Гражданский кодекс часть 1

административное дело по апелляционной жалобе Администрации Кувшиновского района на решение Кувшиновского районного суда Тверской области от 18 декабря 2017 года, которым постановлено:

«Исковые требования прокурора Кувшиновского района Тверской области в защиту законных интересов неопределённого круга лиц к Администрации Кувшиновского района удовлетворить.

Признать постановление главы администрации Кувшиновского района от 3 ноября 2015 года № 408 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Выдача акта освидетельствования проведения основных работ по строительству (реконструкции) объекта индивидуального жилищного строительства, в том числе с привлечением средств материнского (семейного) капитала» не действующим полностью со дня вступления настоящего решения в законную силу.

На основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления настоящего решения в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения. Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определённой периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о его принятии публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа местного самоуправления».

Судебная коллегия

установила:

Прокурор Кувшиновского района Тверской области обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов неопределённого круга лиц к Администрации Кувшиновского района о признании постановления главы администрации Кувшиновского района от 3 ноября 2015 года № 408 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Выдача акта освидетельствования проведения основных работ по строительству (реконструкции) объекта индивидуального жилищного строительства, в том числе с привлечением средств материнского (семейного) капитала»» не действующим полностью со дня его принятия.

В обоснование иска указано, что данный нормативный правовой акт является незаконным, поскольку проект указанного административного регламента не был опубликован, не был подвергнут независимой экспертизе и экспертизе уполномоченного органа местного самоуправления. Существенное нарушение установленной федеральным законодательством процедуры принятия нормативного правового акта и несоблюдение открытости деятельности органов, предоставляющих муниципальные услуги, привело к ущемлению прав неопределённого круга лиц на ознакомление с проектом административного регламента и проведение независимой экспертизы проекта.

В судебном заседании представитель административного истца помощник прокурора Кувшиновского района Тверской области Харенко М.М. поддержал исковые требования, ссылаясь на нарушение процедуры принятия нормативного правового акта.

Представитель административного ответчика администрации Кувшиновского района ФИО1 в судебном заседании возражала против удовлетворения иска прокурора, ссылаясь на то, что проект Административного регламента был размещён на официальном сайте Администрации Кувшиновского района в сети «Интернет», однако, подтверждающих это сведений не имеется в связи с не сохранением на сайте данной информации. Экспертиза проекта Администрацией не проводилась, в газете «Знамя» административный регламент не был опубликован.

Судом постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе администрации Кувшиновского района Тверской области ставится вопрос об отмене решения суда, принятии нового решения об отказе в удовлетворении иска, указывается на неправильное применение судом норм процессуального права, поскольку судом самостоятельно изменены исковые требования в части признания оспариваемого постановления не действующим полностью со дня вступления решения в законную силу.

На апелляционную жалобу поступили возражения прокурора, указывающие на отсутствие оснований для отмены судебного постановления.

В судебном заседании апелляционной инстанции помощник прокурора Полещук Р.С. возражала против удовлетворения апелляционной жалобы, ссылаясь на законность судебного решения.

Иные участвующие в рассмотрении административного дела лица в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, будучи извещены о рассмотрении дела своевременно и надлежащим образом, об отложении судебного заседания не ходатайствовали.

В соответствии с положениями части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав прокурора, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда и признает решение суда постановленным в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции учитывал нормы материального права, действующие в период издания оспариваемого нормативного правового акта и пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый акт принят с нарушением установленного порядка и в противоречии с требованиями законодательства.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Согласно частям 1 и 2 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Статьей 7 указанного закона предусмотрено, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (часть 1). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Судом установлено и подтверждено материалами дела, что из постановления главы администрации Кувшиновского района от 22 сентября 2015 года № 364 утвержден проект Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Выдача акта освидетельствования проведения основных работ по строительству (реконструкции) объекта индивидуального жилищного строительства, в том числе с привлечением средств материнского (семейного) капитала».

Постановлением главы администрации Кувшиновского района от 3 ноября 2015 года № 408 утвержден Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги «Выдача акта освидетельствования проведения основных работ по строительству (реконструкции) объекта индивидуального жилищного строительства, в том числе с привлечением средств материнского (семейного) капитала», которым определены сроки, последовательность действий (административных процедур) при осуществлении полномочий по предоставлению муниципальной услуги.

Данное постановление размещено на официальном сайте Администрации Кувшиновского района и доступно для ознакомления.

Уставом муниципального образования «Кувшиновский район», принятым решением Собрания депутатов Кувшиновского района от 24 августа 2005 года № 20, предусмотрена структура органов местного самоуправления Кувшиновского района, состоящая из Собрания депутатов, главы, администрации, Контрольно-ревизионной комиссии Кувшиновского района. Глава Кувшиновского района является высшим должностным лицом Кувшиновского района и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с Уставом, возглавляет Администрацию Кувшиновского района. Глава администрации Кувшиновского района в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Тверской области, Уставом Кувшиновского района, нормативными правовыми актами Собрания депутатов Кувшиновского района, издаёт постановления администрации Кувшиновского района по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Тверской области, а также распоряжения по вопросам организации работы администрации Кувшиновского района. Постановления главы администрации Кувшиновского района, изданные в пределах его компетенции, обязательны для исполнения на всей территории Кувшиновского района.

В систему муниципальных правовых актов Кувшиновского района входят правовые акты Администрации Кувшиновского района. Официальное опубликование муниципальных правовых актов осуществляется путём размещения полных текстов актов в печатном издании - в общественно- политической газете Кувшиновского района «Знамя» не позднее десяти дней. Муниципальные правовые акты могут быть опубликованы на официальном сайте Администрации Кувшиновского района в сети Интернет. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности неопределённого круга лиц, подлежат официальному опубликованию, вступают в силу после их официального опубликования (подпункт 6 пункта 1, подпункты 11 и 12 статьи 46 Устава).

В силу Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, утверждённого постановлением Главы Кувшиновского района от 10 мая 2011 года № 122-1, разработчик размещает проект административного регламента на официальном сайте Администрации района в сети Интернет для ознакомления заинтересованных лиц в целях проведения экспертизы административного регламента. Предметом экспертизы является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций. Порядок проведения независимой и дополнительной экспертизы проектов административных регламентов утверждается муниципальным правовым актом главы района. Утверждение административных регламентов производится после составления положительного заключения уполномоченного органа по проведению экспертизы административных регламентов в муниципальном образовании «Кувшиновский район» на основании независимой и дополнительной экспертиз.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (статья 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Согласно пункту 4 статьи 4 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», одним из основных принципов предоставления муниципальных услуг является открытость деятельности органов, предоставляющих муниципальные услуги.

Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предоставление муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

В соответствии с частями 1, 2, 4-13 и 15 статьи 13 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий муниципальную услугу (орган, являющийся разработчиком административного регламента). Проект административного регламента подлежит размещению в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента. В случае отсутствия официального сайта органа местного самоуправления, являющегося разработчиком административного регламента, проект административного регламента подлежит размещению в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном сайте муниципального образования, а в случае отсутствия официального сайта муниципального образования - на официальном сайте субъекта Российской Федерации.

С даты размещения в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на соответствующем официальном сайте проект административного регламента должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления. Проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом местного самоуправления. Предметом независимой экспертизы проекта административного регламента является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций. Независимая экспертиза может проводиться физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счёт собственных средств. Срок, отведённый для проведения независимой экспертизы, указывается при размещении проекта административного регламента в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» на соответствующем официальном сайте. Данный срок не может быть менее одного месяца со дня размещения проекта административного регламента в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» на соответствующем официальном сайте.

По результатам независимой экспертизы составляется заключение, которое направляется в орган, являющийся разработчиком административного регламента. Орган, являющийся разработчиком административного регламента, обязан рассмотреть все поступившие заключения независимой экспертизы и принять решение по результатам каждой такой экспертизы. Не поступление заключения независимой экспертизы в орган, являющийся разработчиком административного регламента, в срок, отведённый для проведения независимой экспертизы, не является препятствием для проведения экспертизы уполномоченным органом и последующего утверждения административного регламента. Предметом экспертизы проектов административных регламентов, проводимой уполномоченными органами местного самоуправления, является оценка соответствия проектов административных регламентов требованиям, предъявляемым к ним этим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами, а также оценка учёта результатов независимой экспертизы в проектах административных регламентов. Экспертиза проектов административных регламентов, разработанных органами местного самоуправления, проводится в случаях и порядке, установленных муниципальными правовыми актами. Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что нормативный правовой акт - постановление главы администрации Кувшиновского района от 3 ноября 2015 года № 408 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Выдача акта освидетельствования проведения основных работ по строительству (реконструкции) объекта индивидуального жилищного строительства, в том числе с привлечением средств материнского (семейного) капитала» на территории муниципального образования Кувшиновский район» принят и введён в действие с нарушениями требований федерального законодательства и Устава муниципального образования «Кувшиновский район» - проект административного регламента не был размещён на официальном сайте Администрации Кувшиновского района и не был доступен для ознакомления заинтересованных лиц (граждан и юридических лиц) в целях проведения его независимой экспертизы в течение не менее одного месяца (с указанием на соответствующем официальном сайте срока, отведённого для проведения независимой экспертизы).

Оспариваемое постановление и утверждённый им административный регламент не были официально опубликованы в печатном издании (газете «Знамя»).

Административным ответчиком не представлены суду доказательства заблаговременного размещения проекта оспариваемого административного регламента на официальном сайте для сведения неопределённого круга лиц (с объявлением о том, что данный проект подлежит независимой экспертизе, и с указанием срока её проведения) и опубликования оспариваемого нормативного правового акта в официальном печатное издании административным ответчиком.

Руководствуясь разъяснениями, содержащимися в пунктах 17 и 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о существенном нарушении порядка принятия и официального опубликования нормативного правового акта, так как населению муниципального образования «Кувшиновский район» и иным лицам не была обеспечена возможность ознакомиться с содержанием оспариваемого административного регламента (как на стадии разработки его проекта, так и после его принятия), что привело к нарушению прав граждан и юридических лиц на ознакомление с проектом административного регламента предоставления муниципальных услуг и проведение его независимой экспертизы.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь требованиями действующего законодательства, оценив в совокупности собранные по делу доказательства, пришел к верному выводу о наличии оснований для удовлетворения исковых требований в связи с наличием нарушений процедуры принятия оспариваемого постановления, что является самостоятельным и достаточным основанием для признания нормативного правового акта не соответствующим требованиям федерального законодательства и недействующим.

Судебная коллегия соглашается с такими выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на правильном применении норм материального права и соответствуют фактическим обстоятельствам по делу.

Из материалов дела следует, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, но с нарушением установленного порядка.

Предъявленный административным ответчиком снимок экрана от 18 декабря 2017 года с изображением Интернет - сайта администрации Кувшиновского района с информацией об оспариваемом постановлении не свидетельствуют о соблюдении порядка официального опубликования данного постановления.

Раскрывая понятие официального опубликования нормативного правового акта, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» в пункте 21 разъяснил, что официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования, судом установлено, что возможность ознакомиться с его содержанием не была обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт.

Применяя разъяснения Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» и проверяя полномочия органа, не обсуждая вопрос о целесообразности принятия оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления, судом учтено закрепление вопросов местного значения в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта судом установлено, что существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида, не соблюдены.

Выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, судом обоснованно признано установленным, что порядок его обнародования не соблюден.

Проверяя соблюдение порядка обнародования нормативного правового акта, судом учтено, что в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Сделать вывод о соблюдении порядка вступления в силу оспариваемого нормативного правового акта невозможно в связи с тем, что ответчиком не представлено доказательств, подтверждающих дату официального опубликования (обнародования) как оспариваемого акта, так и его проекта.

С учетом невыполнения требования закона о надлежащем

информировании населения о содержании проекта административного регламента, о его официальном опубликовании суд пришел к верному выводу о том, что оспариваемое постановление нельзя признать законным.

Приведенные выше нарушения процедуры ознакомления с проектом нормативного правового акта не позволили выявить коллективное мнение населения по общественно значимому вопросу, касающемуся подготовки и утверждения административного регламента, что является существенным нарушением процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и влечет его недействительность.

Судом установлено, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства по одному из указанных оснований, влекущих признание акта недействующим - предусмотренные правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе правила его обнародования, что, в соответствии с пунктом 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» является основанием для принятия решения об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Суд первой инстанции после исследования всех обстоятельств по административному делу пришел к верному выводу о признании оспариваемого постановления, принятого и введённого в действие с существенным нарушением установленных законом процедур, не действующим полностью без исследования содержания утверждённого им административного регламента.

В связи с имеющимися сведениями о применении оспариваемого нормативного правового акта суд первой инстанции во избежание негативных последствий для граждан и организаций, чьи права были реализованы при его применении, обоснованно признал указанное постановление не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Доводы апелляционной жалобы о неправильном применении судом норм процессуального права в связи с установлением судом иного срока вступления решения в законную силу не свидетельствуют о незаконности судебного постановления, основаны на неверном понимании норм процессуального права.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, судом первой инстанции в соответствие со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оценены доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств, оценены относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности, оснований для переоценки доказательств не имеется.

Доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о наличии правовых оснований для отмены обжалуемого решения. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Кувшиновского районного суда Тверской области от 18 декабря 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Кувшиновского района – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи