Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-1668/2019 по административному исковому заявлению администрации города Усть-Илимска к Контрольно-ревизионной комиссии города Усть-Илимска о признании предписания незаконным, по апелляционной жалобе Контрольно-ревизионной комиссии города Усть-Илимска на решение Усть-Илимского городского суда Иркутской области от 8 августа 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Иркутского областного суда Петуховой В.Г., объяснения, представителя Контрольно-ревизионной комиссии города Усть-Илимска ФИО1, поддержавшей доводы жалобы, проверив обстоятельства дела, судебная коллегия по административным делам,

установила:

предписанием Контрольно-ревизионной комиссии города Усть-Илимска от 7 июня 2019 г. № 02-03/3/3 администрации города Усть-Илимска предписано принять меры по возврату в областной бюджет средств субвенции в сумме 122 171 рубль 41 копейка, предоставленных для осуществления областных государственных полномочий по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности Иркутской области, израсходованных на мероприятия, не связанные с целью ее предоставления.

Не согласившись предписанием, администрация города Усть-Илимска обратилась в суд с административным иском о признании его незаконным, указав, что средства субвенций фактически израсходованы в соответствии со сводной бюджетной росписью и кассовым планом Архивного агентства Иркутской области, нецелевого использования денежных средств в размере 122 171 рубль 41 копейка не допущено, оснований для возвращения в областной бюджет средств субвенций не имеется.

Решением Усть-Илимского городского суда Иркутской области от 8 августа 2019 г. административные исковые требования администрации города Усть-Илимска удовлетворены, признано незаконным и не подлежащим исполнению предписание Контрольно-ревизионной комиссии города Усть-Илимска от 7 июня 2019 г.

В апелляционной жалобе и.о. председателя Контрольно-ревизионной комиссии города Усть-Илимска ФИО1 ставится вопрос об отмене решения суда от 8 августа 2019 г., как незаконного, вынесенного с нарушением и неправильным определением норм материального права, неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для административного дела, и принятии нового решения об отказе в удовлетворении требований административного истца. Полагает, что в данном случае вопреки выводам суда имело место нецелевое использование бюджетных средств, так как средства расходовались на иные цели, не связанные с хранением, комплектованием, учетом и использованием архивных документов, относящихся к государственной собственности Иркутской области. Кроме того, судом первой инстанции применены нормы законодательства, не применимые к спорным правоотношениям, а именно нормы, регламентирующие деятельность органов внутреннего муниципального финансового контроля (ответчик орган внешнего финансового муниципального финансового контроля), нормы бюджетного законодательства по субсидиям, разъяснениями Минфина России, касающиеся полномочий главного распорядителя бюджетных средств, которым администрация не является, что свидетельствует о несоблюдении принципа законности.

В возражениях на апелляционную жалобу администрация города Усть-Илимска и дополнениях к ней указывает на законность и обоснованность выводов суда первой инстанции, поскольку в соответствии с отчетом № 01/14-км о результатах совместного контрольного мероприятия «Проверка формирования и использования в 2018 г. и истекшем периоде 2019 г. средств рамках исполнения муниципальными образованиями Иркутской области полномочий по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, утвержденным распоряжением председателя КСП Иркутской области от 30 сентября 2019 г. № 110-р, информации о нарушении бюджетного законодательства в муниципальном образовании город Усть-Илимск не имеется, при этом Порядок расходования субвенций содержит неопределенные нормы, создающие широкие пределы усмотрения при использовании средств муниципальными образованиями.

Архивное агентство Иркутской области в возражениях на апелляционную жалобу также считает, что оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения к ней, судебная коллегия по административным делам Иркутского областного суда приходит к выводу об отмене решения суда первой инстанции по следующим основаниям.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела в муниципальном архиве г. Усть-Илимска, расположенном в нежилом помещении площадью 1 274, 5 кв.м. по адресу: (адрес изъят) осуществляется хранение, комплектование, учет и использование архивных документов, отнесенных как к муниципальной собственности, так и к собственности Иркутской области.

Контрольно-ревизионной комиссией города Усть-Илимска проведена плановая проверка формирования и использования в 2018 г. и истекшем периоде 2019 г. бюджетных средств в рамках исполнения муниципальным образованием город Усть-Илимск полномочий по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов.

По результатам проведения контрольного мероприятия установлены факты нецелевого использования средств субвенции, предоставленной из бюджета Иркутской области на осуществление указанных полномочий, что подтверждается актом Контрольно-ревизионной комиссии от 21 мая 2019 г. и отчетом от 7 июня 2019 г.

В адрес администрации города Усть-Илимска Контрольно-ревизионной комиссией 7 июля 2019 г. вынесено предписание № 02-03/3/3, которым администрации города Усть-Илимска предписано принять меры по возврату в областной бюджет средств субвенции в сумме 122 171 рубль 41 копейка, предоставленных для осуществления областных государственных полномочий по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности Иркутской области, и израсходованных на мероприятия, не связанные с целью ее предоставления.

Проверка проведена полномочным органом с соблюдением установленных процедур и по этим основаниям не оспаривается.

Суд первой инстанции, разрешая заявленные административные исковые требования и удовлетворяя их, исходил из того, что требования к порядку оплаты расходов средств субвенции на материальные затраты, необходимые для осуществления областных государственных полномочий по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности Иркутской области, нормативными правовыми актами Иркутской области, регламентирующими указанные правоотношения, не установлены. Не установлено, по состоянию на какую дату должен быть определен процент дел, отнесенных к государственной собственности Иркутской области, для целей соблюдения процентного соотношения расходов.

По мнению суда, расходование субвенций осуществлено в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных областным бюджетом на текущий финансовый год, в соответствии со сводной бюджетной росписью и кассовым планом, что подтверждается информацией архивного агентства Иркутской области.

С такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия не может согласиться, поскольку они противоречат требованиям действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения.

Согласно пункту 11 статьи 3 Федерального закона от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее - Закон об архивном деле) муниципальным архивом является структурное подразделение органа местного самоуправления или муниципальное учреждение, создаваемое муниципальным образованием, которые осуществляют хранение, комплектование, учет и использование документов Архивного фонда Российской Федерации, а также других архивных документов.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131 ФЗ) полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и закона субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с частью 5 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ, осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий вправе дополнительно использовать собственные материальные и финансовые средства в случае и порядке, предусмотренных уставом муниципальных образований.

Вместе с тем законодатель не установил положений, позволяющих органу местного самоуправления использовать представляемые субвенции для иных целей, в том числе для реализации вопросов местного значения, финансирование которых может осуществляться за счет местного бюджета.

Законом Иркутской области от 18 июля 2008 г. № 47-оз органы местного самоуправления Иркутской области, в том числе муниципальное образование город Усть-Илимск, наделены государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности области и находящихся на территории соответствующих муниципальных образований. В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 3 названного Закона органы местного самоуправления обязаны не допускать нецелевое расходование финансовых средств и материальных ресурсов, переданных на осуществление государственных полномочий.

Постановлением Правительства Иркутской области от 16 января 2009 г. № 5-пп установлен Порядок расходования субвенций, предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета на осуществление областных государственных полномочий по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности Иркутской области (далее – Порядок).

В соответствии с пунктом 2 Порядка предоставление субвенций осуществляется архивным агентством Иркутской области ежемесячно в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных областным бюджетом на текущий финансовый год, в соответствии со сводной бюджетной ведомостью и кассовым планом.

В силу пункта 4 Порядка субвенции направляются на финансовое обеспечение, в том числе расходов на материальные затраты, необходимые для осуществления государственных полномочий, установленные Перечнем материальных затрат, необходимых для осуществления областных государственных полномочий по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности Иркутской области.

Перечень материальных затрат утверждается Архивным агентством Иркутской области.

В проверяемый период до 1 января 2019 г. действовал Перечень материальных затрат, определенный приказом Архивного агентства Иркутской области от 16 сентября 2016 г. № 23-агпр (далее – Перечень материальных затрат на 2018 г.).

Перечнем материальных затрат, определенным Постановлением Правительства Иркутской области от 21 января 2019 г. № 19-пп (далее – Перечень материальных затрат на 2019 г.), установлено, что расходы на материальные затраты, установленные в пунктах 1-3, 6-15, 20-28, 30, 32, 37, 39-40, рассчитываются пропорционально количеству дел областной государственной собственности от общего количества дел, хранящихся в архиве (архивохранилище). Расходы на материальные затраты, указанные в пунктах 35-36, рассчитываются пропорционально количеству муниципальных служащих, работающих в архиве.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации одним из основных принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств, либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Статья 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентирующая бюджетные полномочия получателя бюджетных средств, устанавливает, что получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Часть 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) предусматривает, что нецелевое использование бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием для предоставления указанных средств.

Как следует из отчета Контрольно-ревизионной комиссии от 7 июня 2019 г. и оспариваемого предписания этого органа по результатам проверки установлены следующие нарушения.

Между администрацией города Усть-Илимска и индивидуальным предпринимателем Г 17 декабря 2018 г. заключен муниципальный контракт № (номер изъят), предметом которого являлись общестроительные работы по замене оконных блоков на сумму 334 902 рубля 65 копеек. Место выполнения работ: (адрес изъят) и (адрес изъят). Согласно акту приемки выполненных работ от 24 декабря 2018 г. № 1 стоимость работ по замене оконных блоков в помещениях архивного отдела составила 98 650 рублей 81 копейка. По платежным поручениям от 28 декабря 2018 г. и от 29 декабря 2018 г. оплата за выполненную работу произведена в полном объеме за счет средств субвенций без учета того, что в соответствии с пунктом 2.1. Перечня материальных затрат на 2018 г. сумма средств субвенций на текущий ремонт архива (электропроводки, систем отопления, водоснабжения, канализации, окон, крыш и т.п.) разработка проектно-сметной документации определяется в зависимости от процента дел, отнесенных к государственной собственности Иркутской области (50%). При таких обстоятельствах, Контрольно-ревизионная комиссия правильно указала в предписании о нецелевом расходовании средств субвенций в размере 49 325 рублей 41 копейка.

27 ноября 2017 г. между администрацией г. Усть-Илимска и ООО «Спецсистемы» заключен контракт № (номер изъят) сроком действия с 1 декабря 2017 г. по 30 ноября 2018 г. на оказание услуг по техническому обслуживанию установок охранной и охранно-пожарной сигнализации и оповещению о пожаре объектов администрации города. Аналогичный контракт с ООО «Спецсистемы» 13 декабря 2018 г. № (номер изъят) заключен администрацией города и на период до 30 ноября 2019 г. В том и другом случае местом оказания услуг указаны два здания, расположенные в городе (адрес изъят) Проверкой контрольного органа установлено, что расходы за 2018 г. на сумму 23 268 рублей и за 1 квартал 2019 года – 5 562 рубля осуществлены не на цели, связанные с осуществлением государственных полномочий по архивной деятельности.

28 декабря 2017 г. между администрацией г.Усть-Илимска и ООО «Охранное предприятие «БАРС» заключен контракт № (номер изъят) на оказание услуг централизованной охраны объектов и имущества администрации города с помощью технических средств охраны (пультовая охрана) на срок с 1 января 2018 г. по 31 декабря 2018 г. Место оказания услуг: (адрес изъят). Цена контракта составила 228 000 рублей. Аналогичный контракт со сроком оказания услуг на 2019 г. заключен 25 декабря 2018 г. также с ООО «Охранное предприятие «БАРС» при цене 185 220 рублей.

В данном случае контрольно-ревизионная комиссия, указывая на нецелевое использование средств субвенций в сумме 44 016 рублей, правильно обосновала нарушение бюджетного законодательство оказанием услуг по централизованной охране с помощью технических средств охраны помещений в здании администрации города, не относящихся к помещениям архива. Эти расходы не связаны с осуществлением государственных полномочий и не подлежали финансированию за счет средств субвенций.

Эти факты административным истцом не опровергнуты в соответствии с требованиями главы 6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Не имеет правового значения ссылка административного истца на то, что установленный Порядок расходования субвенций не предусматривает по состоянию на какую дату должен быть определен процент дел, отнесенных к государственной собственности.

Контрольным органом в ходе проверки установлен факт нецелевого использования средств субвенций при совершении конкретных платежно-расчетных операций. Последующее восстановление субвенций за счет средств местного бюджета не свидетельствует об отсутствии нарушения требований закона о недопущении нецелевого расходования финансовых средств и материальных ресурсов, переданных на осуществление государственных полномочий.

Довод административного истца об отсутствии в отчетах главного распорядителя бюджетных средств и Контрольно-счетной палаты Иркутской области информации о нарушениях бюджетного законодательства в муниципальном образовании город Усть-Илимск не может быть принят во внимание, поскольку не представлено доказательств анализа (оценки) КСП Иркутской области отчета контрольно-ревизионной комиссии города Усть-Илимска по результатам проведенного контрольного мероприятия.

При указанных обстоятельствах выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу пункта 2 статьи 309 и пункта 4 части 2 статьи 310 КАС РФ является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об отказе удовлетворении административного искового заявления администрации города Усть-Илимска.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Иркутского областного суда,

определила:

решение Усть-Илимского городского суда Иркутской области от 8 августа 2019 г. по данному административному делу отменить.

В удовлетворении требований администрации города Усть-Илимска о признании незаконным и не подлежащим исполнению предписания Контрольно-ревизионной комиссии города Усть-Илимска от 7 июня 2019 г. № 02-03/3/3 отказать.

Судья-председательствующий		В.Г. Петухова
Судьи		Л.В. Г. Усова