Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе представителя Ивановой Ирины Викторовны - Жарова Николая Борисовича на решение Свердловского районного суда г. Костромы от 27 февраля 2018 года, которым отказано в удовлетворении административного иска Ивановой Ирины Викторовны к Управлению архитектуры и градостроительства Администрации г. Костромы №772-р от 26.06.2017 года о признании незаконным отказа во внесении изменений в градостроительный план земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, сведений об основном виде разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства», и возложении обязанности внести вышеуказанные сведения в градостроительный план.

Заслушав доклад судьи Кулаковой И.А., объяснения Ивановой И.В., ее представителя – адвоката Жарова Н.Б., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Администрации г. Костромы Харитоновой А.А.,, возражавшей против удовлетворения жалобы, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Представитель Ивановой И.В. - адвокат Жаров Н.Б., действующий на основании доверенности, обратился в суд с административным иском к Администрации города Костромы в лице Управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Костромы, в котором просил признать незаконным оформленный письмом от 15.11.2017 № 13-01-42-602/17 отказ Управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Костромы во внесении в утвержденный распоряжением начальника Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Костромы № 772-р от 26 июня 2017 года градостроительный план земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>, сведений об основном виде разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства», обязать Управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Костромы внести в названный градостроительный план вышеупомянутые сведения.

Административный иск мотивировал тем, что Иванова И.В. на основании свидетельства о праве на наследство по закону является собственником земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по указанному адресу, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для индивидуального жилищного строительства, площадь 734 кв. м. На земельном участке расположен принадлежащий на праве собственности Ивановой И.В. в порядке наследования одноэтажный жилой дом жилой площадью 26,8 кв. м.

Распоряжением начальника Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Костромы № 772-р от 26 июня 2017 года утвержден градостроительный план земельного участка, согласно которому в перечне основных видов разрешенного использования земельного участка отсутствует закрепленный во всех действующих правоустанавливающих документах на земельный участок основной вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства.

Уведомлением от 15.09.2017 № 13-01-42исх-427/17 Управление архитектуры и градостроительства Администрации города Костромы отказало Ивановой И.В. в выдаче разрешения на строительство на земельном участке нового индивидуального жилого дома, сославшись на то, что в видах разрешенного использования земельного участка, установленных градостроительным планом земельного участка, отсутствуют индивидуальные жилые дома.

Письмом от 15.11.2017 № 13-01-42-602/17 Управление архитектуры и градостроительства Администрации города Костромы отказало Ивановой И.В. в удовлетворении заявления о внесении изменений в градостроительный план земельного участка в виде дополнения видов разрешенного использования земельного участка видом разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство». При этом Управление сослалось на то, что градостроительный план земельного участка утвержден на основании заключения по выбору и отводу земельных участков под проектирование и строительство в зонах охраны памятников, выданного инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области 11.05.2017 года № 93-17, согласно пункту 7 которого основные виды разрешенного использования земельного участка необходимо определить в соответствии с Правилами землепользования и застройки г. Костромы, утвержденными решением Думы г. Костромы от 16.12.2010 года № 212.

Управление утверждает, что в соответствии с Генеральным планом земельный участок расположен в зоне среднеэтажной жилой застройки, которая соответствует зоне Ж-3 (ст. 6 Правил), а в соответствии со ст. 20 Правил для земельных участков, расположенных в указанной зоне, вид разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство не установлен. Одновременно Управление отметило, что земельный участок расположен в зоне археологического культурного слоя, в связи с чем градостроительный регламент на него не распространяется.

Административный истец считает, что отказ в установлении в градостроительном плане земельного участка основного вида разрешенного использования «Индивидуальное жилищное строительство» является незаконным, поскольку не соответствует градостроительному законодательству и муниципальным правовым актам г. Костромы.

Административным истцом не оспаривается, что на земельный участок действие градостроительных регламентов не распространяется. В этой связи ошибочным является довод Управления о том, что земельный участок расположен в территориальной зоне Ж-3, так как согласно схеме территориального зонирования к Генеральному плану земельный участок в этой зоне не находится.

Согласно сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости, которые должны учитываться при выдаче градостроительного плана земельного участка в соответствии с п. 2 ст. 57.3 ГрК РФ, разрешенным использованием земельного участка является индивидуальное жилищное строительство. Градостроительный регламент, наличие которого предусмотрено подп. 3 п. 3 ст. 60 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», в отношении земельного участка не установлен.

Таким образом, при утверждении и выдаче градостроительного плана земельного участка отсутствовали правовые основания для невключения в перечень видов разрешенного использования земельного участка ранее установленного и отраженного в сведениях ЕГРН вида разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство».

Отказ в удовлетворения заявления об исправлении содержащейся в градостроительном плане земельного участка ошибки в сведениях о видах его разрешенного использования является неправомерным. Утверждение Генерального плана не могло привести к утрате Ивановой И.В. права использовать земельный участок в соответствии с ранее определенным видом разрешенного использования для индивидуального жилищного строительства.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена инспекция по охране объектов культурного наследия Костромской области.

По делу постановлено указанное выше решение суда.

В апелляционной жалобе представитель Ивановой И.В. – адвокат Жаров Н.Б., считая решение суда незаконным и необоснованным, просит его отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Не соглашаясь с выводом суда о пропуске Ивановой И.В. срока обращения в суд с заявлением об оспаривании градостроительного плана, указывает, что градостроительный план является информационным документом, однако он имеет правовой характер, поскольку его отсутствие или несоответствие имеющимся в нем сведениям содержания документов о предполагаемом строительстве является основанием для отказа в выдаче застройщику разрешения на строительство. Таким образом, градостроительный план земельного участка может быть оспорен как в административном, так и в судебном порядке, несмотря на то, что в Градостроительном кодексе Российской Федерации не содержится указания на возможность обжалования градостроительного плана земельного участка. Сведения, содержащиеся в градостроительном плане земельного участка, непосредственно влияют на осуществление собственником земельного участка своих прав по застройке участка в течение трех лет со дня утверждения градостроительного плана, в связи с чем градостроительный план может быть оспорен в административном или судебном порядке в течение всего срока его действия, поскольку по своему содержанию этот документ рассчитан на неоднократное применение.

Считая незаконными выводы суда о недопустимости внесения изменений в утвержденный градостроительный план, отмечает, что отсутствие в Градостроительном кодексе РФ перечня способов защиты (восстановления) нарушенных прав участников градостроительных отношений не может истолковываться как отсутствие права на такую защиту. Неустранение административным органом допущенного нарушения прав гражданина (незаконный отказ во внесении изменений в градостроительный план) является самостоятельным правонарушением и может быть предметом самостоятельного обжалования в судебном порядке.

Указывает, что содержание градостроительного плана в части определения видов разрешенного использования земельного участка противоречит сведениям, содержащимся в правоустанавливающих документах на земельный участок и в ЕГРН, суд указанное противоречие не устранил. Из решения суда следует, что спорный земельный участок одновременно находится в двух зонах. В зоне, на которую градостроительные регламенты не распространяются, и в зоне среднеэтажной жилой застройки Ж-3. Между тем в соответствии с п. 2 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации один и тот же земельный участок может принадлежать лишь к одной территориальной зоне. Административным ответчиком в суд были представлены недостоверные сведения о принадлежности спорного земельного участка к зоне Ж-3. На карте территориального зонирования г. Костромы, опубликованной в сети Интернет на официальном сайте Администрации города Костромы, видно, что земельный участок, принадлежащий Ивановой И.В., находится вне зоны Ж-3. Однако суд уклонился от проверки соответствующего заявления Ивановой И.В. и ее представителя.

Полагает, что в решении отсутствует оценка письменным возражениям, представленным им на отзывы административного ответчика. В возражениях он указывал, что в соответствии с п. 7 ст. 36 ГрК РФ использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Обосновывая ограничения хозяйственной деятельности на спорном земельном участке, инспекция по охране объектов культурного наследия Костромской области ссылается на то, что земельный участок находится в границах объекта археологического наследия и в границах исторического поселения. Между тем в заключении по выбору и отводу земельного участка под проектирование и строительство от 11 мая 2017 года упоминается только территория объекта археологического наследия, а про территорию исторического поселения не сказано. Заключение инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области дано на выбираемый (несформированный) для строительства земельный участок без установления разрешенного вида использования, причем не в границах памятника, а в границах зоны охраны памятника, что не одно и то же. При этом спорный земельный участок давно сформирован, вид его разрешенного использования определен и указан в правоустанавливающих документах.

Отмечает, что ограничения использования земельного участка его собственником в целях сохранения объекта археологического наследия, которые вправе устанавливать уполномоченный орган, установлены положениями п. 5 ст. 5.1 Федерального закона от 25.06.2002 года №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Эти ограничения не касаются этажности застройки и иных параметров объекта строительства, инспекция по охране объектов культурного наследия Костромской области не наделена правом устанавливать вид разрешенного использования земельного участка. Поскольку спорный земельный участок в соответствии с Правилами расположен на территории объекта археологического наследия, владение, пользование и распоряжение данным земельным участком осуществляется с соблюдением условий, установленных Федеральным законом от 25.06.2002 года №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Пунктом 8 ст. 70 Правил установлено, что в границах территорий объектов археологического наследия одним из видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства являются одноквартирные (индивидуальные) жилые дома. Установленный вид разрешенного использования спорного земельного участка – строительство индивидуального жилого дома - полностью соответствует действующим Правилам.

В возражениях относительно апелляционной жалобы представитель Администрации г. Костромы Харитонова А.А., начальник инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области Голикова С.Е. просят оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Как видно из материалов дела, Ивановой И.В. на основании свидетельства о праве на наследство по закону от 31.10.2014 года по праву собственности принадлежит жилой дом площадью 26,8 кв.м по адресу: <адрес>, а также земельный участок с кадастровым номером №, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для индивидуального жилищного строительства, площадь 734 кв.м., расположенный по тому же адресу.

Распоряжением начальника Управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Костромы от 26.06.2017 № 772-р на основании заявления Ивановой И.В. был утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером № по адресу: <адрес>.

18.08.2017 года Иванова И.В. обратилась в Управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Костромы с заявлением о выдаче разрешения на строительство на принадлежащем ей земельном участке.

15.09.2017 года в предоставлении муниципальной услуги ей было отказано в связи с тем, что Градостроительным планом земельного участка, утвержденного распоряжением начальника Управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Костромы от 26.06.2017 года № 772-р, установлено, что в видах разрешенного использования земельного участка отсутствуют индивидуальные жилые дома.

На обращение Ивановой И.В. в Управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Костромы о внесении изменений в градостроительный план земельного участка в части основных видов разрешенного использования земельного участка Управление сообщило об отсутствии оснований для внесения изменений в градостроительный план земельного участка, указав, что земельный участок расположен в зоне археологического культурного слоя, в связи с чем градостроительный регламент, установленный Правилами землепользования и застройки города Костромы от 16 декабря 2010 года № 62, на него не распространяются. Виды разрешенного использования земельного участка в данном случае устанавливаются уполномоченным органом – инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области. В пункте 7 заключения по выбору и отводу земельных участков под проектирование и строительство в зонах охраны памятников от 11 мая 2017 года № 93-17 установлено, что основные виды разрешенного использования земельного участка необходимо определить в соответствии с Правилами и функциональным зонированием Генерального плана города Костромы, утвержденным решением думы города Костромы от 18 декабря 2008 года № 212. Земельный участок по указанному выше адресу в соответствии с Генеральным планом расположен в зоне среднеэтажной жилой застройки, которая соответствует территориальной зоне Ж-3, для земельных участков, расположенных в указанной зоне, вид разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство» не установлен. Градостроительный план земельного участка утвержден на основании заключения по выбору и отводу земельных участков под проектирование и строительство в зонах охраны памятников от 11 мая 2017 года № 93-17, которое является действующим.

Разрешая административный спор и, отказывая в удовлетворении требований Ивановой И.В. о признании незаконным отказа во внесении изменений в градостроительный план земельного участка, суд первой инстанции проанализировал положения статей 30, 31,32,33, 36, 52, 41-46, 48 Градостроительного кодекса российской Федерации, 40 Земельного кодекса российской Федерации, постановления администрации Костромской области от 20.10.2008 года № 372-а «Об уполномоченных органах по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются», Административного регламента предоставления Администрацией города Костромы муниципальной услуги по подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка, в том числе в электронном виде, утвержденного постановлением Администрации города Костромы от 28.11.2016 года, и пришел к выводу о том, что виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах объекта культурного наследия, к которым относится, в том числе, земельный участок административного истца, определяет уполномоченный орган на выдачу заключений по выбору и отводу земельных участков под проектирование и строительство в зонах охраны памятников – инспекция по охране объектов культурного наследия Костромской области, спорный земельный участок расположен в зоне среднеэтажной жилой застройки Ж-3, в которой не предусмотрено строительство индивидуальных жилых домов. Суд также указал в решении, что действующим законодательством не предусмотрено внесение изменений в градостроительный план, по существу требования административного истца направлены на оспаривание градостроительного плана земельного участка, срок на его оспаривание Ивановой И.В. пропущен. Доводы административного истца и ее представителя о том, что на земельный участок не распространяются требования Генерального плана города Костромы и Правила землепользования и застройки города Костромы, суд признал основанными на неверном толковании норм материального права.

Данные выводы судом мотивированы, соответствуют установленным по делу обстоятельствам, действующему законодательству, регламентирующему порядок выдачи градостроительных планов, не противоречат, основания для признания их неправильными отсутствуют.

Из материалов дела видно, что земельный участок по адресу: <адрес> находится в границах объекта культурного наследия «Участок культурного слоя города между Новотроицкой, Полянской, Еленинской улицами и вспольем, XVIII-XIX в.в.» и входит в состав объекта археологического наследия, утвержденного постановлением администрации Костромской области «Об отнесении находящихся на территории Костромской области объектов, представляющих историко-культурную ценность, к объектам культурного наследия регионального значения» от 09.04.2007 года № 66-а и отнесен к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в реестр.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки города Костромы, утвержденными решением Думы города Костромы от 16.12.2010 года № 62, на данный земельный участок градостроительные регламенты Правил не распространяются.

Согласно части 7 ст. 36 ГрК РФ использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Во исполнение части 7 статьи 36 ГрК РФ постановлением администрации Костромской области от 20.10.2008 года № 372-а «Об уполномоченных органах по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются», инспекция по охране объектов культурного наследия Костромской области определена уполномоченным органом, осуществляющим в пределах своей компетенции определение земельных участков в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия, действия градостроительных регламентов на которые не распространяются.

В соответствии с подпунктом «б» подраздела 2.9 Административного регламента предоставления Администрацией города Костромы муниципальной услуги по подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка, в том числе в электронном виде, утвержденного постановлением Администрации города Костромы от 28.11.2016 года, при предоставлении муниципальной услуги Управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Костромы взаимодействует с исполнительным органом государственной власти Костромской области, уполномоченным в области государственной охраны объектов культурного наследия, в случае, если строительные изменения недвижимости предполагается осуществлять применительно к объектам недвижимости, которые в соответствии с действующим законодательством являются объектами культурного наследия (памятники истории и культуры), выявленными объектами культурного наследия.

В рамках взаимодействия, установленного Административным регламентом, Управление архитектуры и градостроительства18.04.2017 года направило в инспекцию по охране объектов культурного наследия Костромской области обращение о выдаче заключения по выбору и отводу земельного участка по адресу: <адрес>

В соответствии с ч. 4 ст. 65 Правил землепользования и застройки города Костромы виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах объектов культурного наследия устанавливаются в соответствии с функциональным зонированием территорий, определенным Генеральным планом города Костромы.

11.05.2017 года начальником инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области утверждено заключение № 93-17 по выбору и отводу земельных участков под проектирование и строительство в зонах охраны памятников, в пункте 7 которого указано, что вид разрешенного использования земельного участка и объектов капитального строительства необходимо принять в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Костромы и в соответствии с Генеральным планом города Костромы.

В выданном Ивановой И.В. градостроительном плане земельного участка такой вид разрешенного использования земельного участка, как «индивидуальное жилищное строительство», не указан, поскольку согласно Генеральному плану города Костромы, утвержденному решением Думы города Костромы от 18.12.2008 года № 212, земельный участок находится в зоне среднеэтажной жилой застройки (3-5 этажей), а согласно ст. 6 Правил землепользования и застройки города Костромы функциональная зона среднеэтажной жилой застройки Генерального плана города Костромы соответствует территориальной зоне Ж-3 Правил землепользования и застройки – зоне среднеэтажной жилой застройки.

Согласно ч. 2 ст. 20 Правил землепользования и застройки города Костромы дома индивидуальной жилой застройки не относятся к основным и разрешенным видам использования территориальной зоны Ж-3.

По смыслу статей 41-46 ГрК РФ градостроительный план земельного участка, в сущности, представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) в отношении конкретного предназначенного для застройки земельного участка, в которой указывается информация о строительных характеристиках этого участка и имеющихся строительных ограничениях. Градостроительный план не устанавливает соответствующих характеристик, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах, в отношении территории, где расположен данный участок.

Таким образом, градостроительный план земельного участка по адресу: <адрес> лишь отражает информацию о территориальном зонировании города Костромы, установленную Генеральным планом города Костромы и Правилами землепользования и застройки города Костромы.

Поскольку земельный участок, принадлежащий административному истцу, расположен в зоне Ж-3, он не предназначен для индивидуального жилищного строительства.

В установленном законом порядке вид разрешенного использования земельного участка не изменен, в связи с чем отказ административного ответчика во внесении изменений в градостроительный план земельного участка относительно основного вида разрешенного использования земельного участка является правомерным.

То обстоятельство, что в правоустанавливающих документах на земельный участок вид разрешенного использования указан «для индивидуального жилищного строительства», правового значения для разрешения административного спора не имеет.

В силу ч. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и п. 4 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, несоответствующие установленному градостроительному регламенту территориальных зон, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, когда ранее возникшее использование объектов недвижимости сохраняется в неизменном виде. В случае же необходимости изменения параметров объектов капитального строительства (реконструкция) либо строительства новых объектов соблюдение требований градостроительных регламентов обязательно, строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, может осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

С учетом приведенных норм права использование земельного участка его правообладателем предопределяется не только видом разрешенного использования земельного участка, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, но и теми требованиями, которые предъявляются градостроительными регламентами к территориальным зонам, в пределах которой находится земельный участок.

В этой связи не допускается строительство жилых домов на земельном участке, расположенном в территориальной зоне, не предусматривающей подобный вид использования земельного участка.

Доказательства, свидетельствующие о том, что земельный участок административного истца находится за пределами зоны Ж-3, в материалы дела не представлены.

Доводы апелляционной жалобы, направленные на оспаривание выводов суда относительно пропуска административным истцом срока обращения в суд, предусмотренного положениями ч. 1 ст. 219 КАС РФ, не могут повлечь отмену в апелляционном порядке состоявшегося по делу судебного решения, поскольку административный спор разрешен судом по существу заявленных требований с исследованием всех имеющих значение для правильного рассмотрения дела обстоятельств.

Судебная коллегия принимает во внимание, что административный ответчик, отказывая Ивановой И.В. во внесении изменений в градостроительный план земельного участка, не ссылался на отсутствие законодательного урегулирования по вопросам внесения изменений в градостроительный план земельного участка.

Вместе с тем считает, что вывод суда, содержащийся в мотивировочной части решения о том, что действующим законодательством не предусмотрено внесение изменений в утвержденные градостроительные планы земельных участков, основанием к отмене правильного по существу решения не является.

При рассмотрении дела судом правильно определены юридически значимые обстоятельства, выводы суда подтверждены материалами дела, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным. Оснований для его отмены по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Свердловского районного суда г. Костромы от 27 февраля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Ивановой Ирины Викторовны – адвоката Жарова Николая Борисовича – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: