Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционные жалобы муниципального автономного учреждения «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска», члена Наблюдательного совета муниципального автономного учреждения «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска» Кобловой С.В. и председателя Наблюдательного совета муниципального автономного учреждения «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска» Тигашовой О.В. на решение Ленинского районного суда г. Орска Оренбургской области от 7 сентября 2017 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Ленинского района г. Орска, действующего в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, к муниципальному автономному учреждению «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска», директору муниципального автономного учреждения «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска» Михайлову В.А., Наблюдательному совету муниципального автономного учреждения «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска» в лице председателя Тигашовой О.В., администрации муниципального образования «город Орск» о признании незаконным бездействия и обязании внести изменения в Положение о закупке товаров, работ и услуг.

Заслушав доклад судьи Кудряшова В.К., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Прокурор Ленинского района г. Орска, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском к Муниципальному автономному учреждению «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска» (далее - МФЦ г. Орска), указав, что прокуратурой района была проведена проверка исполнения законодательства «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» в отношении административного ответчика. В ходе проверки выявлено, что Положение о закупке товаров, работ и услуг для нужд МФЦ г. Орска не содержит сведений о критериях оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, о порядке сопоставления заявок на участие в закупке, что нарушает требования ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ (п. 10 ст. 4).

20 марта 2017 года в адрес административного ответчика был внесен протест на указанное Положение, но в удовлетворении требований отказано.

Прокурор просил суд признать незаконным бездействие МФЦ г. Орска в части невнесения изменений в Положение о закупке товаров, работ и услуг для его нужд, а также обязать административного ответчика внести изменения в Положение (в редакции от 14 апреля 2017 года) в части определения критериев оценки и порядка сопоставления заявок на участие в закупке.

К участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены: директор МФЦ г. Орска, Наблюдательный совет МФЦ г. Орска в лице председателя Тигашовой О.В., администрация МО г. Орск.

Решением Ленинского районного суда г. Орска Оренбургской области от 7 сентября 2017 года административное исковое заявление прокурора Ленинского района г. Орска, действующего в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, удовлетворено.

Суд признал незаконным бездействие МАУ «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска», директора МАУ «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска» ФИО1, Наблюдательного совета МАУ «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска» в лице председателя ФИО2 в части невнесения изменений в Положение о закупках товаров, работ и услуг для нужд МАУ «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска»; обязал МАУ «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска», Наблюдательный совет МАУ «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска» в лице его председателя внести изменения в Положение о закупках товаров, работ и услуг для нужд МАУ «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска» (в редакции от 14 апреля 2017 года) в части определения критериев оценки и порядка сопоставления заявок на участие в закупке - в срок не позднее 2 месяцев со дня вступления решения в законную силу.

В удовлетворении требований прокурора Ленинского района г. Орска, действующего в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, к администрации МО «Город Орск» отказано.

С таким решением не согласились МФЦ г. Орска, член Наблюдательного совета МФЦ г. Орска ФИО3, председатель Наблюдательного совета МФЦ г. Орска ФИО4, подали апелляционные жалобы.

МФЦ г. Орска в апелляционной жалобе просит решение суда отменить, указывая на неправильное применение норм материального и процессуального права.

Член Наблюдательного совета МФЦ г. Орска ФИО3 в апелляционной жалобе просит решение суда отменить, сославшись на то, что ее как члена наблюдательного совета должны были привлечь к участию в деле.

Председатель Наблюдательного совета МФЦ г. Орска ФИО4 в апелляционной жалобе просит решение Ленинского районного суда г. Орска от 7 сентября 2017 года отменить на том основании, что она как председатель наблюдательного совета не может выполнить обязанность, возложенную на нее оспариваемым решением, поскольку председатель наблюдательного совета не вправе единолично принимать решения в части внесения поправок в Положение.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции директор МФЦ г. Орска ФИО1 апелляционные жалобы поддержал, просил их удовлетворить, решение суда отменить.

Представитель администрации г. Орска ФИО5 доводы апелляционных жалоб поддержал.

Прокурор отдела Оренбургской областной прокуратуры Пасечник Е.И., полагая решение законным и обоснованным, просила в удовлетворении апелляционных жалоб отказать.

Другие лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. Судебная коллегия вынесла определение о рассмотрении дела в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав судью-докладчика, пояснения участников процесса, проверив доводы апелляционных жалоб и материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе и возражениях относительно жалобы.

В силу части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Положениями статьи 3 Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Федеральный закон №223-ФЗ) предусмотрено, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами: 1) информационная открытость закупки; 2) равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; 3) целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; 4) отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

Выигравшим торги на конкурсе признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения договора в соответствии с критериями и порядком оценки и сопоставления заявок, которые установлены в конкурсной документации на основании положения о закупке, на аукционе - лицо, предложившее наиболее низкую цену договора или, если при проведении аукциона цена договора снижена до нуля и аукцион проводится на право заключить договор, наиболее высокую цену договора.

В соответствии с частью 2 статьи 2 Федерального закона №223-ФЗ положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Частью 1, пунктами 12 и 13 части 10 статьи 4 Федерального закона №223-ФЗ установлено, что положение о закупке, изменения, вносимые в указанное положение, подлежат обязательному размещению в единой информационной системе не позднее чем в течение пятнадцати дней со дня утверждения.

В документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе: критерии оценки и сопоставления заявок на участие в закупке; порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке.

Как следует из материалов дела, прокуратурой Ленинского района г. Орска при проведении проверки исполнения законодательства в сфере закупочной деятельности установлено, что отдельные нормы Положения о закупке товаров, работ и услуг МФЦ г. Орска противоречат закону, так как не содержат критериев оценки и порядка сопоставления заявок на участие в закупке.

20 марта 2017 года в адрес руководителя учреждения был внесен протест с требованием рассмотреть его в десятидневный срок и привести Положение о закупках в соответствие с действующим законодательством.

В письменных возражениях МФЦ г. Орска на протест прокурора указано, что Положение не противоречит требованиям Федерального закона № 223-ФЗ.

Удовлетворяя требования прокурора в части признания незаконным бездействия МФЦ г. Орска, директора МФЦ г. Орска ФИО1, Наблюдательного совета МФЦ г. Орска в лице председателя ФИО2 в части невнесения изменений в Положение о закупках товаров, работ и услуг для нужд МАУ «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска», суд первой инстанции исходил из того, что отсутствие в Положении о закупках МФЦ г. Орска названной информации ущемляет права физических и юридических лиц, круг которых определить не представляется возможным, и создает реальные предпосылки для коррупционных проявлений при предоставлении муниципальных услуг.

Протест, обоснованно внесенный прокурором в адрес учреждения, не исполнен, поэтому требования о признании незаконным бездействия в части невнесения изменений в Положение о закупках товаров, работ и услуг для нужд МФЦ г. Орска подлежат удовлетворению.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, касающиеся относительно административного ответчика МФЦ г. Орска ввиду следующего.

Исходя из части 1 статьи 1 Федерального закона № 223-ФЗ, целями его регулирования являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 статьи 1 названного Закона (заказчиков), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

В пункте 1 части 2 статьи 1 Федерального закона № 223-ФЗ предусмотрено, что названный Закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг государственными корпорациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, государственными унитарными предприятиями, муниципальными унитарными предприятиями, автономными учреждениями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов.

В уставе МФЦ г. Орска записано, что основными целями деятельности Учреждения являются, в том числе противодействие коррупции, ликвидация рынка посреднических услуг при предоставлении государственных и муниципальных услуг, повышение информированности физических и юридических лиц о порядке, способах и условиях получения государственных и муниципальных услуг.

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения (часть 2 статьи 2 Федерального закона № 223-ФЗ).

Согласно пунктам 12, 13 части 10 статьи 4 Федерального закона № 223-ФЗ в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе критерии оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке.

Исходя из смысла и содержания статей 2, 3, 4 Федерального закона № 223-ФЗ в их взаимосвязи с целью данного Закона, указанной в статье 1, следует, что порядок проведения закупок должен способствовать развитию добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений, в связи с этим критерии оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, а также порядок оценки и сопоставление заявок, указанные в документации о закупке, должны соответствовать критериям оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, а также порядку оценки и сопоставлению заявок, указанным в Положении заказчика о закупках, размещенному в единой информационной системе.

Следовательно, для достижения указанной цели, установленной в Федеральном законе № 223-ФЗ, документация о закупках должна содержать сведения, которые непосредственно указаны в Положении о закупке, что прямо предусмотрено Законом. Несоблюдение требований вышеназванного Закона может привести к произвольному определению требований, предъявляемых к участникам торгов и их заявкам и антиконкурентно повлиять на результат самих торгов.

На основании чего судебной коллегией отклоняется довод апелляционной жалобы МФЦ г. Орска о том, что частью 10 статьи 4 Федерального закона № 223-ФЗ предъявляются требования к содержанию конкретной документации, а не к содержанию Положения.

Довод апелляционной жалобы МФЦ г. Орска о том, что заявленные требования не подлежали рассмотрению в порядке административного судопроизводства, не может быть основанием для отмены решения суда.

В соответствии со статьей 1 КАС РФ суды общей юрисдикции, Верховный Суд Российской Федерации рассматривают и разрешают подведомственные им дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций (части 1 и 2 статьи 1 КАС РФ); связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных и иных публичных полномочий, в том числе административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (части 1 и 3 статьи 1 КАС РФ).

В пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" разъяснено, что к административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

В данном случае МФЦ г. Орска, осуществляя закупки, которые строго регламентированы Федеральным законом № 223-ФЗ, выполняет публичные полномочия и обязаны обеспечивать развитие добросовестной конкуренции, предотвращение коррупции и других злоупотреблений, которые затрагивают неопределенный круг лиц.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что Федеральным законом № 223-ФЗ предусмотрен порядок обжалования действия (бездействия) заказчика при закупке товаров работ и услуг, не может быть принята во внимание, поскольку установленный Законом порядок обжалования не отменяет необходимость соблюдения требований данного Закона, предъявляемых к Положениям о закупках.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требования прокурора, обязал административных ответчиков внести изменения в Положение о закупках товаров, работ и услуг для нужд МАУ «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска» (в редакции от 14 апреля 2017 года) в части определения критериев оценки и порядка сопоставления заявок на участие в закупке - в срок не позднее 2 месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Вместе с тем, судебная коллегия полагает, что директор МФЦ г. Орска и Наблюдательный совет МФЦ г. Орска в данном случае не являются надлежащим ответчиками.

В соответствии с пунктам 3, 4 части 2 статьи 5 КАС РФ способность своими действиями осуществлять процессуальные права, в том числе поручать ведение административного дела представителю, и исполнять процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная дееспособность) принадлежит органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления, избирательным комиссиям, комиссиям референдума, общественным объединениям, религиозным и иным организациям, в том числе некоммерческим; общественным объединениям и религиозным организациям, не являющимся юридическими лицами, - по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых эти объединения и организации согласно законодательству могут участвовать.

В силу части 5 статьи 38 КАС РФ административными ответчиками могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие.

Согласно части 5 статьи 54 КАС РФ административные дела организации могут вести в суде единоличный орган управления этой организацией или уполномоченные ею лица, действующие в пределах полномочий, предоставленных им федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или учредительными документами организации, либо представители организации.

В соответствии с пунктом 1.4. Устава МФЦ г. Орска является некоммерческой организацией, созданной в целях организации централизованного представления государственных и муниципальных услуг.

Учреждение является юридическим лицом с момента государственной регистрации (пункт 1.6 Устава).

Учреждение вправе от своего имени приобретать имущественные и неимущественные права, нести обязанности, выступать в качестве истца и ответчика в судах (пункт 1.7 Устава).

Органами Учреждения являются Наблюдательный совет, руководитель, общее собрание работников Учреждения.

Компетенция наблюдательного Совета определена в пункте 6.18 Устава Учреждения.

Председатель Наблюдательного Совета организует работу Наблюдательного Совета, созывает его заседание, председательствует на них и организует ведение протокола (пункт 6.11 Устава).

Руководителем Учреждения является директор. Руководитель Учреждения осуществляет текущее руководство деятельностью учреждения и подотчетен в своей деятельности учредителю и Наблюдательному совету, он действует от имени учреждения без доверенности, представляет его интересы на территории города Орска и за его пределами (пункты 8.1, 8.4, 8.5 Устава).

Поскольку руководитель Учреждения, председатель Наблюдательного совета МФЦ г. Орска и член Наблюдательного совета не обладают статусом и правами юридического лица, являются органами юридического лица, не наделены самостоятельными полномочиями, действуют в пределах, предусмотренных Уставом юридического лица, то они не обладают процессуальной дееспособностью, не являются надлежащим ответчиками по настоящему делу. В связи с этим в решении суда вывод о признании незаконными бездействия директора МФЦ г. Орска и Наблюдательного совета МФЦ г. Орска, наряду с бездействием самого МФЦ г. Орска как юридического лица, и возложение на них обязанности по внесению изменению в Положение о закупках является излишним и подлежит исключению из резолютивной части решения.

Исходя из выше изложенного, на основании пункта 1 части 1 статьи 301 КАС РФ апелляционные жалобы Наблюдательного совета в лице председателя Наблюдательного совета ФИО4 и члена Наблюдательного совета ФИО3, не наделенных самостоятельной процессуальной дееспособностью и не представивших полномочий действовать от имени юридического лица, не подлежат рассмотрению в апелляционном порядке, в связи с этим должны быть оставлены без рассмотрения.

Отказывая в удовлетворении требований к администрации г. Орска, суд первой инстанции пришел к выводу, что администрация г. Орска, будучи учредителем МФЦ г. Орска, не имеет полномочий по утверждению Положения о закупках и внесению в него изменений, в рамках рассматриваемого административного иска, не допустила нарушения каких-либо прав и интересов других лиц.

Судебная коллегия соглашается с таким выводом суда первой инстанции, поскольку частью 3 статьи 2 Федерального закона № 223-ФЗ прямо предусмотрено, что в автономных учреждениях Положение о закупках утверждается наблюдательным советом автономного учреждения.

Руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционную жалобу муниципального автономного учреждения «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска» удовлетворить частично.

Решение Ленинского районного суда г. Орска Оренбургской области от 7 сентября 2017 года изменить.

Признать незаконным бездействие муниципального автономного учреждения «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска» в части невнесения изменений в Положение о закупках товаров, работ и услуг для нужд муниципального автономного учреждения «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска».

Обязать муниципальное автономное учреждение «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска» привести Положение о закупках товаров, работ и услуг в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В остальной части решение оставить без изменения, апелляционные жалобы наблюдательного совета муниципального автономного учреждения «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска» в лице председателя ФИО4 и члена наблюдательного совета муниципального автономного учреждения «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Орска» ФИО3 - оставить без рассмотрения.

Председательствующий:

Судьи: