Гражданский кодекс часть 1

дело по апелляционному представлению Минераловодского межрайонного прокурора Орлова В.В. и апелляционной жалобе представителя администрации Минераловодского городского округа Ставропольского края по доверенности Яковенко И.В.

на решение Минераловодского городского суда Ставропольского края от 17 февраля 2017 года

по административному делу по административному исковому заявлению Минераловодского межрайонного прокурора, в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц, о признании незаконными действий администрации Минераловодского городского округа по неисполнению законных требований прокурора по отмене распоряжения от 21.10.2016 года № 415-р,

заслушав доклад судьи Строчкиной Е.А.

УСТАНОВИЛА:

Минераловодский межрайонный прокурор обратился в суд в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц с административным иском о признании незаконными действий администрации Минераловодского городского округа по неисполнению законных требований прокурора по отмене распоряжения от 21.10.2016 года № 415-р, в обоснование которого указано, что по результатам изучения проекта плана проведения проверок на 2017 год, 07.09.2016 года Минераловодским межрайонным прокурором в администрацию Минераловодского городского округа направлено уведомление об исключении всех пунктов проекта плана проведения проверок на 2017 год юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, представление об устранении допущенных нарушений.

Администрация Минераловодского городского округа, будучи заведомо уведомленной межрайонным прокурором о несоответствии федеральному закону проекта плана проверок на 2017 года, издала распоряжение от 21.10.2016 года № 415-р «Об утверждении Плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан на 2017 год», не устранив при этом допущенные нарушения закона.

01.12.2016 года Минераловодский межрайонный прокурор принес протест № 07-76-2016 на данное постановление в связи выявленными нарушениями закона.

09.12.2016 года по результатам рассмотрения администрацией Минераловодского городского округа указанного акта прокурорского реагирования, протест отклонен.

Распоряжение от 21.10.2016 года № 415-р «Об утверждении Плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан на 2017 год» является полностью недействительным, в связи с чем не подлежит исполнению поскольку принят в нарушение статьи 13 Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 года № 294-ФЗ); не соответствует форме, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 года № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее - Правила подготовки планов проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и/или Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 года № 489). Так, в плане проверок на 2017 года отсутствуют ссылки на положения федерального закона, предусматривающего основания проведения плановой проверки (в графе «иные основания для проведения проверок»). Согласно информации, представленной МИФНС России № 9 по Ставропольскому краю, администрацией Минераловодского городского округа не направлялся в налоговую инспекцию запрос о предоставлении сведений в отношении включаемого в ежегодный план юридического лица или индивидуального предпринимателя.

Отсутствие надлежащей информации о статусе лиц, в отношении которых администрация Минераловодского городского округа планировала проведение проверок в порядке, предусмотренном ФЗ № 294-ФЗ, повлекло незаконное включение в план проверок проверки лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями.

Просил суд признать незаконными действия администрации Минераловодского городского округа по неисполнению законных требований прокурора по отмене распоряжения администрации Минераловодского городского округа от 21.10.2016 года № 415-р «Об утверждении Плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан на 2017 год», признать полностью недействительным и не подлежащим исполнению распоряжение администрации Минераловодского городского округа от 21.10.2016 года № 415-р «Об утверждении Плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан на 2017 год», запретить администрации проводить проверки лиц, указанных в плане проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан на 2017 год, утвержденном распоряжением администрации Минераловодского городского округа от 21.10.2016 года № 415-р «Об утверждении Плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан на 2017 год».

Решением Минераловодского городского суда Ставропольского края от 17 февраля 2017 года административный иск Минераловодского городского прокурора удовлетворен частично. Суд постановил решение:

Признать незаконными действия администрации Минераловодского городского округа по неисполнению законных требований прокурора по отмене распоряжения администрации Минераловодского городского округа от 21.10.2016 года № 415-р «Об утверждении Плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан на 2017 год», в той части, в которой данным распоряжением утвержден План проведения плановых проверок на 2017 год в отношении граждан.

Признать недействительным и не подлежащим исполнению распоряжение администрации Минераловодского городского округа от 21.10.2016 года № 415-р «Об утверждении Плана проведения плановых проверок юридических лиц. индивидуальных предпринимателей, граждан на 2017 год» в той части, в которой данным распоряжением утвержден План проведения плановых проверок на 2017 год в отношении граждан.

Запретить администрации Минераловодского городского округа проводить проверки граждан, указанных в Плане проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан на 2017 год, утвержденном распоряжением от 21.10.2016 года № 415-р «Об утверждении Плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан на 2017 год», в соответствии и на основании данного Плана проведения плановых проверок.

В удовлетворении административных исковых требований Минераловодского межрайонного прокурора в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании незаконными действий администрации Минераловодского городского округа, в остальной части - отказать.

Минераловодский межрайонный прокурор с решением суда в части отказа в удовлетворении административного иска не согласился, в апелляционном представлении просит решение суда в этой части отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска в полном объеме, мотивируя тем, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, установленные судом обстоятельства не доказаны.

В апелляционной жалобе представитель администрации Минераловодского городского округа Ставропольского края Яковенко И.В. просит решение суда в части удовлетворения требований прокурора отменить, принять по делу в этой части новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Полагает, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, не доказаны установленные судом обстоятельства, выводы, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам административного дела, нарушены нормы материального права.

В возражениях на апелляционное представление представитель администрации Минераловодского городского округа Ставропольского края Яковенко И.В. выражает свое несогласие с доводами апелляционного представления, полагает, что оснований для его удовлетворения не имеется.

Возражений на апелляционную жалобу представителя администрации не поступило.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, апелляционной жалобы и возражений на апелляционное представление, выслушав прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Ставропольского края Колячкину И.В. (доверенность от 02.11.2016 года № 8-06/1-2016), проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции по правилам части 1 статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», данный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Согласно части 3 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Частью 1 этой же статьи установлено, что предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Согласно части 6 статьи 9 Закона в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры.

Органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля в соответствии с частью 4 настоящей статьи и в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля о проведении совместных плановых проверок (ч. 6.1).

Из материалов дела следует, что по результатам изучения проекта плана проведения проверок на 2017 год, Минераловодским межрайонным прокурором в администрацию Минераловодского городского округа направлено уведомление от 07.09.2016 года № 7-74-2016 об исключении пунктов проекта плана проведения проверок на 2017 год юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

21.10.2016 года администрацией Минераловодского городского округа, издано распоряжение № 415-р «Об утверждении Плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан на 2017 год», без устранения выявленных прокурором нарушений закона.

01.12.2016 года Минераловодский межрайонный прокурор принес протест № 07-76-2016 на распоряжение администрации Минераловодского городского округа от 21.10.2016 года № 415-р.

Разрешая спор и признавая незаконными действия администрации Минераловодского городского округа по неисполнению законных требований прокурора об отмене распоряжения № 415-р, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что администрация Минераловодского городского округа, будучи заведомо уведомленной межрайонным прокурором в виде уведомления о несоответствии федеральному закону проекта плана проверок на 2017 года, не устранив при этом выявленные прокурором нарушения закона, издала обжалуемое распоряжение. При этом суд исходил из того, что правилами подготовки планов проведения плановых проверок юридически лиц и индивидуальных предпринимателей, предусмотрено направление проекта ежегодного плана для рассмотрения в орган прокуратуры, а также доработка проекта ежегодного плана с учетом предложений органа прокуратуры поступивших по результатам рассмотрения указанного проекта и его утверждение руководителем соответствующего орган,

С таким выводом суда судебная коллегия согласиться не может по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 2 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

В силу пункта 3 статьи 22 указанного Федерального закона прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона.

Статьей 28 названного Федерального закона предусмотрено, что прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, который издал это акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренным процессуальным законодательством Российской Федерации. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение. Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены статьями 23 и 24 данного Федерального закона.

В силу статьи 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее, чем в десятидневный срок с момента его поступления.

Из приведенных норм следует, что протест и представление прокурора являются актом прокурорского реагирования, носят характер предложения соответствующему должностному лицу об устранении нарушений закона, подлежат обязательному рассмотрению. При этом законодатель не возлагает на лицо, полномочное отменить опротестованный прокурором акт, обязанность по отмене или изменению этого акта.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к неверному выводу о незаконности действий административного ответчика в этой части.

Вместе с тем, отказывая в удовлетворении исковых требований, суд пришел к ошибочному выводу о том, что план проверок на 2017 год частично соответствует требованиям законодательства, в том числе, требованиям ФЗ № 294-ФЗ, Постановления Правительства РФ от 30.06.2010 года № 489.

Судом не учтено, что план проверок не согласован с прокурором, не содержит обязательной информации об основаниях проверок, в план проверок включены субъекты предпринимательской деятельности, в отношении которых действует мораторий на проведение проверок до 31.12.2018 года, план проверок не размещен на официальной сайте Генеральной прокуратуры и не включен в единый реестр проверок на 2017 год как не соответствующий требованиям закона.

Выводы суда о соблюдении административным ответчиком законодательства при утверждении плана проверок на 2017 год противоречат обстоятельствам дела. Материалами дела установлено, что в плане проверок отсутствуют ссылки на положения федерального закона, предусматривающего основания проведения проверки, соответствующая графа плана проверок «Иные основания» полностью не заполнена во всех строках плана.

Вопреки установленным обстоятельствам отсутствия информации об основаниях проверок в плане проверок суд указал в решении, что в разделе «основания проведения проверки», состоящем из четырех граф, все графы заполнены, хотя данное обстоятельство не нашло подтверждения в судебном заседании.

В нарушение положений статей 11, 12 ФЗ № 294-ФЗ, предусматривающих различные основания для проведения документарных и выездных проверок, ответчик изначально запланировал одновременное проведение документарной и выездной проверок в отношении каждого из проверяемых лиц, что недопустимо.

Положения ФЗ № 294-ФЗ согласуются с положениями статьи 129 Конституции РФ, статьями 1, 6, 21, 22, 23 ФЗ «О прокуратуре», в соответствии с которыми прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Задачи, возложенные на прокуратуру Российской Федерации, и полномочия прокуроров, как указал Конституционный Суд РФ, обусловлены целями обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых интересов общества и государства, соотносится с положениями ст.ст. 2, 4, 15, 18 Конституции РФ.

Состоявшее судебное решение противоречит названным правовым нормам, в связи с чем подлежит отмене в части отказа в удовлетворении исковых требований прокурора.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела.

В силу пункта 2 статьи 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

В связи с вышеизложенным, судебная коллегия полагает, что решение подлежит отмене в части с вынесением в этой части нового решения об удовлетворении административного иска прокурора

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 307-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Минераловодского городского суда Ставропольского края от 17 февраля 2017 года в части удовлетворения административных исковых требований Минераловодского межрайонного прокурора в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании незаконными действий администрации Минераловодского городского округа по неисполнению законных требований прокурора по отмене распоряжения администрации Минераловодского городского округа от 21.10.2016 года № 415-р «Об утверждении Плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан на 2017 год», в той части, в которой данным распоряжением утвержден План проведения плановых проверок на 2017 год в отношении граждан - отменить, принять по делу в этой части новое решение, которым в удовлетворении заявленных требований Минераловодскому межрайонному прокурору - отказать.

Это же решение в части отказа в удовлетворении требований прокурора о признании недействительным и не подлежащим исполнению распоряжение администрации Минераловодского городского округа от 21.10.2016 года № 415-р «Об утверждении Плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан на 2017 год» в той части, в которой данным распоряжением утвержден План проведения плановых проверок на 2017 год в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц - отменить, принять по делу в этой части новое решение, которым заявленные требования Минераловодского межрайонного прокурора- удовлетворить.

Это же решение в части отказа в удовлетворении требований прокурора о запрете администрации Минераловодского городского округа проводить проверки индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, указанных в Плане проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан на 2017 год, утвержденном распоряжением от 21.10.2016 года № 415-р «Об утверждении Плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан на 2017 год», в соответствии и на основании данного Плана проведения плановых проверок - отменить, принять по делу в этой части новое решение, которым заявленные требования Минераловодского межрайонного прокурора- удовлетворить.

Это же решение в остальной части оставить без изменения.

Председательствующий:

Судьи: