Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-3422/2019 по административному исковому заявлению Западно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации в лице Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, к Межрегиональному управлению Росприроднадзора по Иркутской области и Байкальской природной территории, руководителю Межрегионального управления Росприроднадзора по Иркутской области и Байкальской природной территории Курек О.П. о признании незаконным заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по проектной документации, приказа «Об утверждении заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по проектной документации» по апелляционным жалобам администрации Иркутского районного муниципального образования и Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области на решение Кировского районного суда г. Иркутска от 15 ноября 2019 г., которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Иркутского областного суда Петуховой В.Г., объяснения представителей: Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области Коршуновой Ю.К., администрации Листвянского муниципального образования Васёва А.В., общества с ограниченной ответственностью «БайкалТрансЭкология» Сазоненко А.И., представителя административного истца прокурора Мальхановой Е.В., судебная коллегия по административным делам,

установила:

Западно-Байкальский межрайонный природоохранный прокурор, действуя в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации в лице Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по проектной документации «Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной защитной полосы р.п. Листвянка» от 26 сентября 2017 г.; признании незаконным приказа Управления Росприроднадзора по Иркутской области от 26 сентября 2017 г. № 1981-од «Об утверждении заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по проектной документации «Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной защитной полосы р.п. Листвянка» (далее по тексту – объект берегоукрепления).

В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемое заключение подготовлено с нарушением действующего природоохранного законодательства. В проектную документацию включено постановление главы Листвянского муниципального образования № 149 от 9 сентября 2017 г. «Об утверждении проекта планировки и межевания территории», которое фактически не издавалось, на сайте администрации не размещалось, в газете «Наша Листвянка» не опубликовано. Земельные участки, предназначенные для строительства объекта, располагаются в границах особо охраняемой природной территории федерального значения, земельные участки с кадастровыми номерами (номер изъят), (номер изъят), расположены в границах Прибайкальского национального парка. Кроме того, прокурором выявлены нарушения требований закона по обеспечению участия общественности при подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду в намечаемой хозяйственной деятельности.

По мнению административного истца, предусмотренные законом основания для принятия положительного заключения государственной экологической экспертизы (далее по тексту – ГЭЭ) и приказа, ее утвердившего, отсутствовали, оспариваемое заключение является недостоверным, выполненным с нарушением порядка проведения экологической экспертизы, что нарушает интересы административного истца и неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Решением Кировского районного суда г. Иркутска от 15 ноября 2019 г. заявленные требования Западно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворены.

В апелляционной жалобе, поданной представителем администрации Иркутского районного муниципального образования и Комитета по управлению муниципальным имуществом и жизнеобеспечению администрации Иркутского районного муниципального образования Остапенко Д.М., содержится просьба к суду апелляционной инстанции об отмене решения суда первой инстанции, принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований. В обоснование указано, что выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального и процессуального права. Приводится довод о том, что суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о нахождении земельных участков, планируемых под размещение объекта берегоукрепления, в границах Прибайкальского национального парка. Указано, что в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие вывод суда о том, что на момент подготовки заключения представленная проектная документация не содержала данных об утвержденной в установленном порядке документации. Является ошибочным вывод суда о том, что органом местного самоуправления в полной мере не выполнена обязанность по обеспечению участия общественности в подготовке и обсуждении материалов оценки воздействия на окружающую среду. Также указано, что суд пришел к ошибочному выводу о том, что прокурором не пропущен срок для обращения в суд с административным исковым заявлением.

В апелляционной жалобе, поданной Министерством природных ресурсов и экологии Иркутской области, также ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции, принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований. В обоснование указано, что суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу при оценке довода заявителя жалобы относительно отсутствия доказательств легитимности досудебных действий административного истца, собранных им сведений относительно незаконности оспариваемых им документов.

Прокурором, участвующим в деле, представлены возражения на апелляционную жалобу администрации Иркутского районного муниципального образования.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений прокурора, рассмотрев дело в соответствии с требованиями статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Правовые основы охраны озера Байкал, являющегося не только уникальной экологической системой Российской Федерации, но и объектом всемирного природного наследия, определяет Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (далее - Закон об охране озера Байкал).

Статья 2 Закона об охране озера Байкал определяет, что Байкальская природная территория - это территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него. На Байкальской природной территории выделяются экологические зоны, в том числе центральная экологическая зона, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал.

В соответствии с данным законом на Байкальской природной территории запрещаются или ограничиваются виды деятельности, при осуществлении которых оказывается негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал. Эти виды деятельности связаны со сбросами и с выбросами вредных веществ, использованием пестицидов, агрохимикатов, радиоактивных веществ, эксплуатацией транспорта, размещением отходов производства и потребления, влекущими химическое загрязнение озера Байкал или его части, а также его водосборной площади; с изменением температурных режимов воды, колебанием показателей уровня воды за пределами допустимых значений, с изменением стоков в озеро Байкал, приводящим к физическому изменению состояния озера Байкал; с использованием, разведением или акклиматизацией водных биологических объектов, не свойственных экологической системе озера Байкал, вызывающих его биологическое загрязнение. На Байкальской природной территории запрещаются строительство новых хозяйственных объектов, реконструкция действующих хозяйственных объектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации таких объектов (статья 6).

Порядок проведения государственной экологической экспертизы определен Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее - Закон об экологической экспертизе), Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, утвержденным приказом Минприроды России от 6 мая 2014 г. № 204 (далее – Административный регламент), Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 698 (далее – Положение).

В соответствии со статьей 1 Закона об экологической экспертизе экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Согласно статье 10 Закона об экологической экспертизе государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения экологической экспертизы конкретного объекта (пункт 15 статьи 14 Закона об экологической экспертизе).

Результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы, отвечающее требованиям ст. 18 настоящего Федерального закона (пункт 7 статьи 14 Закона об экологической экспертизе).

Заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 18 Закона об экологической экспертизе).

В силу части 1 статьи 14 Закона об экологической экспертизе государственная экологическая экспертиза проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям настоящего Федерального закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе материалов, подлежащих экспертизе: документации, содержащей материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе; материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям настоящего Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (пункт 4 статьи 18 Закона об экологической экспертизе).

В силу п. 49 Административного регламента Росприроднадзор и его территориальные органы образуют экспертные комиссии по каждому конкретному объекту государственной экологической экспертизы из внештатных экспертов (по согласованию с ними) и штатных сотрудников Росприроднадзора (территориального органа Росприроднадзора).

Государственная экологическая экспертиза считается завершенной после утверждения приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации или его территориального органа заключения, подготовленного экспертной комиссией (пункт 23 Положения о порядке проведения Государственной экологической экспертизы).

Заключение, подготовленное экспертной комиссией, должно содержать обоснованные выводы о допустимости (недопустимости) воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта экспертизы (пункт 20 Положения).

В соответствии с абзацем 3 пункта 1.1 Положения оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (далее - оценка воздействия на окружающую среду) - процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.

В соответствии с пунктом 1.5 Положения при проведении оценки воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) обеспечивает использование полной и достоверной исходной информации, средств и методов измерения, расчетов, оценок в соответствии с законодательством Российской Федерации. Специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды предоставляют имеющуюся в их распоряжении информацию по экологическому состоянию территорий и воздействию аналогичной деятельности на окружающую среду заказчику (исполнителю) для проведения оценки воздействия на окружающую среду.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, 20 сентября 2017 г. Управлением Росприроднадзора по Иркутской области издан приказ № 1936-од, которым утвержден состав экспертной комиссии государственной экологической экспертизы (приложение 1) и задание на проведение государственной экологической экспертизы по проектной документации «Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной полосы р.п. Листвянка», на основании поручения Центрального аппарата Росприроднадзора от 24 августа 2017 г. № АС-09-04-31/18762.

В соответствии с пунктом 49 Административного регламента в состав комиссии вошли внештатные специалисты и штатный специалист Управления.

26 сентября 2017 г. экспертной комиссией ГЭЭ подготовлено положительное заключение по проектной документации «Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной полосы р.п. Листвянка».

Основанием для разработки проектной документации являются Федеральная целевая программа «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 гг.» и техническое задание на разработку проектно-сметной документации.

Заказчик государственной экологической экспертизы – администрация Иркутского районного муниципального образования; разработчик инженерно-геологических, инженерно-гидрометеорологических, инженерно-геодезических, инженерно-экологических изысканий – общество с ограниченной ответственностью «БайкалТрансЭкология».

На государственную экологическую экспертизу представлены: техническое задание на разработку проектно-сметной документации, выданное администрацией Иркутского районного муниципального образования ООО «БайкалТрансЭкология»; проектная документация «Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной полосы р.п. Листвянка»; материалы инженерных изысканий; прочие документы – рыбохозяйственный раздел (ОВОС) проекта, выполненный Байкальским Филиалом ФГБУ «Главное бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов» в 2017 году; раздел «Оценка воздействия на окружающую среду», выполненный ООО «БайкалТрансЭкология»; материалы заключений и согласований, включая свидетельство о государственной регистрации права от 8 октября 2010 г. № 38 в отношении земельного участка, категория земель – земли населенных пунктов, разрешенное использование – для эксплуатации автодороги Иркутск-Листвянка, общей площадью 118298 кв.м, по адресу: р.п. Листвянка, кадастровый номер (номер изъят); материалы общественных обсуждений объекта.

Как следует из заключения, экспертная комиссия пришла к выводу о том, что представленные материалы по объему и содержанию соответствуют экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды; в проекте предусмотрены соответствующие природоохранные мероприятия в объеме, достаточном для предупреждения негативных последствий техногенного воздействия на окружающую среду и обоснована экологическая возможность реализации намечаемой деятельности; представленный в материалах проекта уровень воздействий на окружающую среду является допустимым.

Приказом управления Росприроднадзора по Иркутской области от 26 сентября 2017 г. № 1981 утверждено положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по проектной документации «Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной полосы р.п. Листвянка», подготовлено экспертной комиссией на основании приказом Управления Росприроднадзора по Иркутской области от 20 сентября 2017 г. № 1936-од.ю устанавливающее соответствие документации экологическим требования, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды. Установлен срок действия заключения – 5 лет.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что на момент подготовки положительного заключения государственной экологической экспертизы и приказа о его утверждении представленная проектная документация требуемые данные об утвержденной в установленном порядке документации по планировке территории не содержала. Выводы в заключении государственной экологической экспертизы о соответствии проектной документации, обосновывающей намечаемую хозяйственную деятельность (строительство объекта берегоукрепления), установленным экологическим требованиям, сделаны без оценки влияния планируемой деятельности на сохранение особо охраняемой природной территории - Прибайкальского национального парка. Обязанность органа местного самоуправления по обеспечению участия общественности в подготовке и обсуждении материалов оценки воздействия на окружающую среду в полной мере не выполнена.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на правильном применении к спорным правоотношениям требований материального закона, подробном анализе и оценке установленных по делу фактических обстоятельств.

В силу пункта 2 статьи 94, пунктов 1 и 6 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, а также пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», пункта 2 приложения № 1 к названному постановлению земли национальных парков относятся к категории земель особо охраняемых территорий и объектов и являются федеральной собственностью.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 1, пунктов 6 и 7 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон об особо охраняемых природных территориях) с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются категории указанных территорий, в том числе национальные парки.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении, соответственно, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Территории национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Особо охраняемые природные территории федерального значения определяются Правительством Российской Федерации.

Пунктом 5 статьи 12 Закона об особо охраняемых природных территориях предусмотрено, что национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 2055-р утвержден Перечень особо охраняемых природных территорий федерального значения, находящихся в ведении Минприроды России, в котором под номером 119 значится Прибайкальский национальный парк, Иркутская область.

Пунктом 1 статьи 3 Федерального закона № 94-ФЗ установлено, что границы Байкальской природной территории и экологических зон (центральной экологической зоны, буферной экологической зоны, экологической зоны атмосферного влияния) утверждаются Правительством Российской Федерации по представлениям органов государственной власти Республики Бурятия, органов государственной власти Иркутской области, органов государственной власти Забайкальского края.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. № 1641-р «О границах Байкальской природной территории» утверждены границы центральной экологической зоны Байкальской природной территории, в которую включена территория, в том числе Прибайкальского национального парка.

Границы Прибайкальского национального парка были установлены при его создании постановлением Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 г. № 71 «О создании Прибайкальского национального парка в Иркутской области» на базе лесоохотничьего хозяйства «Байкал», Ольхонского и Голоустненского лесхозов в которых образован Прибайкальский национальный парк. Какие-либо нормативные правовые акты, изменяющие ранее установленные границы, уполномоченными органами не принимались.

Согласно сообщению Федерального государственного бюджетного учреждения «Заповедное Прибайкалье» от 10 июля 2019 г. земельные участки с кадастровыми номерами (номер изъят), (номер изъят), с учетом Генеральной схемы Прибайкальского национального парка, выполненной Иркутским филиалом «Востсибгипрозем» (Госагропром РСФСР) 27 апреля 1989 г. расположены в границах Прибайкальского национального парка.

Однако в ходе государственной экологической экспертизы сведения о нахождении земельных участков, планируемых под размещение объекта берегоукрепления, в федеральной собственности, в связи с его принадлежностью к Прибайкальскому национальному парку, не анализировались.

Более того, заслуживает внимание судебной коллегии довод представителя административного истца прокурора Мальхановой Е.В. о том, что берегоукрепление планировалось к возведению в границах всемирного природного наследия и на территории Прибайкальского национального парка, которые отнесены к исключительной федеральной собственности и компетенции федеральных органов исполнительной власти, а потому администрация Иркутского районного муниципального образования, которая собственником никакими полномочиями не наделалась, не могла быть заказчиком государственной экологической экспертизы.

В соответствии с пунктом 33 Постановления Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» проектная документация на линейные объекты капитального строительства (далее - линейные объекты) состоит из 10 разделов, требования к содержанию которых установлены пунктами 34-42 настоящего Положения.

В соответствии с пунктом 34 Постановления раздела 1 «Пояснительная записка» должен содержать в текстовой части: а) реквизиты одного из указанных в подп. «а» п. 10 настоящего Положения документов, на основании которого принято решение о разработке проектной документации на линейные объекты, либо реквизиты международного договора Российской Федерации или соглашения о разделе продукции;

б) исходные данные и условия для подготовки проектной документации на линейный объект, указанные в подпункте «б» пункта 10 настоящего Положения, за исключением абз.абз. 5, 10 и 12, а также реквизиты утвержденной в установленном порядке документации по планировке территории (проекта планировки территории и проекта межевания территории) или (до 31 декабря 2012 г.) исходные данные и условия, содержащиеся в градостроительном плане земельного участка.

Судом первой инстанции бесспорно установлено, что представленная проектная документация, не содержащая данных об утвержденной в установленном порядке документации по планировке территории, не отвечала предусмотренным законом требованиям. Поскольку постановление главы Листвянского муниципального образования № 149 от 9 сентября 2017 г. «Об утверждении проекта планировки и межевания территории», использованное при проведении государственной экологической экспертизы, фактически не издавалось, на сайте администрации не размещалось, в газете «Наша Листвянка» не опубликовано.

Судебная коллегия находит не заслуживающим внимания довод апелляционной жалобы относительно отсутствия легитимности досудебных действий административного истца, поскольку проверка прокуратурой не назначалась и не проводилась, а анализ имеющихся сведений о нарушениях имеет иной целевой и сущностный характер.

Административный истец, обратившись в суд с заявленными требованиями, действуя в интересах собственника и неопределенного круга лиц, с достаточной полнотой обосновал необходимость судебной защиты их прав и законных интересов. Не имеет правового значения, что в рамках анализа поступивших прокурору сведений либо в рамках прокурорской проверки были выявлены факты нарушения требований закона.

Довод апелляционной жалобы представителя администрации Иркутского районного муниципального образования и Комитета по управлению муниципальным имуществом и жизнеобеспечения администрации Иркутского районного муниципального образования Остапенко Д.М. о пропуске прокурором срока обращения в суд, был предметом исследования судом первой инстанции, с учетом существа спорных правоотношений и задач административного судопроизводства ему дана надлежащая правовая оценка. Оснований для иной оценки выводов суда по доводу апелляционной жалобы у судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда не имеется.

Доводов, влекущих безусловную отмену решения суда, в апелляционной жалобе заявителем не приводится; такие основания, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по материалам административного дела также не установлены; принципы судопроизводства не нарушены. У судебной коллегии нет поводов для отмены правильного по сути судебного акта, который вынесен с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного производства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Иркутского областного суда

определила:

решение Кировского районного суда г. Иркутска от 15 ноября 2019 г. по данному административному делу оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Судья-председательствующий В.Г. Петухова

Судьи Е.Г. Бутина

Н.М. Усова