Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании дело апелляционной жалобе Николаевой Т.М., Юдина А.А.. на решение Осташковского городского суда Тверской области от 02 декабря 2015 года, которым постановлено:

«Иск прокурора города Осташкова удовлетворить.

Признать недействительным постановление главы муниципального образования «Свапущенское сельское поселение» №78 от 12.05.2015 года «Об изменении вида разрешенного землепользования» в редакции постановления главы муниципального образования «Свапущенское сельское поселение» №133 от 25.11.2015 года.

Решение является основанием для изменения в Государственном кадастре недвижимости записи о виде разрешенного использования земельного; участка с кадастровым номером <данные изъяты>, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, общая площадь <данные изъяты> кв.м., адрес (местонахождение) объекта: местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Почтовый адрес ориентира: <адрес> с «садоводство» на «для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства».

Судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Прокурор г.Осташкова в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц обратился в суд с иском к администрации муниципального образования «Свапущенское сельское поселение», в котором с учетом уточнений просил признать недействительным постановление главы администрации МО «Свапущенское сельское поселение» от 12.05.2015 года №78 «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка» (в редакции от 25 ноября 2015 года), поскольку постановлением главы администрации МО «Свапущенское сельское поселение» №133 от 25.11.2015 года в постановление главы муниципального образования «Свапущенское сельское поселение» от 12.05.2015 года №78 «Об изменении вида разрешенного землепользования» внесены изменения.

В обоснование доводов заявления указано, что оспариваемым постановлением главы администрации МО «Свапущенское сельское поселение» №78 от 12.05.2015 был изменен вид разрешенного использования принадлежащего Николаевой Т.М. и Юдину А.А. (по 1/2 доле в праве у каждого) земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, общей площадью <данные изъяты> кв.м., расположенного по адресу: <адрес> с «для ведения крестьянского (фермерское) хозяйства» на «садоводство».

Указанное постановление не соответствует требованиям федерального законодательства, поскольку спорный земельный участок относится к землям сельскохозяйственных угодий – пашня. Соответственно, градостроительный регламент для такого земельного участка не устанавливается. Изменение вида разрешенного использования данного земельного участка без изменения категории земель для сельскохозяйственных угодий невозможно. До принятия специального федерального закона о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий своей целью не только охрану и повышение плодородия почв, но и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота. Более того, решение вопросов об изменении вида разрешенного использования земельных участков в составе земель сельхозугодий не относится к полномочиям органов местного самоуправления. Главы местных администраций не наделены полномочиями по принятию решений по изменению вида разрешенного использования земельных участков, относящихся к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельхозназначения или о проведении в соответствие с классификатором видов разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения, в состав которых входят сельскохозяйственные угодья. Принятие такого решения относится к полномочиям органов власти субъекта Российской Федерации.

Определением Осташковского городского суда Тверской области от 11 сентября 2015 года в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство строительства Тверской области, Николаева Т.М. и Юдин А.А.

Определением Осташковского городского суда Тверской области от 20 октября 2015 года в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тверской области.

Определением Осташковского городского суда Тверской области от 11 ноября 2015 года в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Правительство Тверской области, Федеральной государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии».

В судебном заседании процессуальный истец-прокурор Волощук Е.В. поддержала уточненные требования по доводам, указанным в исковом заявлении.

Представитель материального истца-Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области по доверенности Губин М.Ю. поддержал заявленные требования и пояснил, что для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного п.3 ч.1 ст.4 ФЗ от 29.12.2004 года №191-ФЗ «О введение в действие Градостроительного кодекса РФ». Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. До принятия специального законодательства о зонировании территории для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности. Перевод земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения осуществляется органами государственной власти субъектов РФ.

Представитель ответчика - администрации МО «Свапущенское сельское поселение» глава администрации Цветкова Г.В. иск прокурора не признала и пояснила, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным приказом Министерства экономического развития №540 от 1.09.2014 года. Одним из видов разрешенного использования, установленным классификатором для сельскохозяйственных угодий является садоводство. 4.13 ст.34 ФЗ от 23.06.2014 года №171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрена обязанность органа местного самоуправления по установлению соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков по заявлению правообладателя земельного участка. Этой же нормой предусмотрен порядок принятия такого решения. Данные требования закона при принятии постановления №78 от 12.05.2015 года соблюдены. Возражая против доводов прокурора об отсутствии специального законодательства о зонировании территории для сельскохозяйственных угодий, указала, что такими законами являются Градостроительный кодекс РФ, ст.7 ЗК РФ, ФЗ от 23.06.2014 года №171-ФЗ. Доводы прокурора о том, что сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения не зонируются считает противоречащими ч.9 ст.35 ГрК РФ.

Представитель третьего лица - Правительства Тверской области по доверенности Цветкова М.А. поддержала требования прокурора г.Осташкова и пояснила, что земельный участок, в отношении которого изменен вид разрешенного использования, относится к землям сельскохозяйственных угодий -пашня. Особый правовой режим земель сельскохозяйственных угодий предусмотрен ст.ст.77,79 ЗК РФ. В силу п.2 ст.7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных законов. В силу действующего законодательства для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие чего они не могут быть изменены. Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Изменение вида разрешенного использования указанных земельных участков возможно только после перевода этих земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Также считает, что принятие решения об изменении вида разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения не относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Представитель третьих лиц Николаевой Т.М. и Юдина А. А. по доверенности Сергеева Е.В. возражала против иска прокурора и полагала, что постановление администрации МО «Свапущенское сельское поселение» №78 от 12.05.2015 года принято в соответствии с ч.13 ст.34 ФЗ от 23.06.2014 года №171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", предусматривающей полномочия органов местного самоуправления по изменению вида разрешенного использования земельного участка на основании заявления правообладателя этого участка. Садоводство - это один из видов разрешенного использования установленный классификатором для сельскохозяйственных угодий. Полагала, что изменение вида разрешенного использования спорного земельного участка с «для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства» на «садоводство» соответствует требованиям действующего законодательства и ст.7 ЗК РФ. Считает, что специальными законами, определяющими порядок изменения видов разрешенного использования земельных участков, относящихся к сельскохозяйственным угодьям, являются ЗК РФ и ФЗ от 23.06.2014 года №171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В настоящее время спорный земельный участок поставлен на кадастровый учет с видом разрешенного использования «садоводство».

Третьи лица Николаева Т.М. и Юдин А.А., в установленном законом порядке извещенные о времени и месте слушания дела в судебное заседание не явились, о причинах неявки суду не сообщали, ходатайств о рассмотрении дела в свое отсутствие либо о своем обязательном участии в судебном заседании не заявляли, направили в суд своего представителя по доверенности Сергееву Е.В., поэтому на основании ч.3 ст.167 ГПК РФ дело рассмотрено судом в отсутствие третьих лиц.

Третье лицо-Министерство строительства Тверской области поддержало требования прокурора, о чем представило письменный отзыв с ходатайством о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя, которое удовлетворено судом на основании ч.5 ст.167 ГПК РФ.

Третье лицо - Управление федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тверской области поддержало требования прокурора, о чем представило письменные пояснения по делу с ходатайством о рассмотрении дела в отсутствие представителя, которое удовлетворено судом на основании ч.5 ст.167 ГПК РФ.

Третье лицо - Федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» в установленном законом порядке извещенное о времени и месте слушания дела своего представителя в судебное заседание не направило, о причинах неявки представителя суду не сообщало, ходатайств о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя либо об обязательном участии представителя в судебном заседании не заявляло, возражений против иска прокурора не направило, поэтому на основании ч.3 ст.167 ГПК РФ дело рассмотрено судом в отсутствие представителя третьего лица.

Судом постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе Николаевой Т.М., Юдина А.А. (жалоба подана представителем по доверенности Сергеевой Е.В.) ставится вопрос об отмене решения городского суда как незаконного, принятого с нарушением норм материального и процессуального права. Ссылаясь на то, что суд рассмотрел дело и вынес решение в рамках гражданского судопроизводства по публичным правоотношениям, которые в свою очередь регулируются Кодексом административного судопроизводства РФ (КАС РФ), просит прекратить производство по делу. Указывает, что суд первой инстанции вышел за пределы требований истца, поскольку об изменении в Государственном кадастре недвижимости записи о виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> прокурором заявлено не было.

Считает, что суд необоснованно отказал в удовлетворении ходатайства об истребовании документов, которые могли бы способствовать вынесению правильного решения. Вывод суда о том, что вид разрешенного использования сельскохозяйственных угодий не может быть изменен, поскольку в отношении данных земельных участков градостроительные регламенты не устанавливаются и градостроительное зонирование не осуществляется, являются необоснованными. Собственники земельного участка с соблюдением всех требований закона обратились с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка. Полагает, что орган местного самоуправления является уполномоченным органом на изменение вида разрешенного использования земельного участка, поскольку на территории Тверской области отсутствует законодательство, по которому полномочия перераспределялись Правительству Тверской области. Ссылка сторон на обзор судебной практики за 2013 год является неактуальной и не учитывает вступивший в 2014 года классификатор. Необоснованными являются выводы суда на недопущение выведения земель сельскохозяйственного назначения из сельскохозяйственного оборота, поскольку утверждены Правила землепользования и застройки МО «Свапущенское сельское поселение», которые прошли процедуру согласования у прокурора и замечаний не поступило. Выводы об отсутствии специального закона о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий необоснованны, поскольку этим законом является Градостроительный кодекс РФ и Земельный кодекс РФ. Установленный вид разрешенного использования земельного участка «садоводство» не предусматривает размещение на нём садовых домов и каких-либо хозяйственных строений и сооружений. Размещение садовых домов на земельном участке предполагает вид разрешенного использования «ведение садоводства». Таким образом, выводы суда о том, что изменение вида разрешенного использования земельного участка на «садоводство» ведет к застройке земель сельскохозяйственного назначения, не основаны на нормах закона. Выводы о том, что смена виды разрешенного использования возможна только после перевода таких земельных участков в другую категорию, не основаны на нормах действующего законодательства. Также считают, что смена вида разрешенного использования не приведет к истощению земельных ресурсов. Кроме всего земельный участок не относится к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям.

В поданных в письменном виде возражениях прокуратура г.Осташкова выражает несогласие с доводами заявителя, полагает решение законным, просит его оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Министерство строительства Тверской области в представленном отзыве на апелляционную жалобу указало, что для сельскохозяйственных угодий не устанавливаются градостроительные регламенты, но в порядке ч.1 ч.9 и ч.15 ст.35 ГрК РФ осуществляется градостроительного зонирование и формируются территориальные зоны.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав выступление представителя Николаевой Т.М., Юдина А.А. - Сергеевой Е.В., поддержавшей доводы жалобы, прокурора Полещук Р.С., возражавшей против жалобы, представителей Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области Артюковой О.А., Правительства Тверской области Цветковой М.А., Министерства строительства Тверской области Чернышова А.Е., полагавших решение суда по существу правильным, но не согласившихся с мотивировкой суда, представителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тверской области Бородулиной Е.А, возражавшей против жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Из материалов дела усматривается, что земельный участок, принадлежащий на праве собственности Николаевой Т.М., Юдину А.А., с кадастровым номером <данные изъяты> относится к сельскохозяйственным угодьям (пашня) в составе земель сельскохозяйственного назначения, имел вид разрешённого использования – «для сельскохозяйственного производства».

30 марта 2015 года собственники земельного участка обратились к главе администрации МО «Свапущенское сельское поселение» с заявлением об установлении соответствия вида разрешённого использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков с «для сельскохозяйственного производства» на «садоводство».

Постановлением главы МО «Свапущенское сельское поселение» от 12 мая 2015 года № 78 «Об изменении вида разрешённого использования земельного участка» изменён вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> с разрешённого использования с «для сельскохозяйственного производства» на «садоводство».

Постановлением главы МО «Свапущенское сельское поселение» от 25 ноября 2015 года №133 «О внесении изменений в постановление главы МО «Свапущенское сельское поселение» от 12 мая 2015 года № 78 «Об изменении вида разрешённого использования земельного участка» изменено название постановления главы МО «Свапущенское сельское поселение» от 12 мая 2015 года на «Об установлении соответствия между разрешённым использованием земельного участка и классификатором видов разрешённого использования земельных участков», текст постановления изложен в новой редакции, установлено соответствие между разрешённым использованием земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> и классификатором видов разрешённого использования земельных участков с «для сельскохозяйственного производства» на «садоводство».

Суд первой инстанции пришёл к выводу о недействительности оспариваемого прокурором ненормативного правового акта ввиду его незаконности.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом суда.

Согласно ст.77 Земельного кодекса РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населённого пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Статья 79 названного закона определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

В соответствии с п.2 ст.7 этого кодекса правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (п. 6 ст. 1, п. 3 ч. 2 и ч. 6 ст. 30, ч.ч. 1, 6 ст. 36, ч. 5 ст. 37).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства.

Федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешённого использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закреплённого подп. 1 п. 3 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

1 сентября 2014 г. принят Приказ Министерства экономического развития РФ № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков». Однако данный приказ не может рассматриваться как нормативный правовой акт, определяющий порядок изменения вида разрешённого использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Ссылки участников процесса на то, что Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» уполномочил органы местного самоуправления на приведение в соответствие Классификатору видов разрешённого использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, не могут быть приняты как обоснованные.

Согласно статье 34 указанного закона разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору (ч. 11).

До 1 января 2020 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков (ч. 12).

По заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка (ч. 13).

Исходя из смысла данной нормы закона, решать вопрос о приведении в соответствие разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков вправе только органы, уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка.

Поскольку градостроительные регламенты на сельскохозяйственные угодья, расположенные вне населённых пунктов на землях, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, в силу статьи 36 Градостроительного кодекса РФ не устанавливаются, органы местного самоуправления поселений, с учётом выше приведённых положений закона, не обладают полномочиями на установление или изменение видов разрешённого использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, соответственно, не могут признаваться и органами, уполномоченными на приведение в соответствие разрешенного использования такого земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков.

Доводы апелляционной жалобы о необходимости прекращения производства по делу в связи с тем, что суд рассмотрел дело, подлежащее разрешению по нормам КАС РФ, по правилам ГПК РФ, не могут быть признаны основаниями для отмены решения суда. Из материалов дела видно, что прокурор обратился в суд с настоящими требованиями 18 августа 2015 года, т.е. до введения в действие Кодекса административного судопроизводства РФ. Рассмотрение требований прокурора в порядке ГПК РФ прав Николаевой Т.М., Юдина А.А. не нарушило.

Доводы о том, что суд вышел за пределы требований прокурора, противоречат постановленному судом решению. Указание в резолютивной части решения суда то, что данное решение является основанием для изменения в Государственном кадастре недвижимости записи о виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> с «садоводство» на «для сельскохозяйственного производства», не может рассматриваться как разрешение вопроса за пределами требований прокурора.

На основании изложенного, и руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Осташковского городского суда Тверской области от 02 декабря 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи