ВТОРОЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
№ 66-278/2020
Санкт-Петербург 18 июня 2020 года
Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Семеновой И.А.,
судей Морозковой Е.Е. и Головкиной Л.А.
при секретаре Гордали М.Э.
с участием прокурора Бердинских С.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №3а-468/2019 по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1 о признании в части недействующим постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 25 декабря 2018 года №316-ПК «Об установлении сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков электрической энергии, поставляющих электрическую энергию (мощность) на розничном рынке на территории Свердловской области, на 2019 год» по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Свердловского областного суда от 20 декабря 2019 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Семеновой И.А., представителя административного ответчика Региональной энергетической комиссии Свердловской области ФИО2, представителя заинтересованного лица ОАО «Межрегиональная распределительная сетевая компания Урала» ФИО3, прокурора Бердинских С.В., судебная коллегия
установила:
25 декабря 2018 года Региональной энергетической комиссией Свердловской области (далее - РЭК Свердловской области, Комиссия) принято вышеназванное постановление №316-ПК, которым установлены и введены в действие на срок с 1 января 2019 года по 31 декабря 2019 года включительно с календарной разбивкой сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков электрической энергии, поставляющих электрическую энергию (мощность) на розничном рынке на территории Свердловской области, согласно приложению (пункт 1).
На второе полугодие 2019 года гарантирующему поставщику (ГП) открытому акционерному обществу «Межрегиональная распределительная сетевая компания Урала» (далее – ОАО «МРСК Урала»), осуществляющему деятельность на территории Свердловской области, в отношении зоны деятельности общества с ограниченной ответственностью «Новоуральская энергосбытовая компания» (далее - ООО «НУЭСК») для тарифной группы «прочие потребители» с диапазоном мощности менее 670 кВт установлена сбытовая надбавка в размере 2,42452 руб./кВт.ч.
Согласно пункту 4 постановление вступает в силу с 1 января 2019 года.
ФИО1 обратился в суд с административным иском о признании недействующим с 1 июля 2019 года постановления РЭК Свердловской области от 25 декабря 2018 года №316-ПК в части установления сбытовой надбавки для тарифной группы «прочие потребители» с диапазоном мощности менее 670 кВт в размере 2,42452 руб./кВт.ч, указав, что регулирующий орган занизил объем полезного отпуска для ОАО «МРСК Урала» на 2019 год, нарушил основной принцип организации экономической политики и государственных отношений в части соблюдения баланса интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, а также такие принципы государственного регулирования цен (тарифов), как экономическая обоснованность планируемой себестоимости и прибыли, затрат коммерческой организации на производство, передачу и сбыт электроэнергии, чем нарушены права истца в сфере предпринимательской деятельности, поскольку он вынужден оплачивать с 1 июля 2019 года электрическую энергию по необоснованно завышенной цене.
В ходе судебного разбирательства ФИО1 дополнительно указал, что График поэтапного доведения необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика ОАО «МРСК Урала» до эталонной выручки (далее - График), который отвечает критериям нормативного правового акта, должен быть утвержден правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и доведен до всеобщего сведения, однако не был утвержден в установленном порядке указом (распоряжением) Губернатора Свердловской области и официально не опубликован. Соответственно, постановление РЭК Свердловской области, основанное на Графике, не утвержденном и не опубликованном в установленном порядке, противоречит статье 23.1 Федерального закона №35-ФЗ «Об электроэнергетике», пункту 65 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, пункту 8 Методических указаний по расчету сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков с использованием метода сравнения аналогов и Приложению №1 к Методическим указаниям.
Решением Свердловского областного суда от 20 декабря 2019 года в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 отказано.
В апелляционной жалобе ФИО1 просит решение суда отменить как принятое с нарушением норм материального права, воспроизводит правовую позицию, высказанную в суде первой инстанции, указывает, что порядок утверждения Графика нарушен, акт об утверждении (Указ, распоряжение Губернатора Свердловской области), согласно статье 42 Устава Свердловской области, не издавался, График официально не опубликован, что в соответствии с разъяснениями пункта 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» является основанием для вынесения судом решения о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим как не имеющего юридической силы с момента его принятия.
Административный ответчик РЭК Свердловской области в отзыве, заинтересованное лицо ОАО «МРСК Урала» и прокурор, участвующий в деле, в возражениях на апелляционную жалобу просят решение суда оставить без изменения.
Административный истец и его представитель ФИО4 в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены. От истца ФИО1 поступило заявление, в котором он просит рассмотреть апелляционную жалобу в его отсутствие, приведенные в жалобе доводы поддерживает.
Административный ответчик РЭК Свердловской области и заинтересованное лицо ОАО «МРСК Урала» против удовлетворения апелляционной жалобы возражают.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав представителей ответчика и заинтересованного лица, заключение прокурора, полагавшего решение суда оставить без изменения, судебная коллегия предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не усматривает.
Разрешая административное дело, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое постановление принято уполномоченным органом в пределах своей компетенции в установленном порядке и форме, официально опубликовано и по своему нормативному содержанию не противоречит федеральному законодательству о ценообразовании в области электроэнергетики.
Выводы суда соответствуют установленным обстоятельствам дела, основаны на правильном толковании и применении норм законодательства, регулирующего правоотношения в сфере установления цен (тарифов) в электроэнергетике, приведенных в решении.
Государственное регулирование цен (тарифов), надбавок в области электроэнергетики осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее - Закон об электроэнергетике), Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования) и Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 1178, Методическими указаниями по расчету сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков с использованием метода сравнения аналогов, утвержденными приказом ФАС России от 21 ноября 2017 года № 1554/17 (далее - Методические указания №1554/17).
Согласно части 3 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике государственному регулированию на розничных рынках подлежат в том числе сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков.
К полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) пунктом 63 Основ ценообразования отнесено в числе прочего установление на очередной финансовый год на розничном рынке сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков.
Размер таких надбавок определяется в соответствии с пунктами 65-65(3) Основ ценообразования.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 Положения, утвержденного Указом Губернатором Свердловской области от 13 ноября 2011 года №1067-УГ, Региональная энергетическая комиссия Свердловской области является исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере государственного регулирования цен (тарифов, надбавок, наценок и т.п.).
Комиссии Свердловской области в пределах своей компетенции принимают правовые акты в форме постановлений (пункт 1 статьи 95 Областного закона №4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области»); официальным опубликованием правового акта областного или территориального органа государственной власти Свердловской области считается первая публикация его полного текста в «Областной газете» или первое размещение (опубликование) его полного текста на «Официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области» (www.pravo.gov66.ru) либо на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) (пункт 1 статьи 96 Областного закона №4-ОЗ).
Постановление от 25 декабря 2018 года №316-ПК принято в установленной форме, на правомочном заседании коллегиального органа РЭК Свердловской области - Правления, на котором присутствовало 7 членов Правления, большинством голосов присутствующих (протокол №37 от 25 декабря 2018 года – том 1 л.д.48), опубликовано 28 декабря 2018 года на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области http://www.pravo.gov66.ru (том 1 л.д.74). Указанные обстоятельства в апелляционной жалобе не оспариваются.
Абзацем первым пункта 65 Основ ценообразования предусмотрено, что величина сбытовой надбавки гарантирующего поставщика устанавливается в рублях за киловатт-час электрической энергии (мощности) в соответствии с методическими указаниями по расчету сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков с использованием метода сравнения аналогов, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой.
В соответствии с пунктом 65(1) Основ ценообразования сбытовые надбавки рассчитываются в соответствии с методическими указаниями по расчету сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков с использованием метода сравнения аналогов, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, и дифференцируются по группам потребителей: население и приравненные к нему категории потребителей; сетевые организации, покупающие электрическую энергию с целью компенсации потерь электрической энергии; прочие потребители дифференцированно по подгруппам, предусмотренным методическими указаниями по расчету сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков с использованием метода сравнения аналогов, в зависимости от величины максимальной мощности принадлежащих им энергопринимающих устройств (менее 670 кВт, от 670 кВт до 10 МВт, не менее 10 МВт).
Согласно Правилам государственного регулирования цен (тарифов) регулирующий орган проводит экспертизу предложений об установлении цен (тарифов) и (или) предельных уровней (пункт 22); экспертное заключение помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать оценку достоверности данных, приведенных в предложениях об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней; оценку финансового состояния организации, осуществляющей регулируемую деятельность; анализ основных технико-экономических показателей за 2 предшествующих года, текущий год и расчетный период регулирования; анализ экономической обоснованности расходов по статьям расходов; анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования организаций, осуществляющих регулируемую деятельность; сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования; анализ соответствия расчета цен (тарифов) и формы представления предложений нормативно-методическим документам по вопросам регулирования цен (тарифов) и (или) их предельных уровней; анализ соответствия организации критериям отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям (пункт 23); основания, по которым отказано во включении в тариф отдельных расходов, предложенных организацией, осуществляющей регулируемую деятельность, указываются в протоколе (пункт 28).
Из материалов дела следует, что с 1 августа 2018 года территориальная сетевая организация ОАО «МРСК Урала» осуществляла функции гарантирующего поставщика на территории Свердловской области в отношении зоны деятельности ООО «Новоуральская энергосбытовая компания» (далее - ООО «НУЭСК») до присвоения с 1 октября 2019 года статуса гарантирующего поставщика победителю конкурса АО «Объединенная теплоэнергетическая компания».
29 августа 2018 года ОАО «МРСК Урала» обратилось в РЭК Свердловской области с предложением об установлении сбытовых надбавок гарантирующего поставщика на 2019 год, для категории «прочие потребители» с максимальной мощностью энергопринимающих устройств менее 670 кВт просило установить сбытовую надбавку на 1 полугодие 2019 года - 216,69 рублей, на 2 полугодие 2019 года - 1987,45 рублей за МВт/ч. (том 1 л.д.105).
24 декабря 2018 года Губернатором Свердловской области утвержден график поэтапного доведения валовой выручки гарантирующих поставщиков Свердловской области до эталонной выручки гарантирующих поставщиков Свердловской области, которым в числе прочих определены на 2018-2020 годы доля эталонной выручки и индекс изменения совокупной величины эталонной выручки ОАО «МРСК» в отношении зоны деятельности ООО «НУЭСК» (том 1 л.д.44).
В соответствии с Графиком для ОАО «МСРК Урала» в зоне деятельности ООО «НУЭКС» доля эталонной выручки в совокупной величине НВВ на 2019 год составляет 0,56%.
В рамках рассмотрения предложения ОАО «МРСК Урала» об установлении сбытовых набавок РЭК Свердловской области проведена экспертиза, составлено экспертное заключение об обоснованности сбытовых надбавок ГП ОАО «МРСК Урала» (в отношении зоны деятельности ООО «НУЭСК») на 2019 год, которое отвечает требованиям пунктов 23, 28 Правил регулирования.
Согласно пункту 6 Методических указаний №1554/17 объемы электрической энергии, к которым рассчитываются сбытовые надбавки ГП для прочих потребителей и сетевых организаций, определяются исходя из объемов электрической энергии, учтенных в сводном прогнозном балансе на расчетный период регулирования.
Как следует из экспертного заключения и других материалов дела, объем отпуска электрической энергии на 2019 год, к которому рассчитываются сбытовые надбавки ГП ОАО «МРСК Урала» для тарифной группы «прочие потребители» в границах территории Новоуральского городского округа, определен РЭК Свердловской области в размере 63,260037 млн. кВтч в соответствии с пунктом 6 Методических указаний, исходя из объемов электрической энергии, учтенных в сводном прогнозном балансе производства и поставок электрической энергии (мощности) по Свердловской области (том 1 л.д.40,75-77).
Расчет сбытовых надбавок на 1 и 2 полугодие 2019 года осуществлен РЭК Свердловской области в соответствии с главой 1У Методических указаний (том 2 л.д.105-113).
С учетом установленной Графиком доли эталонной НВВ в совокупной величине НВВ гарантирующего поставщика ОАО «МРСК Урала» на 2019 год (0,56) величина эталонной выручки организации на 2019 год, рассчитанная методом сравнения аналогов, составила 160 048,11 тыс. рублей, величина НВВ, определенная методом экономически обоснованных затрат, - 16 758,14 тыс. рублей. С учетом выпадающих доходов, связанных с установлением тарифов для населения - 10 894,09 тыс. рублей, НВВ для расчета сбытовых надбавок Общества принято как 107 894,62 тыс. рублей (том 2 л.д.111,149). Уровень экономически обоснованных расходов, принятый РЭК Свердловской области, количество точек поставки, компоненты эталонов затрат административный истец не оспаривал.
Согласно абзацу 13 пункта 65 Основ ценообразования в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления, если эталонная выручка гарантирующего поставщика на 2018 год превышает необходимую валовую выручку, рассчитанную методом экономически обоснованных затрат, то эталонная выручка (необходимая валовая выручка) гарантирующего поставщика с использованием метода сравнения аналогов определяется путем поэтапного доведения необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика до эталонной выручки гарантирующего поставщика. График поэтапного доведения необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика до эталонной выручки гарантирующего поставщика утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и предусматривает ежегодное увеличение доли эталонной выручки гарантирующего поставщика в совокупной величине необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика в течение (не более) 3 лет, начиная с 2018 года.
Пунктом 8 Методических указаний по расчету сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков с использованием метода сравнения аналогов, утвержденных приказом ФАС России от 21 ноября 2017 года №1554/17, установлено, что график поэтапного доведения необходимой валовой выручки ГП до эталонной выручки ГП утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по форме в соответствии с приложением №1 к Методическим указаниям и должен предусматривать ежегодное увеличение доли эталонной выручки ГП в совокупной величине необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика в течение (не более) 3 лет, начиная с 2018 года (абзацы 2,7);
в случае если график поэтапного доведения необходимой валовой выручки ГП до эталонной выручки ГП высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не утвержден, то расчет сбытовых надбавок ГП осуществляется исходя из эталонной выручки ГП, определенной методом сравнения аналогов (абзац 3).
Форма графика, содержащаяся в приложении №1 к Методическим указаниям №1554/17, предусматривает, что на графике поэтапного доведения НВВ гарантирующего поставщика до эталонной выручки гарантирующего поставщика должны указываться реквизиты решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации либо высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 14 Областного закона №4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области» ненормативные (индивидуальные) правовые акты Губернатора Свердловской области по вопросам, относящимся к его компетенции, в случаях, не предусмотренных законодательством Свердловской области, издаются в форме распоряжений Губернатора Свердловской области.
В настоящем случае График утвержден путем наложения Губернатором Свердловской области резолюции «Утверждаю» на письменном документе «График поэтапного доведения необходимой валовой выручки гарантирующих поставщиков Свердловской области до эталонной выручки гарантирующих поставщиков Свердловской области» без издания в какой-либо форме отдельного акта об утверждении Графика.
Вместе с тем Методическими указаниями №1554/17 не определен статус графика как нормативного правового акта. График утверждается на период поэтапного перехода на метод применения аналогов при установлении сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков, не является обязательным условием для утверждения сбытовых надбавок, на что указывает правило абзаца 14 пункта 65 Основ ценообразования, абзаца 3 пункта 8 Методических указаний о порядке расчета сбытовых надбавок методом сравнения аналогов в случае не утверждения графика, График применяется в расчете сбытовых надбавок однократно и не содержит предписаний, которые имели бы самостоятельное нормативное значение, обязательных для неопределенного круга лиц.
Вывод суда первой инстанции о том, что график поэтапного доведения НВВ гарантирующих поставщиков до эталонной выручки гарантирующих поставщиков не отвечает признакам нормативного правового акта, соответствует смыслу и содержанию положений пункта 65 Основ ценообразования, пункта 8 Методических указаний №1554/17.
Учитывая ненормативный характер Графика как акта исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, то обстоятельство, что Губернатор Свердловской области, будучи уполномоченным на утверждение Графика должностным лицом, утвердил его путем наложения резолюции, а не отдельным правовым актом, при том, что факт утверждения Графика установлен, требования к его содержанию соблюдены, не дает оснований для признания недействующим оспариваемого постановления РЭК Свердловской области от 25 декабря 2018 года №316-ПК, которое принято компетентным органом в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением порядка его принятия, правил опубликования и введено в действие.
Ссылка в апелляционной жалобе на пункт 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 несостоятельна, т.к. разъяснение данного пункта даны в отношении нормативного правового акта, являющегося предметом оспаривания в суде.
Судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, правильно применены нормы материального права, подлежащие применению к данным правоотношениям. Процессуальных нарушений, приведших к принятию неправильного решения, не допущено. Решение суда соответствует требованиям статьи 108 КАС РФ.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 177, 309-311 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Свердловского областного суда от 20 декабря 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 без удовлетворения.
Кассационная жалоба на принятые по делу судебные акты может быть подана в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.
Председательствующий:
Судьи коллегии: