Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием средств видео-конференц-связи административное дело № по административному исковому заявлению депутатов Омского муниципального района Омской области ФИО1, ФИО2 к Совету Омского муниципального района Омской области об оспаривании пунктов 1, 3 статьи 28.1 регламента Совета Омского муниципального района Омской области, утвержденного решением Совета муниципального района Омской области от 27 января 2011 года № 3 «О регламенте Совета Омского муниципального района Омской области»,

по апелляционной жалобе Совета Омского муниципального района Омской области на решение Омского областного суда от 25 августа 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н., объяснения представителя Совета Омского муниципального района Омской области ФИО3, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного истца ФИО1 – ФИО4, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В., полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Совета Омского муниципального района Омской области от 27 января 2011 года № 3 утвержден регламент Совета Омского муниципального района Омской области (далее – Регламент).

Решением Совета Омского муниципального района Омской области от 15 октября 2020 года № 50 в Регламент внесены изменения, а именно глава 6 дополнена статьей 28.1 «Видеосъемка, фотосъемка, аудиозапись и трансляция в информационно – телекоммуникационной сети «Интернет» заседаний Совета».

Согласно пункту 1 статьи 28.1 Регламента на заседании Совета гражданам (физическим лицам), представителям организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, депутатам Совета, депутатам иных представительных органов, иным присутствующим и приглашённым лицам запрещается производить аудиозапись, видеосъемку, фотосъемку, прямую трансляцию заседания в информационно – телекоммуникационной сети «Интернет».

В случае проведения аудиозаписи, видеосъемки, фотосъемки, прямой трансляции в нарушение требований, установленных настоящей статьёй, лицо, допустившее нарушение, по решению председательствующего на заседании Совета удаляется с заседания. Решение председательствующего на заседании Совета заносится в протокол заседания Совета (пункт 3 статьи 28.1 Регламента).

Решение Совета Омского муниципального района Омской области от 15 октября 2020 года № 50 «О внесении изменений в Регламент Совета Омского муниципального района Омкой области, утвержденный решением Совета Омского муниципального района Омской области от 27 января 2011 года № 3» официально опубликовано в специальном выпуске газеты Омского района «Омский пригород» № 68 (560) 15 октября 2020 года, а также размещено на официальном сайте Омского муниципального района Омской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Депутаты Омского муниципального района Омской области ФИО1, ФИО2 обратились в Омский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня вступления в законную силу приведенных норм Регламента, считая, что они не соответствуют части 4 статьи 29, части 3 статьи 55 Конституции РФ, статье 152.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 25 декабря 2008 года № 273 «О противодействии коррупции», Федеральному закону от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», Федеральному закону от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенным в постановлении от 23 июня 2015 года № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». В обоснование заявленных требований указали, что оспариваемые положения Регламента незаконно ограничивают их права и права граждан, а также предусматривают меры юридической ответственности, не предусмотренной федеральным законодательством.

Решением Омского областного суда от 25 августа 2021 года административное исковое заявление ФИО1, ФИО2 удовлетворено. Постановлено признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 1 и 3 статьи 28.1 Регламента Совета Омского муниципального района Омской области, утвержденного решением Совета Омского муниципального района Омской области от 27 января 2011 года № 3.

Совет Омского муниципального района Омской области в апелляционной жалобе просит судебный акт отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении требований в полном объеме. Ссылаясь на положения Устава Омского муниципального района Омской области, указывает, что Совет наделен полномочиями по принятию решений, касающихся порядка проведения заседаний. Действующее законодательство не содержит обязательных к исполнению требований к депутату представительного органа в части постоянной фиксации своей деятельности в том или ином виде (аудио, видео, фото и т.д.). На официальном сайте Омского муниципального района Омской области содержится вся необходимая и регламентированная действующим законодательством информация, в том числе о деятельности депутатов Совета, администрацией в постоянном режиме проводится аудио фиксация заседания. Таким образом, оспариваемый нормативный акт в указанной части не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов лиц в отношении, которых он принят и лиц, чьи права и обязанности затрагивает. Кроме того, оспариваемым актом введен не запрет, а установлен ранее отсутствовавший порядок фиксации и утверждён тот орган, который будет официально нести ответственность за фиксацию, как аудио-, так и видео-, а также за организацию трансляций всех заседаний Совета.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов административным истцом ФИО2 представлен отзыв, а прокурором, участвовавшем в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно предписаний статей 35, 36 и 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятие решений по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (к которым по своей сути относится и утверждение регламента представительного органа) находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

На это указывает и пункт 17 части 2 статьи 24 Устава, в соответствии с которым к компетенции Совета Омского муниципального района отнесено принятие и изменение Регламента Совета муниципального района.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что нарушений при принятии оспариваемого акта допущено не было. Регламент принят уполномоченным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения в действие, и по этим основаниям сторонами не оспаривается.

Проверяя оспариваемые административными истцами пункты 1, 3 статьи 28.1 Регламента, которыми введен запрет на осуществление аудиозаписи, видеосъемки, фотосъемки, прямой трансляции заседания в информационно – телекоммуникационной сети «Интернет», а также, как следствие, предусмотрено удаление с заседания Совета лица, допустившего нарушение установленных правил и порядка проведения заседаний, на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу, что названные положения Регламента влекут нарушение прав административных истцов, являющихся депутатами Совета Омского муниципального района Омской области, на освещение деятельности и права беспрепятственного осуществления своих полномочий, закрепленного в пункте 1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и согласуются с нормами материального права большей юридической силы и регулирующими спорное правоотношение.

Право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом гарантированно частью 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» прямо указывает на публичность и открытость деятельности органов местного самоуправления в качестве основополагающего принципа противодействия коррупции.

Это означает, что представительным органом местного самоуправления не должны приниматься решения, отменяющие принцип открытости, либо иным образом его нарушающие и, как следствие, ограничивающие, с одной стороны, право депутата донести свою позицию по вопросу, включенному в повестку дня, в том числе приобщить к протоколу заседания особое мнение по этому вопросу, а с другой - право граждан присутствовать на заседаниях представительного органа и излагать свою позицию в открытом заседании коллегиального органа в порядке, предусмотренном регламентом, в том числе по вопросу правотворческой инициативы, и тем самым ограничивающие право граждан на участие в местном самоуправлении; наконец, и депутаты, и граждане вправе получать общедоступную информацию о деятельности представительного органа местного самоуправления в сети «Интернет», обеспечивающей не только просмотр изображений средствами веб-обозревателя или официального сайта представительного органа, но и допускающей копирование и сохранение информации.

Именно из этого исходит Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», говоря о том, что основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и местного самоуправления являются открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления; свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом; соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (статья 4). Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. Перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к информации ограниченного доступа устанавливается федеральным законом (статья 5). Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться не только путем обнародования (опубликования) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации, путем размещения такой информации в сети "Интернет", в помещениях, занимаемых указанными органами, в иных отведенных местах для этих целей, но и присутствием граждан (физических лиц), в том числе, представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления (статья 6). Коллегиальные государственные органы и коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан на заседаниях своих коллегиальных органов. Присутствие осуществляется в соответствии с регламентами государственных органов или иными муниципальными правовыми актами (статья 15).

Таким образом, из положений действующего законодательства следует, что во время заседаний представительного органа муниципального образования может проводиться аудиозапись, видеосъемка, фотосъемка, прямая трансляция заседания в информационно – телекоммуникационной сети «Интернет», поскольку запрета федеральным законодательством не предусмотрено.

Суд учел, что заседание органов власти могут быть закрытыми, если на них рассматриваются вопросы, связанные со сведениями, содержащими государственную тайну или служебную тайну, соответственно аудиозапись, видеосъемка, фотосъемка, прямая трансляция заседания в информационно – телекоммуникационной сети «Интернет на них должна быть запрещена.

Судебная коллегия отмечает, что в таких случаях в нормативных правовых актах, в регламентах органов местного самоуправления, либо в муниципальных правовых актах эти вопросы должны быть четко и исчерпывающе определены.

Однако в настоящее время отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий порядок проведения аудиозаписи, видеосъемки, фотосъемки, прямой трансляции заседания в информационно – телекоммуникационной сети «Интернет» при проведении заседаний представительного органа муниципального образования. При таком положении выводы суда первой инстанции о том, что пункт 1 ст. 28.1 Регламента противоречит нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, является правильным, а доводы апелляционной жалобы в указанной части подлежат отклонению.

Что касается выводов суда о противоречии пункта 3 статьи 28.1 Регламента, устанавливающего меру ответственности за нарушение запрета, введённого положениями пункта 1, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, эти выводы являются верными, и оснований с ними не согласиться судебная коллегия не усматривает.

Судом первой инстанции обоснованно не принят во внимание довод представителя административного ответчика о том, что запрет осуществления на заседании Совета аудиозаписи, видеосъемки, фотосъемки, прямой трансляции заседания в информационно – телекоммуникационной сети «Интернет» и последующее удаление лица, допустившего нарушение установленных правил установлены с целью соблюдения порядка в ходе проведения заседаний Совета, поскольку такой порядок не определен, а правила поведения для присутствующих и приглашенных, за нарушение которых предусмотрено удаление из зала заседания по распоряжению председателя Совета, предусмотрены положениями статей 28, 33 Регламента. Кроме того, право представительного органа определять порядок проведения заседания не свидетельствует о произвольности установления правил поведения присутствующих на таких заседаниях лиц.

Утверждения административного ответчика о том, что наличие запрета для депутата на фиксацию заседания не каким образом не влияет на исполнение его полномочий, судебной коллегий отклоняются, поскольку в силу части 1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутату должны обеспечиваться условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.

Судебной коллегией также принимаются во внимание положения Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которыми признается и гарантируется местное самоуправление в Российской Федерации.

Ссылка в апелляционной жалобе на те обстоятельства, что на официальном сайте Совета содержится все необходимая информация о деятельности Совета, а также, что администрацией в постоянном режиме проводится аудиозапись каждого заседания Совета, правового значения по настоящему делу не имеет.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Омского областного суда от 25 августа 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета Омского муниципального района Омской области - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Омский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 13 декабря 2021 года