Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Петропавловске-Камчатском 11 апреля 2019 года дело по апелляционной жалобе представителя административного истца Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа ФИО3 на решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 17 января 2019 года, которым постановлено:

«В удовлетворении административного искового заявления Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа к прокуратуре Камчатского края и прокуратуре города Петропавловска-Камчатского о признании незаконными требований прокуратуры города Петропавловска-Камчатского от 20.09.2018 № 7/42-2018 и от 08.10.2018 № 7/42-2018 о выделении аудиторов для участия в проверке в качестве специалистов, о признании незаконным решения прокуратуры Камчатского края, содержащегося в письме от 15.11.2018 № 7/4-498-2018, отказать».

Заслушав доклад председательствующего, объяснения представителя Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа ФИО3, поддержавшего доводы жалобы, возражения на апелляционную жалобу представителя прокуратуры Камчатского края и прокуратуры города Петропавловска-Камчатского ФИО4, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Контрольно-счетная палата Петропавловск-Камчатского городского округа (далее – КСП ПКГО) обратилась в суд с иском к прокуратуре Камчатского края и прокуратуре города Петропавловска-Камчатского о признании незаконными требований прокуратуры города Петропавловска-Камчатского от 20 сентября 2018 года № 7/42-2018 и от 8 октября 2018 года № 7/42-2018 о выделении аудиторов для участия в проверке в качестве специалистов, о признании незаконным решения прокуратуры Камчатского края, содержащегося в письме от 15 ноября 2018 года № 7/4-498-2018. В обоснование указала, что первым заместителем прокурора г. Петропавловска-Камчатского <данные изъяты>. в рамках соглашения о взаимодействии от 22 февраля 2018 года в адрес КСП ПКГО было направлено требование от 20 сентября 2018 № 7/42-2018 о выделении для участия в проверочных мероприятиях по контролю за законностью и результативностью использования средств бюджета городского округа при предоставлении МУП «<данные изъяты>» субсидий в соответствии с постановлением администрации Петропавловск-Камчатского городского округа от 13 октября 2017 года № 2553 «О порядке предоставления из бюджета Петропавловск-Камчатского городского округа субсидий специализированной службе по вопросам похоронного дела в целях возмещения недополученных доходов в связи с организацией погребения умершего и оказания услуг по погребению» аудиторов в качестве экспертов в период с 1 октября 2018 года по 14 октября 2018 года. По результатам рассмотрения указанного требования, КСП ПКГО направила ответ от 4 октября 2018 года № 01-10/618-КСП, в котором сообщила о невозможности выделения специалистов (экспертов) для участия в контрольном мероприятии. 8 октября 2018 года прокурор города направил в адрес КСП ПКГО письмо № 7/42-2018 с требованием о выделении специалиста (аудитора) для участия в прокурорской проверке с 10 октября по 15 октября 2018 года в качестве специалиста. В ответе на данное требование КСП ПКГО указала на несоответствие требований прокурора положениям Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – ФЗ «О прокуратуре РФ»), при этом 25 октября 2018 года аудиторы КСП ПКГО обращались к прокурору Камчатского края с заявлением о признании вышеуказанных требований прокуратуры г. Петропавловска-Камчатского незаконными, однако прокурором края в ответе от 15 ноября 2018 года № 7/4-498-2018 не была дана правовая оценка ни действиям прокурора города, ни оспариваемой норме. Вместе с тем указанные требования органов прокуратуры полагала незаконными и противоречащими порядку проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в рамках внешнего муниципального финансового контроля, утвержденному Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований», нарушение которого будет служить основанием для признания результатов проверки недействительными. Указала, что участие сотрудников КСП ПКГО в прокурорских проверках установлено по форме, предусмотренной в заключенных соглашениях о сотрудничестве и взаимодействии. Для совместной деятельности должен быть принят календарный план совместных мероприятий, который утверждается на коллегии КСП ПКГО по согласованию с прокуратурой. Вместе с тем указанный план на 2018 год не разрабатывался и на рассмотрение коллегии КСП ПКГО не выносился. Кроме того, полагала, что требовать проведения проверок, ревизий по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов прокурор уполномочен только от органов, в отношении которых он осуществляет надзор соблюдения и исполнения законов. Применительно к сложившейся ситуации требование о выделении специалиста должно быть адресовано руководителю объекта проверки МУП «<данные изъяты>», который и обязан выделить специалиста для выяснения возникающих вопросов. Также указала, что КСП ПКГО является органом местного самоуправления и не входит в систему органов государственной власти, в связи с чем ее должностные лица не могут быть привлечены к проверке и не имеют право участвовать в прокурорских проверках. Кроме того, все аудиторы КСП ПКГО были заняты в проведении контрольных мероприятий в соответствии с планом работы на 2018 год.

Административный истец КСП Петропавловск-Камчатского городского округа, административный ответчик прокуратура Камчатского края представителей в суд для участия в судебном заседании не направили.

Представитель административного ответчика прокуратуры г. Петропавловска-Камчатского ФИО5 в судебном заседании полагал исковые требования не подлежащими удовлетворению. Суду пояснил, что в прокуратуру г. Петропавловска-Камчатского поступило обращение гражданина ФИО1. о необходимости проведения проверки по вопросу соблюдения МУП «<данные изъяты>» законодательства о погребении и похоронном деле, в связи с чем на основании ч. 1 ст. 21 и ч. 1 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» 20 сентября 2018 года прокуратурой г. Петропавловска-Камчатского в КСП ПКГО было направлено требование о выделении аудитора КСП для участия в проверке в качестве специалиста. Письмом от 4 октября 2018 года КСП ПКГО в выделении специалистов прокуратуре было отказано. 8 октября 2018 года в адрес КСП ПКГО направлено повторное требование, на которое прокуратурой также был получен отказ. В то же время согласно ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» прокурор наделен правом при осуществлении возложенных на него функций требовать от руководителей и должностных лиц выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Довод истца о праве прокурора требовать выделения специалистов лишь от руководителей проверяемых организаций полагал несостоятельным, поскольку в таком случае результаты проверки были бы необъективными. Также считал несостоятельным довод истца об осуществлении своих полномочий только на основании плана работы на текущий год, утверждаемом на заседании коллегии КСП ПКГО, без учета внеплановых мероприятий. При этом указал, что занятость аудиторов КСП ПКГО в других проверочных мероприятиях не является основанием для отказа в удовлетворении законных требований прокурора.

Рассмотрев дело, суд постановил указанное решение.

В апелляционной жалобе представитель КСП ПКГО ФИО3 просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение, которым исковые требования удовлетворить. Ссылаясь на существенное нарушение норм процессуального права, указывает, что суд первой инстанции самостоятельно изменил заявленное истцом требование, отказав в удовлетворении требования о признании незаконным требования прокурора от 20 сентября 2018 года № 7/42-2018 о выделении для участия в проверке аудитора в качестве специалиста, которое истцом не заявлялось. Так, истцом заявлялось требование о признании незаконным требования прокурора о выделении для участия в проверке аудитора в качестве эксперта. В обоснование допущенных судом нарушений норм материального права указывает, что положения статей 21 и 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» предполагают возможность привлечения к участию в проведении проверки представителей лишь государственных органов, в то время как КСП ПКГО является органом местного самоуправления, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и не входит в систему государственных органов, что предусмотрено ст. 12 Конституции РФ. Полагает, что судом не было должным образом исследовано требование прокурора от 20 сентября 2018 года о предоставлении для участия в прокурорской проверке трех аудиторов на две недели в качестве экспертов на предмет его обоснованности. Между тем оспариваемое требование о предоставлении аудиторов к 1 октября 2018 года поступило в КСП ПКГО в электронном виде 3 октября 2018 года, что исключает разумность временного интервала для его исполнения, при этом данное требование не было оформлено надлежащим образом в соответствии с Инструкцией по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры РФ, не содержало указания на то, в чем состоит сложность проводимого прокуратурой мероприятия, в связи с чем необходимы именно аудиторы и почему на столь длительный срок. Указанные нарушения относятся также к требованию от 8 октября 2018 года о предоставлении аудитора в качестве специалиста к 10 октября 2018 года сроком на одну неделю. Помимо этого полагает, что судом не была дана оценка специальному правовому статусу аудиторов КСП ПКГО, в том числе тому, что они не могут быть направлены для выполнения работы, не предусмотренной их должностными инструкциями и трудовыми договорами. Поскольку участие сотрудников КСП ПКГО в прокурорских проверках предусмотрено ст. 18 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» по форме, установленной в заключенных соглашениях о сотрудничестве и взаимодействии, прокурор не обладает правом произвольно требовать выделения специалистов КСП ПКГО для участия в прокурорской проверке третьих лиц. Также полагает незаконным отказ суда в признании незаконным решения прокурора Камчатского края по поступившей из КСП ПКГО жалобе о нарушении прокурором трудовых прав заявителей, содержащегося в письме от 15 ноября 2018 года № 7/4-498-2018, поскольку в нарушение ст. 10 ФЗ «О прокуратуре РФ» фактически жалоба по существу рассмотрена не была. Кроме того, в апелляционной жалобе истец ставит вопрос о приостановлении производства по делу на основании п. 5 ч. 1 ст. 190 КАС РФ и об обращении в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии закона, подлежащего применению в рассматриваемом деле, Конституции РФ (до вступления в законную силу судебного акта), полагая, что оспариваемое судебное решение вступает в противоречие с официальным толкованием полномочий прокурора, предусмотренных статьями 21 и 22 ФЗ «О прокуратуре РФ», в части числа лиц, имеющих право участвовать в прокурорской проверке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу п. 1 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» предметом надзора являются, в частности, соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В соответствии с п. 1 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 настоящего Федерального закона; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

Согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Федеральный закон № 6-ФЗ) контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона № 6-ФЗ к основным полномочиям контрольно-счетных органов муниципального образования отнесены, в том числе организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в связи с проведением проверки по поступившему в прокуратуру города Петропавловска-Камчатского обращению ФИО1. по вопросу соблюдения МУП «<данные изъяты>» законодательства о погребении и похоронном деле первым заместителем прокурора г. Петропавловска-Камчатского на основании ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» 20 сентября 2018 года в адрес председателя КСП ПКГО ФИО2 вынесено требование № 7/42-2018 о выделении на период с 1 по 14 октября 2018 года в качестве экспертов аудиторов КСП ПКГО, в обоснование которого указано, что эксперты необходимы для проведения проверочных мероприятий по контролю за законностью, результативностью использования средств бюджета городского округа при предоставлении МУП «<данные изъяты> субсидий в соответствии с постановлением администрации Петропавловск-Камчатского городского округа от 13 октября 2017 года № 2553 «О Порядке предоставления из бюджета Петропавловск-Камчатского городского округа субсидий специализированной службе по вопросам похоронного дела в целях возмещения недополученных доходов в связи с организацией погребения умершего и оказания услуг по погребению». Требование основано на положениях ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ», а также соглашении о порядке взаимодействия от 22 августа 2008 года (л.д. 41).

В ответ на указанное требование председатель КСП ПКГО ФИО2 письмом от 4 октября 2018 года № 01-10/618-КСП сообщил первому заместителю прокурора города об отсутствии возможности принять участие в указанных мероприятиях, мотивировав это тем, что полномочия КСП ПКГО строго регламентированы нормами федеральных законов, в частности, КСП ПКГО осуществляет внешний муниципальный финансовый контроль на основании плана работы в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий, и в работе подотчетна Городской Думе Петропавловск-Камчатского городского округа. При этом указал, что планирование деятельности КСП ПКГО осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений Городской Думы и предложений Главы городского округа (л.д. 45-47).

8 октября 2018 года в адрес председателя КСП ПКГО прокурором г. Петропавловска-Камчатского со ссылкой на положения ст. 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», ч. 1 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» направлено требование № 7/42-2018 с просьбой повторно рассмотреть вопрос о выделении аудитора КСП ПКГО в качестве специалиста на период с 10 по 15 октября 2018 года для участия в проверочных мероприятиях, проводимых прокуратурой города в связи с рассмотрением обращения, в котором ставится вопрос о законности использования средств бюджета городского округа при предоставлении субсидий (л.д. 48-49).

10 октября 2018 года председателем КСП ПКГО в адрес прокурора г. Петропавловска-Камчатского направлен ответ № 01-10/631-КСП, в котором указано на невозможность предоставления в качестве специалиста аудитора КСП ПКГО для участия в проведении проверки по основаниям, указанным в предыдущем письме. Дополнительно указано, что требование прокурора должно быть адресовано руководителю объекта проверки МУП «<данные изъяты>», который и обязан выделить прокурору специалиста для выяснения возникающих вопросов. В то же время аудиторы КСП ПКГО не связаны трудовыми отношениями с МУП «<данные изъяты>» и осуществляют свою трудовую деятельность на основании заключенных с Городской Думой Петропавловск-Камчатского городского округа трудовых контрактов, в соответствии с должностной инструкцией. В этой связи у председателя КСП ПКГО отсутствует возможность в приказном порядке обязать их участвовать в проверочных мероприятиях, не отнесенных к их должностным обязанностям (л.д. 50-52).

В связи с невыполнением требования прокурора 22 октября 2018 года заместителем прокурора г. Петропавловска-Камчатского в отношении председателя КСП ПКГО ФИО2. возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ.

26 октября 2018 года на имя прокурора Камчатского края аудиторами КСП ПКГО было подано коллективное заявление, в котором, не согласившись с действиями прокуратуры г. Петропавловска-Камчатского, выразившимися в направлении требований о выделении аудиторов в качестве экспертов и специалистов для проведения проверочных мероприятий, просили принять меры прокурорского реагирования и отменить незаконные действия должностных лиц органов прокуратуры (л.д. 97-99).

В ответе прокуратуры Камчатского края № 7/4-498-2018 от 15 ноября 2018 года заявителям разъяснено, что правовая оценка доводов сторон будет дана судом в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ, возбужденного 22 октября 2018 года в отношении председателя КСП ПКГО (л.д. 28-29).

Установив эти обстоятельства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения искового заявления, поскольку оспариваемые требования от 20 сентября 2018 года № 7/42-2018 и от 8 октября 2018 года № 7/42-2018, а также решение от 15 ноября 2018 года № 7/4-498-2018 вынесены органами прокуратуры на законных основаниях, в пределах компетенции соответствующих органов, при этом каких-либо прав и законных интересов административного истца не нарушают.

Ссылка в жалобе на то обстоятельство, что прокурор не обладает правом требовать выделения специалистов КСП ПКГО для участия в прокурорской проверке третьих лиц, не только основана на неправильном толковании положений п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ», но и сделана без учета положений п. 9 Соглашения о порядке взаимодействия прокуратуры г. Петропавловска-Камчатского и КСП ПКГО от 22 августа 2008 года (л.д. 42-43), предусматривающего право прокурора направлять обращения и запросы о проведении КСП ПКГО контрольно-ревизионных мероприятий, не предусмотренных планом работы КСП ПКГО.

Вопреки доводам жалобы, несоответствие требований прокурора Инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации, а именно отсутствие в требовании соответствующих атрибутов, его оформление не на номерном бланке, не свидетельствует о его незаконности.

Кроме того, постановлением судьи Петропавловск-Камчатского городского суда от 23 января 2019 года, оставленным без изменения решением судьи Камчатского краевого суда от 26 февраля 2019, председатель КСП ПКГО ФИО2. был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, выразившегося в невыполнении им, как должностным лицом, законного требования прокурора г. Петропавловска-Камчатского от 20 сентября 2018 года о выделении специалиста для проведения проверочных мероприятий по контролю за законностью и результативностью использования средств бюджета городского округа при предоставлении МУП «<данные изъяты>» субсидий в соответствии с постановлением администрации Петропавловск-Камчатского городского округа от 13 октября 2017 года № 2553 «О Порядке предоставления из бюджета Петропавловск-Камчатского городского округа субсидий специализированной службе по вопросам похоронного дела в целях возмещения недополученных доходов в связи с организацией погребения умершего и оказания услуг по погребению» в рамках проведения проверки по обращению ФИО1. Таким образом, вступившим в законную силу судебным актом, вынесенным в ходе рассмотрения указанного дела об административном правонарушении, была установлена правомерность привлечения председателя КСП ПКГО ФИО2 к административной ответственности по ст. 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях за невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

Иные доводы жалобы, в частности, о том, что к участию в проверке могут привлекаться только должностные лица государственных органов, а также о незаконности ответа прокуратуры Камчатского края от 15 ноября 2018 года № 7/4-498-2018 ввиду его немотивированности, были предметом рассмотрения суда первой инстанции, эти доводы по существу сводятся к переоценке правильных выводов суда и не содержат ссылок на обстоятельства, которые могли бы поставить под сомнение законность обжалуемого решения, в связи с чем не могут послужить основанием для его отмены.

Поскольку нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, вопреки доводам жалобы, судом не допущено, постановленное по делу решение подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 17 января 2019 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу представителя Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа ФИО3 - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи