают планы действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территориях муниципальных образований (подпункт «о»).

Полномочия Агентства по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Красноярского края (далее – Агентство) осуществлять надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, выдавать обязательные для исполнения предписания, направлять запросы в органы местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления установлены постановлением Правительства Красноярского края от 19.01.2018 г. № 9-п и утвержденным им Положение о данном агентстве. Порядок проведения плановых проверок, в том числе документарных, проводимых данным Агентством в отношении органов местного самоуправления, установлен указанным Порядком.

В силу часть 2.9 статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении), органы государственного контроля (надзора) с целью устранения выявленных нарушений уполномочены выдавать предписания, обязательные для исполнения органами местного самоуправления, но с учётом необходимости соблюдения требований и процедур, установленных законодательством Российской Федерации.

Как следует из дела и установлено судом первой инстанции руководителем Агентства 27.08.2021 г. в адрес временно исполняющего обязанности главы Северо-Енисейского района Рябцева А.Н. направлено уведомление о проведении с 06.09.2021 г. по 01.10.2021 г. плановой документарной проверки в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

25.08.2021 г. вынесен приказ о проведении проверки №193п, которым запрошены документы по предмету проверки, их требовалось предоставить до 06.09.2021 г. по месту нахождения Агентства.

28.09.2021 г. по результатам проверки консультантом отдела регионального надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Агентства Федорченко А.М. администрации Северо-Енисейского района выдано предписание №31/193п-11 об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда окружающей среде, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера:

1. Орган местного самоуправления самостоятельно не создал и не поддерживает в состоянии постоянной готовности муниципальную автоматизированную систему оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях.

2. Орган местного самоуправления самостоятельно, заблаговременно не создал резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

3. Администрацией Северо-Енисейского района не разработан паспорт безопасности территории муниципального образования.

4. Администрация Северо-Енисейского района не разработала и не утвердила план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования.

5. Не создан при органе местного самоуправления постоянно действующий орган управления, специально уполномоченный на решение задач в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций

6. В Положении о комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Северо-Енисейского района, не включены основные задачи данной комиссии: рассмотрение вопросов о привлечении сил и средств гражданской обороны к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в порядке, установленном федеральным законом, и рассмотрение вопросов об организации оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях.

7-9. Органом местного самоуправления не проводятся командно-штатные учреждения (КШУ), тактико-специальные учения (ТСУ), командно-штабные тренировки (КШТ).

10. Не прошли подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций работники органов местного самоуправления, в полномочия которых входит решение вопросов местного значения по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (члены комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций).

11. Не проводятся с физическими лицами, состоящими в трудовых отношениях с работодателем, инструктажи по действиям в чрезвычайных ситуациях не реже одного раза в год и при приеме на работу в течение первого месяца работы.

Анализируя положения законодательства об исполнении обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (Федерального закона РФ от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ; постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»; постановления Правительства Российской Федерации от 18.09.2020 г. № 1485 «Об утверждении Положения о подготовке граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; Приказа МЧС РФ от 29.07.2020 г. № 565 «Об утверждении Инструкции по подготовке и проведению учений и тренировок по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах»; Приказа МЧС РФ от 31.07.2020 г. № 578 и Министерства развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации № 365 «Об утверждении Положения о системах оповещения населения»; Приказа МЧС России от 25.10.2004 г. № 484 «Об утверждении типового паспорта безопасности территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»), исследуя представленные доказательства, разрешая заявленные требования и признавая незаконными и подлежащими отмене предписания и всех его пунктов (1-11) суд первой инстанции исходил из того административным органом допущены процедурные нарушения - направление запроса наряду с уведомлением в нарушение срока, установленного ч. 2.8 ст. 77 Закона о местном самоуправлении, т.е. фактическое начало проверки до срока, указанного в уведомлении. Также суд, приниая за основу решения пояснения и документы административного истца, исходил из того, что вменённые нарушения по перечисленным выше пунктам предписания органом местного самоуправления исполнены.

Судебная коллегия не может согласиться с данными выводами суда на основании пункта 3 части 2 статьи 310 КАС РФ, поскольку они не в полной мере соответствуют обстоятельствам административного дела.

В соответствии с ч. 3 ст. 64 КАС РФ, вступившие в законную силу постановления суда по делу об административном правонарушении являются обязательными для суда, рассматривающего административное дело об административно-правовых последствиях действий лица, в отношении которого вынесены приговор и постановления суда, только по вопросам о том, имели ли место определенные действия и совершены ли они этим лицом.

Судом без внимания оставлено, что ранее правовая оценка действиям (бездействию) администрации по всем перечисленным выше пунктам предписания дана в рамках дела об административном правонарушений № 5-370/122/2021 по ст. 20.6 КоАП РФ, рассмотренном мировым судьёй судебного участка № 122 в Северо-Енисейском районе Красноярского края, постановлением которого от 17.12.2021 г., оставленным без изменения решением судьи Северо-Енисейского районного суда по делу № 12-8/2022 от 04.02.2022 г. и постановлением судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14.07.2022 г. по делу № 16-4758, юридическое лицо – администрация Северо-Енисейского района признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.6 КоАП РФ (невыполнение предусмотренных законодательством обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера) и подвергнута административному наказанию в виде административного штрафа в размере 60000 рублей.

По обстоятельствам указанного дела в отношении администрации района Агентством составлен протокол об административном правонарушении № 30 от 08.10.2021 г., в котором перечислены 11 пунктов нарушений, идентичных 11 пунктам предписания №31/193п-11 по настоящему делу. Таким образом, по делу об административном правонарушении устанавливались обстоятельства, соответствующие диспозиции ч. 3 ст. 64 КАС РФ, а именно: имели ли место действия (бездействия) администрации Северо-Енисейского района по перечисленным в предписании и протоколе нарушениям. Судами (мировым, районным и кассационным) установлено, что административный истец по настоящему делу имел возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность, но Администрацией не были предприняты все зависящие от нее меры по их соблюдению.

Тем не менее, судами установлено и подтверждено наличие излишнего вменения по выявленным Агентством нарушениям (пунктам предписания), которые были исключены: нарушения по пунктам 2,3,5,7,8,9,11 протокола об административном правонарушении и аналогичные пункты предписания №31/193п-11. При этом остальные пункты (1,4,6,10) сохранены в связи с тем, что соответствующие нарушения, выявленные Агентством на момент проведения проверки, имели место.

Так, по первому пункту предписания судом было установлено, что по состоянию на 28.09.2021 г. (дата окончания проверки) на территории района отсутствовала автоматизированная система централизованного оповещения. При этом отмечено, что Положение о системах оповещения населения, утвержденного 31.07.2020 г. Приказом МЧС России № 578 и Министерства развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации № 365, вступило в законную силу 01.01.2021 г. и разработано в соответствии с федеральными законами Российской Федерации от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 12.02.1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне», от 07.07.2003 г. № 126-ФЗ «О связи», от 26.02.1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации». Следовательно, данное положение было обязательно к исполнению с момента вступления в законную силу. Также установлено, что имеющийся план создания муниципальной системы оповещения населения Северо-Енисейского района, также согласованное техническое задание на её проектирование– не свидетельствуют о наличии автоматизированной системы.

По четвертому пункту отмечено, что на момент проверки и её завершения 28.09.2021 г. план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденный должностным лицом органа местного самоуправления, возглавляющим местную администрацию, Агентству предоставлен не был, а направлен только в октябре 2021 г. В связи с чем указание на отсутствие данного плана в актуальной редакции в оспариваемом предписании является правомерным.

По шестому пункту определена недопустимость отсутствия в перечне основных задач комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности Северо-Енисейского района императивных положений о задачах комиссии, предусмотренных п.п. «г», «д» п. 9 Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

По десятому пункту судом было установлено наличие оснований для указания данного нарушения в предписании, так как удостоверение о прохождении подготовки в области защиты от чрезвычайных ситуаций членом комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности Северо-Енисейского района Тюменцевой Е.В. выдано и представлено 01.10.2021 г., то есть уже после проверки.

С учётом изложенного выводы суда о незаконности пунктов 1,4,6,10 предписания №31/193п-11 не основаны на фактических обстоятельствах, в связи с чем решение подлежит отмене с принятием нового решения в этой части об отказе в удовлетворении исковых требований. Также из резолютивной части решения подлежит исключению указание на отмену самого предписания и всех его пунктов. Судебная коллегия исходит из того, что признание незаконным отдельных пунктов предписания не требует вынесения отдельного решения по их отмене, поскольку таковое признание аннулирует их правовые последствия.

При этом правильными являются выводы о наличии оснований для признания незаконным пунктов 2,3,5,7,8,9,11 предписания №31/193п-11 поскольку:

- имеющимися в деле актами о проверке наличия резерва материально-технических ресурсов устанавливалось наличие резервов, соответствующих требованиям постановления администрации района от 19.08.2013 года № 402-п (пункт 2 предписания);

- паспорт безопасности территории Северо-Енисейского района Красноярского края был разработан и согласован с Главным управлением МЧС России по Красноярскому краю и утвержден главой района 30.04.2010 года. Документ корректировался и актуализировался ежегодно путем внесения рукописного текста в корректируемые положения и с отметкой в листе корректировки паспорта (пункт 3 предписания);

- вопреки пункту 5 предписания в районе было принято распоряжение от 25.09.2021 года № 1029-ос «Об утверждении Положения об отделе по вопросам мобилизационной подготовки гражданской обороны администрации Северо-Енисейского района и должностных инструкций начальника и специалистов отдела по вопросам мобилизационной подготовки и гражданской обороны. Представлено и само Положение об отделе по вопросам мобилизационной подготовки и гражданской обороны администрации Северо-Енисейского района;

- было установлено ведение административным истцом журналов КШУ (командно-штабных учений), КШТ (командно-штабных требнировок) и ТСУ (тактико-специальных учений); направление сопроводительных писем со сведениями о планируемых мероприятиях оперативной подготовки в Северо-Енисейском районе на 2021 год в ГУ МСЧ России по Красноярскому краю; распоряжений о подготовке и проведении тренировок по эвакуации и тушению условных пожаров в здании администрации Северо-Енисейского районного суда, планы проведения пожарно-тактической тренировки в здании администрации Северо-Енисейского района, справок об итогах подготовки и проведения тренировки за 2019-2021 года; планов проведения тактико-специальных учений с районными органами управления ТР РСЧС и службы медицины катастроф Северо-Енисейского района, отчетов о проведении командно-штабных тренировок за 2020-2021 год (пункты 7-9 предписания);

- установлено наличие и ведение журнала учета инструктажей по действиям в чрезвычайных ситуациях (пункт 11 предписания).

В этой части решение суда о признании пунктов 2,3,5,7,8,9,11 предписания №31/193п-11 незаконными является верным.

Однако ссылка в решении на процессуальное нарушение – недопустимость направления административным органом в адрес администрации района уведомления о предстоящей проверке с запросом копий необходимых документов для ее проведения, несостоятельна, поскольку из пункта 3.23 Положения об Агентстве, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 19.01.2018 г. № 9-п следует, что оно наделено полномочиями запрашивать в установленном порядке у органов местного самоуправления документы, отчеты и иную информацию, связанную с выполнением переданных им государственных полномочий. Действующее правовое регулирование не содержит запретов на истребование документов до начала проверки, что не означает, что проверка начата именно с даты направления соответствующего уведомления.

Процессуальных нарушений, влекущих безусловную отмену решения суда в целом, допущено не было.

Руководствуясь статьями 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Северо-Енисейского районного суда Красноярского края от 21.03.2022 г. отменить в части признания незаконным пунктов 1,4,6,10 предписания № 31/193п-11, выданного администрации Северо-Енисейского района Красноярского края 28.09.2021 г. консультантом отдела регионального надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Агентства по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Красноярского края Федорченко А.М.

В указанной части принять новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Изменить решение Северо-Енисейского районного суда Красноярского края от 21.03.2022 г., исключив из его резолютивной части указание на отмену предписания № 31/193п-11 от 28.09.2021 г. и отмену его пунктов 1-11.

В остальной части решение Северо-Енисейского районного суда Красноярского края от 21.03.2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Северо-Енисейский районный суд Красноярского края в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 23.08.2022 г.