Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (№) по административному исковому заявлению ООО «Транс-Экспресс» о признании недействующими отдельных положений Закона Иркутской области от 28 декабря 2015 года № 145-ОЗ «Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Иркутской области»,

по апелляционной жалобе истца ООО «Транс-Экспресс» на решение Иркутского областного суда от 10 августа 2021 года,

заслушав доклад судьи Захарова Е.И., выслушав пояснения представителя ООО «Транс-Экспресс» Бахарова А.А., представителя Законодательного собрания Иркутской области Церлюк Т.В., представителей Министерства транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области Нагабедяна А.С., Матвеевой Е.Г., представителя Губернатора Иркутской области Хороших К.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Довыденко Н.П.,

УСТАНОВИЛА:

постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 25 декабря 2015 года № 34/1а-ЗС принят Закон Иркутской области от 28 декабря 2015 № 145-ОЗ «Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Иркутской области» (далее – Закон № 145-ОЗ).

Статьей 13 данного закона установлено, что уполномоченный орган, уполномоченный орган местного самоуправления муниципального образования Иркутской области, выдавшие свидетельство об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок при наступлении хотя бы одного из следующих обстоятельств:

Общество с ограниченной ответственностью «Транс-Экспресс» (далее – ООО «Транс-Экспресс», Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 2 статьи 13 Закона № 145-ОЗ. Считает, что пункт 2 статьи 13 Закона № 145-ОЗ противоречит Федеральному закону № 229-ФЗ от 13 июля 2015 года «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а именно статье 35, части 5 статьи 29, а также содержит в себе признаки коррупциогенных факторов. Считает, что формулировка оспариваемой нормы является двусмысленной, порождает разночтения и позволяет правоприменителям действовать в обход норм федерального законодательства. Так, оспариваемая норма не содержит указания на формы и порядок выявления полномочным органом несоответствий, осуществляемых регулярных перевозок условиям свидетельства об осуществлении перевозок, не определяют сам полномочный орган, не позволяют сделать вывод о том, каким документом оформляется выявленное нарушение, не определен порядок обжалования решения полномочного органа для защиты своих прав. Неоднозначное толкование устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения и возможность необоснованного применения исключения из правил, тем самым создает условия для злоупотребления со стороны уполномоченного органа и предпосылки для ущемления прав и интересов Общества.

Решением Иркутского областного суда от 10 августа 2021 года в удовлетворении административных исковых требований ООО «Транс-Экспресс» отказано.

Не согласившись с вышеуказанным решением, ООО «Транс-Экспресс», подана апелляционная жалоба, в которой просят решение отменить, признав недействующим со дня принятия пункт 2 статьи 13 Закона № 145-ОЗ. Считает, что оспоренные положения Закона 145-ОЗ дублируют норму ФЗ 220-ФЗ, имеющего большую юридическую силу, но при этом позволяет полномочному органу не оценивать такого обстоятельства как факт неоднократного привлечения перевозчика к административной ответственности. Не согласны с выводом суда относительно того, что оспариваемая норма не противоречит положениям федерального закона «О защите права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Кроме того, указывает о наличии коррупциогенных факторов в оспариваемой норме. Так, норма пункта 2 статьи 13 Закона № 145-ОЗ представляет уполномоченному органу Иркутской области необоснованную широту дискреционных полномочий, создаёт возможность необоснованного применения исключения из общих правил, также содержит в себе юридическо-лингвистическую неопределенность, выразившуюся в употреблении двусмысленного термина.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе представителями Губернатора Иркутской области, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области, Законодательного собрания Иркутской области, прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения, в которых просят решение Иркутского областного суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции представитель ООО «Транс-Экспресс» Бахаров А.А., доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме.

Представитель Законодательного собрания Иркутской области Церлюк Т.В. считает, что оснований для отмены законного решения не имеется.

Представители Министерства транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области Нагабедян А.С., Матвеева Е.Г., представитель Губернатора Иркутской области Хороших К.А. просили апелляционную жалобу оставить без удовлетворения, а решение суда без изменений.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения сторон, заключение прокурора, полагавшего, что решение подлежит отмене с вынесением нового решения о признании оспоренной нормы недействующей, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Согласно пункту «б» части 1 статьи 72, частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Суд первой инстанции, проанализировав предписания подпункта 12 пункта 2, пункта 3.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», частей 1, 2 статьи 44, части 1 статьи 55, части 1 статьи 56 Устава Иркутской области, статьи 54 Закона Иркутской области «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» сделал верный вывод о соблюдении полномочий органа на принятие нормативного правового акта, процедуры принятия, порядка опубликования и вступления в законную силу.

Согласно статье 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 220-ФЗ) данный Федеральный закон регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

Законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в части 1 настоящей статьи, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 2 Федерального закона №N 220-ФЗ).

В соответствии с пунктом 16 части 1 статьи 3 Федерального закона № 220-ФЗ регулярные перевозки могут быть организованы по регулируемым тарифам или по нерегулируемым тарифам.

Документом, подтверждающим право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, является свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок (пункт 19 части 1 названной статьи).

ООО «Транс-Экспресс» осуществляет регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам.

Статьей 29 Федерального закона № 220-ФЗ предусмотрены основания прекращения или приостановления действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок.

Частью 5 статьи 29 Федерального закона № 220-ФЗ установлены обстоятельства, при наступлении которых уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок при наступлении обстоятельств, перечень которых не является исчерпывающим.

При этом, пунктом 5 части 5 статьи 29 Федерального закона № 220-ФЗ закреплено, что иные обстоятельства могут быть предусмотрены соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации (в отношении смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок) или законом субъекта Российской Федерации (в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок и муниципальных маршрутов регулярных перевозок).

Вместе с тем, предоставление субъектам Российской Федерации возможности установления иных обстоятельств, при наступлении которых уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации имеет право обратиться в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, учитывая положения федерального законодательства о разграничении полномочий не является безграничным и не может осуществляться произвольно.

Как указано выше, оспоренным пунктом 2 статьи 13 Закона 145-ОЗ предусматривает в числе оснований для обращения уполномоченного органа в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства несоответствие осуществляемых регулярных перевозок условиям свидетельства об осуществлении перевозок и установленное уполномоченным органом пять или более раз подряд в течение трехсот шестидесяти пяти календарных дней со дня первого установления такого несоответствия.

По мнению судебной коллегии, широта формулировки указанного основания приводит к дублированию и изменению отдельных федеральных норм.

Приказом Минтранса России от 10 ноября 2015 года № 331 утверждены формы бланка свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и порядка его заполнения (далее – Приказ № 331).

В свидетельстве об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок обязательно указывается маршрут, промежуточные остановочные пункты, улицы и автомобильные дороги, характеристики транспортных средств.

Пунктом 7 части 1 статьи 29 Федерального закона 220-ФЗ основанием для прекращения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления, выдавшие свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, действия данного свидетельства предусмотрено принятие уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления решения о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок в связи с невыполнением по соответствующему маршруту в отсутствие чрезвычайной ситуации ни одного рейса, предусмотренного расписанием, в течение более чем трех дней подряд.

В соответствии с пунктом 15 статьи 3 Федерального закона № 220-ФЗ под рейсом понимается путь транспортного средства по маршруту регулярных перевозок из начального остановочного пункта в конечный остановочный пункт или из конечного остановочного пункта в начальный остановочный пункт.

Согласно пунктам 9, 11 статьи 2 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» маршрут регулярных перевозок - предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписаниям путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке; остановочный пункт - место остановки транспортных средств по маршруту регулярных перевозок, оборудованное для посадки, высадки пассажиров и ожидания транспортных средств.

Проанализировав оспоренный пункт 2 статьи 13, Федеральный закон № 220-ФЗ судебная коллегия считает, что нарушение условий свидетельства о маршруте, остановочных пунктах, улицах и автомобильных дорогах маршрута частично включает в себя, предусмотренное пунктом 7 части 1 статьи 29 Федерального закона № 220-ФЗ основание для прекращения действия свидетельства во внесудебном порядке.

Нарушение условий свидетельства о характеристиках транспортных средств включает в себя предусмотренное пунктом 2 части 5 статьи 29 Федерального закона № 220-ФЗ основание – неоднократное в течение одного года привлечение перевозчика к административной ответственности за совершение правонарушений, указанных в части 5 статьи 11.33 КоАП РФ.

Частью 5 статьи 11.33 КоАП РФ установлено ответственность за использование автобуса, трамвая или троллейбуса с иными характеристиками, чем те, которые предусмотрены картой маршрута регулярных перевозок.

При этом, исходя из положений пункта 9 части 1 статьи 26 Федерального закона № 220-ФЗ, приказов Минтранса России № 331, № 332 от 10 ноября 2015 года «Об утверждении формы бланка карты маршрута регулярных перевозок и порядка его заполнения» содержание свидетельства и карты маршрута в части характеристик транспортных средств, а также требования к их заполнению являются схожими.

Следовательно, нарушений условий о характеристиках транспортных средств, предусмотренных картой маршрута, по своему характеру может одновременно являться нарушением аналогичных условий свидетельства об осуществлении перевозок.

Кроме того, условием для обращения уполномоченного органа в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по пункту 2 части 5 статьи 29 Федерального закона № 220-ФЗ является неоднократное, т.е. 2 раза и более, привлечение перевозчика к административной ответственности за совершение правонарушений, указанных в части 5 статьи 11.33 КоАП РФ, по пункту 7 части 1 статьи 29 Федерального закона № 220-ФЗ является невыполнение по соответствующему маршруту в отсутствие чрезвычайной ситуации ни одного рейса, предусмотренного расписанием, в течение более чем трех дней подряд. Тогда как, в соответствии с пунктом 2 статьи 13 Закона Иркутской области для обращения уполномоченного органа в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок требуется пять или более раза подряд несоответствия осуществления регулярных перевозок условиям свидетельства.

Данные обстоятельства устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения и дают ему возможность применять к конкретному перевозчику, нарушившему такие условия свидетельства как маршрут, промежуточные остановочные пункты, улицы и автомобильные дороги, характеристики транспортных средств меры ответственности, предусмотренные оспоренными положениями регионального закона или федеральным законодательством, что является недопустимым.

В силу части 1 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции, являются коррупциогенными факторами.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу о неправильном применении судом первой инстанции норм материального права, что является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об удовлетворении административного искового заявления ООО «Транс-Экспресс».

Принимая во внимание положения пункта 1 части 2, пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснения, содержащиеся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50, судебная коллегия считает, что оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию не действующим со дня принятия настоящего апелляционного определения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Иркутского областного суда от 10 августа 2021 года отменить, принять по делу новое решение.

Признать недействующим с даты принятия настоящего апелляционного определения пункт 2 статьи 13 Закона Иркутской области от 28 декабря 2015 года № 145-ОЗ «Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Иркутской области».

Сообщений о принятии указанного решения подлежит опубликованию в официальном печатном издании – газете «Областная» в течение одного месяца с даты принятия апелляционного определения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Иркутский областной суд.

Председательствующий

Судьи