Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску и.о. прокурора Михайловского района к администрации Поярковского сельсовета Михайловского района Амурской области о возложении обязанности по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования Поярковский сельсовет услугами организации культуры по апелляционной жалобе главы Поярковского сельсовета Михайловского района Амурской области ФИО1 на решение Михайловского районного суда Амурской области от 30 октября 2019 года.

Заслушав дело по докладу судьи Палатовой Т.В., пояснения прокурора Сабуцкой Т.С., изучив апелляционную жалобу, письменные возражения на нее, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

И.о. прокурора Михайловского района Амурской области обратился в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, с иском к администрации Поярковского сельсовета Михайловского района Амурской области, в обоснование указав, что на территории Поярковского сельского поселения в период с 2013 по 2018 годы полномочия по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры осуществляла администрация Михайловского района Амурской области на основании соглашения № 10 от 01 июля 2013 года «О передаче осуществления отдельных полномочий по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры», заключенного между администрациями Поярковского и Михайловского муниципальных образований. Срок действия указанного соглашения истек в 2018 году, новое соглашение в рамках рассматриваемых правоотношений между администрациями Поярковского сельсовета и Михайловского района не заключено. В связи с недостижением договоренности по рассматриваемому вопросу, 24 января 2019 года решением Михайловского районного Совета народных депутатов № 15/114 «О внесении изменений в решение от 25 апреля 2013 года № 12/154 «О принятии к осуществлению части полномочий» осуществление переданных администрацией Поярковского сельсовета полномочий исключено из данного решения. Предоставление услуг в рассматриваемой сфере непосредственно населению с. Поярково районным домом культуры прекращено, упразднены культурно-досуговые кружки, сокращен штат работников, отвечавших за предоставление услуг культуры на территории с. Поярково, танцевальный кружок по инициативе администрации Михайловского района переведен в МОУ ДО «Школа искусств Михайловского района». При этом, администрацией Поярковского сельсовета Михайловского района в нарушение действующего законодательства условия для организации досуга и обеспечения жителей с. Поярково услугами организаций культуры не созданы. По данному факту главе Поярковского сельсовета внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства от 06 июня 2019 года № 268. По результатам контроля устранения ранее выявленных нарушений установлено, что администрацией Поярковского сельсовета необходимых мер по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей с. Поярково услугами организаций культуры не принимается, профильное учреждение культуры не создано, штат работников культурной сферы не сформирован, отношения в рассматриваемой сфере на уровне сельского поселения не урегулированы Администрация сельского поселения ограничилась проведением культурно-досуговых мероприятий, что не отвечает интересам населения с. Поярково. В результате ненадлежащего исполнения администрацией Поярковского сельсовета, непринятия полного комплекса мер по решению вопросов местного значения по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей с. Поярково услугами организаций культуры, нарушаются конституционные права неопределенного круга лиц на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, право на доступ к культурным ценностям.

С учетом изложенного прокурор просил возложить на администрацию Поярковского сельсовета Михайловского района Амурской области обязанность в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу создать условия для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования Поярковский сельсовет услугами организаций культуры путем создания профильного учреждения культуры на территории с. Поярково Михайловского района Амурской области, укомплектованного необходимым штатом работников.

В судебном заседании суда первой инстанции помощник прокурора Михайловского района Мордвинкина А.В. на удовлетворении исковых требований настаивала в полном объеме по доводам, изложенным в исковом заявлении.

Представители третьего лица администрации Михайловского района – ФИО2, ФИО3, в судебном заседании поддержали исковые требования прокурора.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, будучи надлежащим образом извещенными о месте и времени рассмотрения дела, в силу чего суд в соответствии с положениями ст. 167 ГПК РФ рассмотрел дело в их отсутствие с учетом представленных письменных отзывов на исковое заявление.

Решением Михайловского районного суда Амурской области от 30 октября 2019 года исковые требования и.о. прокурора Михайловского района Амурской области удовлетворены. На администрацию Поярковского сельсовета Михайловского района Амурской области возложена обязанность создать условия для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования Поярковский сельсовет услугами организаций культуры, путем создания в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на территории с. Поярково Михайловского района Амурской области профильного учреждения культуры со штатной численностью работников.

В апелляционной жалобе глава Поярковского сельсовета Михайловского района не соглашается с принятым решением, просит его отменить, принять новое решение по делу об отказе в удовлетворении исковых требований. В обоснование приводит доводы о том, что требования п. 3 и п. 8 Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 года № 609 не обязательны для муниципальных учреждений, поскольку действие указанного Положения распространяется на организации культуры, находящиеся в федеральной собственности. Для организаций культуры, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, указанное Положение носит рекомендательный характер. Ссылаясь на нормы гражданского законодательства, считает, что учреждением, выполняющим работы и оказывающим услуги в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сфере культуры могут быть автономные, бюджетные и казенные учреждения. Оспаривает выводы суда о том, что МБУ «Поярковское» нельзя отнести к учреждениям культуры, ссылаясь на то, что действующим законодательством не установлена обязательность создания профильных учреждений в целях обеспечения реализации полномочий в разных сферах (науки, культуры) и не ставился в зависимость от выбранного основного вида деятельности. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» предусматривает осуществление некоммерческой организацией нескольких видов деятельности, не запрещенных законодательством РФ и соответствующих целям деятельности некоммерческой организации, предусмотренным учредительными документами. МБУ «Поярковское» создано для решения отдельных вопросов местного значения, тогда как создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организации культуры является одним из вопросов местного значения. Считает, что положения Федерального закона № 131-ФЗ подразумевают право муниципального образования на выбор создавать соответствующие учреждения культуры или закупать услуги организаций культуры. Полномочия, определенные муниципальным образованиям в сфере культуры, могут быть реализованы путем создания организаций культуры различных типов и организационно-правовых форм, а также путем содействия иным организаторам за счет средств бюджета муниципального образования. Принятие решения о создании организации культуры должно исходить из наличия находящегося в муниципальной собственности имущества, средств местных бюджетов, а также имущественных прав муниципальных образований. Поскольку у сельсовета отсутствует такое имущество, последним принято решение закупать услуги культуры. В таком случае отсутствует необходимость в несении дополнительных расходов по созданию (и содержанию) специального (профильного) штата работников. Судом принято решение о возложении обязанности создать учреждение культуры. Определение порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений относится к компетенции представительного органа муниципального образования, однако Совет народных депутатов Поярковского сельсовета к участию в деле не привлекался. Соответствующие доводы ответчика оставлены судом без внимания. Судом не рассмотрены надлежащим образом ходатайства ответчика о привлечении к участию в деле МАУК «Районный дом культуры» и МБУ «Поярковское», не приведены мотивы, по которым в удовлетворении данных ходатайств отказано.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу третье лицо администрация Михайловского района Амурской области в лице главы района ФИО4 не соглашается с приведенными в апелляционной жалобе доводами. Указывает на законность и обоснованность решения суда первой инстанции, верное применение судом норм материального права. Считает, что избранный Поярковским сельсоветом вариант исполнения полномочий в сфере культуры путем закупки услуг организаций культуры не отвечает интересам жителей с. Поярково и носит формальный характер, поскольку за истекший период 2019 года ответчиком проведена лишь одна закупка 01 марта 2019 года мероприятия организации культуры – театрализованная игровая программа «масленичное блиннале». Ответчик не привел доводов о намерении исполнять полномочия по организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры в будущем. Ответчиком не разработана и не утверждена муниципальная программа в сфере развития и сохранения культуры на территории с. Поярково, не разработана смета расходов в сфере культуры, не назначено лицо, ответственное за работу в указанной сфере. Считает несосотоятельным довод ответчика, направленный на оспаривание выводов суда о недопустимости отнесения МБУ «Поярковское» к учреждениям культуры. Считает, что возложение на МБУ «Поярковское» соответствующих функций повлечет необоснованное увеличение заработной платы работникам данного учреждения в рамках исполнения «майских указов» Президента РФ. Просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Прокурор Михайловского района Амурской области Шкильняк И.В. в письменных возражениях на апелляционную жалобу также не соглашается с приведенными в ней доводами, считает ее не подлежащей удовлетворению, поскольку суд с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства дела, дал надлежащую оценку представленным в дело доказательствам. Судом не допущено нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права. Просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор Сабуцкая Т.С. просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Поддержала позицию, изложенную в письменных возражениях прокурора Михайловского района на апелляционную жалобу.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, будучи надлежащим образом извещенными о месте и времени рассмотрения дела, в силу чего судебная коллегия, руководствуясь положениями ст.ст. 167, 327 ГПК РФ, рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии с требованиями ч. 1 ст. 327.1 ГПК РФ – в пределах доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, в период с 2013-2018 годы полномочия Поярковского сельского поселения по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры осуществляла администрация Михайловского района на основании заключенного между администрацией Поярковского сельсовета и администрацией Михайловского района соглашения от 01 июля 2013 года №10 о передаче осуществления полномочий по решению вопросов местного значения поселения в сфере культуры, срок действия которого истек в 2018 году.

При этом, решением районного Совета народных депутатов Михайловского района от 25 апреля 2013 года №12/154 администрацией Михайловского района были приняты к осуществлению часть полномочий сельских поселений Михайловского района, в том числе Поярковского сельсовета по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, а также Поярковского сельсовета по организации библиотечного обслуживания населения, с принятием имущества, необходимого для осуществления вышеназванных полномочий с 01 июля 2013 года, а также заключением с администрациями сельсоветов Михайловского района соглашений о передаче осуществления данных полномочий и принятии имущества.

На 2019 год соглашение о передаче осуществления полномочий по решению вопросов местного значения поселения в сфере культуры между администрацией Поярковского сельсовета и администрацией Михайловского района не заключено в связи с недостижением сторонами согласия по вопросу объема межбюджетных трансфертов, подлежащих предоставлению бюджетом сельского поселения бюджету муниципального района на осуществление администрацией Михайловского района указанных полномочий. Указанное обстоятельство сторонами не оспаривалось.

Вследствие чего, решением районного Совета народных депутатов Михайловского района от 24 января 2019 года №15/114, по результатам рассмотрения отношения главы Михайловского района, Поярковский сельсовет исключен из перечня сельсоветов, чьи полномочия по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей поселений услугами организаций культуры ранее были приняты к осуществлению администрацией Михайловского района.

Прокуратурой Михайловского района в адрес главы Поярковского сельсовета вносилось представление об устранении нарушений федерального законодательства от 06 июня 2019 года № 268 с указанием на то, что администрацией Поярковского сельсовета в течении длительного времени не созданы условия для организации досуга и обсечения жителей с. Поярково услугами организаций культуры, а именно не создано учреждение культуры, не сформирован штат работников культуры, не разработана и не утверждена муниципальная программа в сфере развития и сохранения культуры на территории с. Поярково, не разработана и не утверждена смета расходов в рассматриваемой сфере, не назначено должностное лицо, ответственное за работу в данном направлении.

По результатам рассмотрения представления главой Поярковского сельсовета предоставлена информация от 28 июня 2019 года № 02-06/480, из которой следует, что выявленные прокурором нарушения администрацией Поярковского сельсовета устраняются: создается учреждение, разрабатываются нормативные акты, а также муниципальная программа в сфере развития и сохранения культуры на территории с. Поярково.

Указанные обстоятельства послужило основанием для обращения прокурора в суд с вышеприведенными исковыми требованиями.

Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных ВС РФ 09 октября 1992 года № 3612-1, п. 12 ч. 1, ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закона Амурской области от 05 апреля 1999 года № 135-ОЗ «О культуре», Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 года № 609, Методических указаний по реализации вопросов местного значения в сфере культуры городских и сельских поселений, муниципальных районов и Методических рекомендаций по созданию условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, утвержденных Приказом Минкультуры РФ от 25 мая 2006 года № 229, пришел к выводу об удовлетворении заявленных исковых требований. При этом суд указал, что несмотря на то, что органы местного самоуправления поселения свободны в выборе порядка реализации указанных полномочий и могут самостоятельно осуществлять их путем как создания и содержания учреждений культуры, в которых население может проводить свой досуг, либо передать осуществление данных полномочий на уровень муниципального района в порядке ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, однако учитывая, что Михайловскому району исполнение указанных полномочий на 2019 год ответчиком не передано, а последним с 24 января 2019 года осуществление указанных полномочий на территории Поярковского сельсовета прекращено, при этом учреждение культуры, оказывающее на территории с. Поярково его жителям необходимые в указанной области услуги, в том числе в целях организации досуга, ответчиком не создано, вследствие чего имеются законные основания для возложения на администрацию Поярковского сельсовета обязанности по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования Поярковский сельсовет услугами организации культуры, путем создания профильного учреждения культуры на территории с. Поярково Михайловского района Амурской области со штатной численностью работников с учетом разработанных Министерством культуры РФ рекомендаций.

Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами суда первой инстанции в силу следующего.

В соответствии с ч. 3 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения сельского поселения отнесено создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры.

Аналогичная норма закреплена и в ст. 40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных ВС РФ 09 октября 1992 года № 3612-1.

Между тем, действующее законодательство не содержит императивных норм, закрепляющих обязанность органов местного самоуправления сельских поселений по созданию в рамках реализации приведенных полномочий профильных учреждений культуры, в силу чего выводы суда о наличии законных оснований для возложения на администрацию Поярковского сельсовета обязанности по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования Поярковский сельсовет услугами организации культуры, путем создания профильного учреждения культуры на территории с. Поярково Михайловского района Амурской области со штатной численностью работников с учетом разработанных Министерством культуры РФ рекомендаций, нельзя признать обоснованными.

Органы местного самоуправления не лишены возможности самостоятельного избрания способа реализации предусмотренных законом полномочий, при этом на протяжении периода с 2013 по 2018 годы орган местного самоуправления с. Поярково делегировал соответствующие полномочия муниципальному району.

Недостижение органами местного самоуправления с. Поярково и Михайловского района соглашения по вопросам дальнейшего сотрудничества не является само по себе основанием для возложения на администрацию обязанности реализовать полномочия именно указанным в иске способом путем создания профильного учреждения культуры.

При этом, судебная коллегия считает заслуживающими внимания доводы апелляционной жалобы о неверном применении судом первой инстанции к спорным правоотношениям Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 года № 609, поскольку в силу п. 2 названного Положения оно распространяется на организации культуры, находящиеся в федеральной собственности, а для организаций культуры, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности носит рекомендательный характер.

Соответственно, нельзя признать обоснованными выводы суда о недопустимости реализации полномочий администрации поселения путем наделения соответствующими полномочиями существующего муниципального бюджетного учреждения (МБУ «Поярковское»), поскольку требования Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства о необходимости создания именно профильного учреждения культуры носят лишь рекомендательный характер на уровне органов местного самоуправления.

Кроме того, судебная коллегия учитывает, что на территории с. Поярково расположен МАУК «Районный дом культуры», при этом к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района п. 19.1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных ВС РФ 09 октября 1992 года № 3612-1 отнесено создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры, в силу чего создание на территории с. Поярково сельским поселением профильного учреждения культуры при наличии возможности реализации возложенных законом полномочий на базе существующего учреждения нельзя признать целесообразным и отвечающим принципам разумности, в том числе в части расходования бюджетных средств, выделяющихся на соответствующие цели.

Приведенные в возражениях администрации Михайловского района Амурской области доводы о том, что вариант исполнения полномочий в сфере культуры путем закупки услуг организаций культуры является формальным и ответчиком ненадлежащим образом исполняются соответствующие полномочия, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных прокурором требований, поскольку понуждение к исполнению возложенных законом полномочий не должно быть ограничено исключительно созданием профильного учреждения культуры и может быть реализовано иными способами, в том числе и путем закупки услуг организаций культуры, организации досуговых мероприятий на базе существующих учреждений.

Приведенные в возражениях администрации Михайловского района Амурской области доводы о том, что закрепление за МБУ «Поярковское» в качестве одного из видов деятельности деятельность в сфере культуры повлечет необходимость повышения заработной платы его работникам, как работникам учреждений культуры в рамках «майских указов» Президента РФ, отклоняются как несостоятельные и не опровергающие вышеприведенных выводов.

С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу об отмене решения суда первой инстанции по мотиву нарушения и неправильного применения норм материального права и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных и.о. прокурора Михайловского района требований в полном объеме.

Руководствуясь статьями 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Михайловского районного суда Амурской области от 30 октября 2019 года отменить, принять по делу новое решение.

В удовлетворении исковых требований прокурора Михайловского района к администрации Поярковского сельсовета Михайловского района Амурской области о возложении обязанности в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу создать условия для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования Поярковский сельсовет услугами организаций культуры путем создания профильного учреждения культуры на территории с. Поярково Михайловского района Амурской области, укомплектованного необходимым штатом работников отказать.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Вступившие в законную силу судебные постановления по настоящему делу могут быть обжалованы в кассационном порядке в Девятый кассационный суд общей юрисдикции (690090, <...>) через суд первой инстанции в течение трех месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого судебного постановления.

Председательствующий:

Судьи коллегии: