Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-194/2020 по административному исковому заявлению Приморского краевого общественного движения в защиту прав граждан «Право народа», Благотворительного Фонда «Элемент» к Законодательному собранию Приморского края о признании недействующим Закона Приморского края от 30 июля 2019 года № 556-КЗ «О внесении изменений в Закон Приморского края «Об особо охраняемых природных территориях Приморского края»,

по апелляционным жалобам Приморского краевого общественного движения в защиту прав граждан «Право народа», Благотворительного Фонда «Элемент» на решение Приморского краевого суда от 24 июля 2020 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Ненашевой Е.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., полагавшей решение суда подлежащим изменению, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

24 июля 2019 года Законодательным Собранием Приморского края принят и 30 июля 2019 года подписан исполняющей обязанности Губернатора Приморского рая ФИО1 Закон Приморского края № 556-КЗ «О внесении изменений в Закон Приморского края «Об особо охраняемых природных территориях Приморского края», опубликованный на официальном интернет-портале правовой информации ittp://www.pravo.gov.ru, 01 августа 2019 года, и в последующем - в печатном издании «Приморская газета», спецвыпуск, № 60(1690), 07 августа 2019 года.

Вносимыми пунктами 1,2, 4 статьи 1 Закона Приморского края от 30 июля 2019 года № 556-КЗ «О внесении изменений в Закон Приморского края «Об особо охраняемых природных территориях Приморского края» (далее также Закон № 556-КЗ) изменениями затронуты положения статьей 3 (Основные понятия, используемые в настоящем законе), статьи 6 (Полномочия органов исполнительной власти Приморского края в области создания, охраны и использования особо охраняемых природных территорий Приморского края), статьи 16 (Охранные зоны особо охраняемых природных территорий) Закона Приморского края от 11 мая 2005 года № 245-КЗ «Об особо охраняемых природных территориях Приморского края».

Пунктом 3 части 1 Закона № 556-КЗ статья 7 (Создание особо охраняемых природных территорий краевого значения) Закона Приморского края от 11 мая 2005 года № 245-КЗ «Об особо охраняемых природных территориях Приморского края» изложена в следующей (новой) редакции:

«Статья 7. Создание, изменение границ или упразднение особо охраняемых природных территорий краевого значения

Особо охраняемые природные территории краевого значения создаются в соответствии с федеральным законодательством и настоящим Законом.

Изменение границ или упразднение особо охраняемых природных территорий краевого значения осуществляется в соответствии с настоящим Законом.

Основаниями для изменения границ особо охраняемых природных территорий краевого значения являются:

включение части особо охраняемой природной территории краевого значения в состав особо охраняемой природной территории федерального

значения;

исключение из состава особо охраняемой природной территории краевого значения части территории вследствие утраты особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения природными комплексами и объектами, расположенными на этой территории, в целях охраны которых была образована особо охраняемая природная территория краевого значения;

необходимость увеличения площади особо охраняемой природной территории краевого значения.

Основаниями для упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения являются:

включение особо охраняемой природной территории краевого значения в состав особо охраняемой природной территории федерального значения;

полное разрушение охраняемого природного комплекса или объекта в результате природного или антропогенного воздействия при невозможности их восстановления;

утрата охраняемым природным комплексом или объектом особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения при невозможности его восстановления.

Изменение границ или упразднение особо охраняемых природных территорий краевого значения по иным основаниям не допускается.

В случае возможности восстановления природного комплекса или объекта, а также его особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения органы и учреждения, уполномоченные на управление особо охраняемыми природными территориями краевого значения, организовывают проведение необходимых мероприятий по функционированию и обеспечению режима особой охраны в соответствии с целями создания особо охраняемой природной территории краевого значения.

Инициаторами создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения могут выступать органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные и иные организации, а также граждане Российской Федерации (далее - инициатор).

В целях создания, изменения границ или упразднения особо охраняемых природных территорий инициатор направляет в уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края документы, обосновывающие создание, изменение границ или упразднение особо охраняемой природной территории краевого значения:

пояснительную записку с обоснованием необходимости создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения;

картографическое описание границ особо охраняемой природной территории краевого значения и ее охранной зоны в случае, если ее создание предусмотрено действующим законодательством;

документы, подтверждающие необходимость создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения, перечень которых устанавливается Администрацией Приморского края.

В целях выявления мнения населения уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края не позднее 10 дней со дня получения документов, указанных в части 5 настоящей статьи, размещает на официальном сайте Администрации Приморского края в информационно- телекоммуникационной сети «Интернет» информацию о поступившем предложении о создании, изменении границ или упразднении особо охраняемой природной территории краевого значения, а также уведомление о проведении публичных консультаций по данному предложению, в котором должен быть указан срок проведения публичных консультаций, а также способ направления участниками публичных консультаций своих мнений по вопросу, обсуждаемому в ходе публичных консультаций.

Уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края не позднее 30 дней со дня получения документов, указанных в части 5 настоящей статьи, организует обследование территории, в отношении которой поступили документы, обосновывающие создание, изменение границ или упразднение особо охраняемой природной территории краевого значения, и составляет акт обследования указанной территории (далее - акт обследования) по форме, установленной уполномоченным органом исполнительной власти Приморского края.

Не позднее 60 дней со дня получения документов, указанных в части 5 настоящей статьи, уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края направляет на рассмотрение комиссии по созданию, изменению границ или упразднению особо охраняемых природных территорий краевого значения (далее - комиссия), создаваемой Администрацией Приморского края, документы, указанные в части 5 настоящей статьи, акт обследования и информацию о поступивших в ходе публичных консультаций мнениях участников данных консультаций.

В состав комиссии входят представители уполномоченных органов исполнительной власти Приморского края, иных органов исполнительной власти Приморского края, Законодательного Собрания, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления муниципальных образований Приморского края, на территории которых планируется создание, изменение границ или упразднение особо охраняемых природных территорий краевого значения, научно-исследовательских организаций и иных организаций, в том числе общественных, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, по согласованию с руководителями указанных органов и организаций. Положение о комиссии и ее состав утверждаются Администрацией Приморского края.

Не позднее 60 дней со дня получения документов, указанных в части 8 настоящей статьи, комиссия на основании письменных отзывов членов комиссии утверждает заключение о необходимости создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения либо об отсутствии необходимости создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения (далее - заключение) и направляет его в Администрацию Приморского края.

Уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края не позднее 10 дней со дня направления заключения в Администрацию Приморского края уведомляет инициатора об утверждении комиссией включения о необходимости создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения либо об отсутствии необходимости создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения.

Администрация Приморского края не позднее 60 дней со дня получения заключения комиссии о необходимости создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения принимает решение о создании, изменении границ или упразднении особо охраняемой природной территории краевого значения.

Решение об изменении границ или упразднении особо охраняемой природной территории краевого значения в случае включения особо охраняемой природной территории краевого значения либо ее части в состав особо охраняемой природной территории федерального значения принимается Администрацией Приморского края на основании документов, обосновывающих изменение границ или упразднение особо охраняемой природной территории краевого значения, представленных уполномоченным

органом исполнительной власти Приморского края, без заключения комиссии и проведения публичных консультаций.

14. Решения о создании, об изменении режима особой охраны особо охраняемых природных территорий краевого значения подлежат согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и федеральными органами исполнительной власти в области обороны и безопасности государства в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях».

Приморское краевое общественное движение в защиту прав граждан «Право народа», Благотворительный Фонд «Элемент» обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом его уточнения, просят признать Закон Приморского края от 30 июля 2019 года № 556-КЗ недействующим полностью со дня вступления решения суда в законную силу, указав, что региональные особо охраняемые природные территории сохраняют благоприятную окружающую среду, обеспечивают биологическое разнообразие природных ресурсов, экологическую безопасность, что благоприятно сказывается на жизни человека, в том числе и участников Приморского краевого общественного движения в защиту прав граждан «Право народа», членов Благотворительного Фонда «Элемент». Считают, что реализация оспариваемого закона приведет к созданию ситуаций, при которых станет возможным вывод особо охраняемых природных территорий Приморского края из системы особо охраняемых природных территорий и прекращение охраны их особого статуса, вследствие чего они утратят свое уникальное значение. Последующий за этим переход данных территорий в частную собственность обеспечит создание и размещение на таких территориях опасные для жизни граждан промышленные объекты, прекратив одновременно с этим право граждан на доступ к указанным территориям, в том числе участникам Приморского краевого общественного движения в защиту прав граждан «Право народа», членов Благотворительного фонда «Элемент».

По мнению административных истцов Закон Приморского края № 556-КЗ противоречит:

- Федеральному закону от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральному закону от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральному закону от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», положениям Земельного кодекса Российской Федерации - поскольку допускает саму возможность уменьшения площадей особо охраняемых природных территорий краевого значения вплоть до их упразднения, не предусматривает обязательное проведение государственной экологической экспертизы при принятии решений об изменении границ особо охраняемых природных территорий и их упразднении и, допуская в числе оснований для упразднения особо охраняемых природных территорий наличие такого фактора как «анторпогенное воздействие, влекущее полное разрушение ООПТ», создает предпосылки для возможного умышленного уничтожения недобросовестными хозяйствующими субъектами ООПТ с целью получения таких территорий в личное пользование и злоупотребление со стороны должностных лиц органов власти при принятии решений об упразднении таких ООПТ.

- Федеральному закону № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - поскольку наделяет Правительство Приморского края полномочиями по принятию решений об изменению границ и упразднении особо охраняемых природных территориях, не предусмотренными названным федеральным законом.

- Федеральному закону от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в той мере, в какой не предусматривает установленной пунктами «а» и «б» статьи 6 названного федерального закона обязанности согласования с компетентными федеральными органами решений об изменении границ и упразднении особо охраняемых природных территорий краевого значения;

- Федеральному закону № 52-ФЗ «О животном мире», поскольку допускает возможность упразднения особо охраняемых природных территорий как необходимой среды обитания диких животных, влекущую утрату природно-заповедного фонда Российской Федерации;

- Федеральному закону № 212-ФЗ « Об основах общественного контроля в РФ» и Федеральному закону № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» - поскольку во время принятия закона были нарушены принципы взаимодействия с гражданским обществом, поступившие замечания и возражения представителей науки и общественности были проигнорированы, не всем представителям от науки и общественности была предоставлена возможность выражения своего мнения; письменные предложения участвующих в обсуждении Закона № 556-КЗ граждан для внесения в Закон не были учтены.

Кроме этого, считают, что при принятии Закона № 556-КЗ была нарушена процедура его принятия, выразившаяся в отсутствии его научного обоснования, отсутствии необходимого правового заключения, не привлечения общественности к его разработке, а также в отсутствии проведения общественных (публичных) слушаний, проведения общественной экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду.

Также, по мнению административных истцов, установленный Законом № 556-КЗ порядок упразднения ООПТ и (или) изменения их границ противоречит самим целям природоохранного законодательства по сохранению и воспроизводству природных ресурсов, необходимых для обеспечения здоровой экологической среды обитания, нарушая право административных истцов и иных жителей Приморского края на благоприятную окружающую среду, закрепленное в статье 42 Конституции Российской Федерации, вступая, кроме прочего, в противоречие с Основами государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года (утв. Президентом Российской Федерации от 30 апреля 2012 года), Указом Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 года № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года», Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», Распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 года № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации», а также международными актами, таким как Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц (заключена 2 февраля 1971 года в городе Рамсаре), Конвенция между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Японии об охране перелетных птиц и птиц, находящихся под угрозой исчезновения, и среды их обитания (заключена 10 октября 1973 года в городе Москва), Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики об охране перелетных птиц и их местообитания (заключена 22 марта 2013 года в городе Москва), Конвенция по сохранению мигрирующих видов диких животных (заключена 23 июня 1979 года в городе Бонн), Глобальная программа восстановления тигра (GTRP), Стокгольмская Декларация ООН от 16 июня 1972 года, Международный союз охраны природы (МСОП).

Дополнительно указано на противоречие оспариваемого Закона № 556-КЗ Закону Приморского края № 245-КЗ «Об особо охраняемых природных территориях Приморского края».

Решением Приморского краевого суда от 24 июля 2020 года в удовлетворении заявленных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе представитель Приморского краевого общественного движения в защиту прав граждан «Право народа» ФИО2 со ссылкой на неправильное применение судом норм материального права, просит об отмене постановленного судебного акта и принятии решения об удовлетворении заявленных требований, выражая несогласие с выводами суда о соответствии оспариваемого Закона положениям федерального законодательства, регулирующего вопросы полномочий субъектов РФ на принятие решений об изменении границ ООПТ краевого значения, их упразднения, отсутствия в связи с этим необходимости проведения государственной экологической экспертизы и согласования решений с компетентными органами федеральной власти, а также с выводами суда о принятии Закона № 556-КЗ с соблюдением процедуры.

По аналогичным основаниям в апелляционной жалобе просит об отмене решения суда и представитель административного истца Благотворительного Фонда «Элемент» ФИО3

Относительно доводов апелляционных жалоб представителем Законодательного Собрания Приморского края ФИО4 представлены возражения, в которых указанный представитель, выражая мнение о несостоятельности доводов жалоб как основанных на неверном толковании материального закона, просит решение Приморского краевого суда оставить без изменения. Указывает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Законодательного Собрания Приморского края и с соблюдением требований законодательства к форме, порядку принятия и введения его в действие, а содержание нормативного правового акта соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в обсуждении проекта Закона принимали участие представители науки и общественности.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения административного дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме. Ходатайства представителя административного истца об отложении судебного разбирательства оставлены без удовлетворения.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы апелляционных жалоб и поступивших на них возражений, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктом «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: природопользование; сельское хозяйство; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах установленной компетенции с соблюдением требований к форме акта, процедуре принятия и порядку введения его в действие.

Судебная коллегия с указанными выводами суда соглашается, считая их правильными.

В силу пункта 8 части 2 статьи 26.3 2. Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведения Красной книги субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Уставом Приморского края, принятого Думой Приморского края 12 сентября 1995 года, Законодательное собрание Приморского края является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Приморского края, осуществляющий законодательное регулирование по предметам ведения Приморского края и предметам совместного ведения Российской Федерации и Приморского края в пределах полномочий Приморского края (статья 8, пункт 2 части 1 статьи 29 Устава).

В соответствии с частями 1,2 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.

Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях».

Как следует из Преамбулы Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.

В соответствии с частью 2 статьи 1 названного Федерального закона отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Из пункта 2 статьи 3 указанного Федерального закона также следует, что государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу части 5 статьи 2, статей 4, 33, 34 и 35 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о резервировании земель, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности (часть 5 статьи 2 данного Федерального закона). В целях оценки состояния природно-заповедного фонда ведется Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий (статья 4).

Согласно Приказу Минприроды России от 19 марта 2012 года № 69 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» основанием для включения сведений в федеральный и региональные кадастры, а также для обновления этих сведений или перевода особо охраняемой природной территории из одного раздела кадастра в другой является принятие Правительством Российской Федерации, органами государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления решений о создании, изменении площади, категории, об уточнении границ и (или) изменении установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и использования особо охраняемой природной территории, о реорганизации особо охраняемой природной территории (пункт 14).

В Приморском крае отношения в сфере организации, функционирования (в том числе охраны, использования, изменения границ и упразднения) особо охраняемых природных территорий краевого значения регулируются Законом Приморского края от 11 мая 2005 года № 245-КЗ «Об особо охраняемых природных территориях Приморского края», действующим в редакции оспариваемого Закона № 556-КЗ.

Анализ приведенных законоположений в их системном единстве свидетельствует о том, что коль скоро органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по созданию и функционированию особо охраняемых природных территорий, а также изменению их площади (что сопровождается фактом изменения самих границ таких территорий), то и упразднение ранее созданных особо охраняемых природных территорий, переставших отвечать целям и задачам их первоначального создания, закрепленным на законодательном уровне, также отнесено к компетенции данных органов.

При этом судебная коллегия отмечает, что, несмотря на отсутствие на законодательном уровне прямого раскрытия понятия «функционирование особо охраняемых природных территорий», фактически оспариваемые заявителями нормы приняты субъектом Российской Федерации в развитие приведенных выше законоположений, действуют во взаимосвязи с иными законами и нормативными правовыми актами, регламентирующими особо охраняемые природные территории, и не предполагают произвольного их применения.

С учетом приведенных законоположений федерального и регионального законодательства, правильным является вывод суда первой инстанции о том, что органы власти субъекта Российской Федерации не лишены возможности принимать решения об упразднении особо охраняемых природных территориях регионального значения, а также изменении их границ.

Судебная коллегия соглашается с судом первой инстанции и в части выводов о праве Приморского краевого общественного движения в защиту прав граждан «Право народа», Благотворительного Фонда «Элемент» на обращение в суд с настоящим административным иском, исходя из положений статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не усматривая оснований для прекращения производства по административному делу.

Обращаясь в суд с настоящим иском, административные истцы указывали, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты с нарушением процедуры их принятия, без учета мнения общественности Приморского края о возможных неблагоприятных последствиях для флоры и фауны Приморского края в случае принятия оспариваемого акта; затрагиваются их права на благоприятную окружающую среду и благоприятные условия жизнедеятельности; в результате принятия оспариваемого акта ухудшается санитарная и экологическая ситуация в указанном регионе и, следовательно, они, предусмотрев к тому же в числе элементов уставной деятельности участие в вопросах сохранения благоприятной окружающей среды и развитие данного направления на территории Приморского края, имеют право на обращение в суд, в том числе в интересах своих участников.

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии (статья 42), и действующее законодательство об охране окружающей природной среды не содержит ограничений этого права в зависимости от организационно-правовых форм организаций, состоящих из физических лиц и осуществляющих через них свою деятельность.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 мая 2009 года № 8-П, конституционная обязанность сохранять окружающую среду, распространяющаяся и на государственные органы, является частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.

Таким образом, поскольку благоприятная окружающая среда понимается как комплексное и устойчивое развитие населенных пунктов, а также улучшение жилищных, социально-экономических и экологических условий проживания граждан, административные истцы не могут быть ограничены в праве оспорить в суде нормативные правовые акты органов государственной власти Приморского края, затрагивающие вопросы определения вида и объема полномочий в области особо охраняемых природных территорий Приморского края.

Проверяя оспариваемый Закон № 556-КЗ на соответствие федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции, проанализировав положения Регламента Законодательного собрания Приморского края от 7 августа 2002 года № 36 и Закона Приморского края «О законодательной деятельности в Приморском крае», правомерно постановил вывод о том, что решение вопросов о проведении научной экспертизы, вынесения на общественное обсуждение или направление для проведения общественной экспертизы проекта Закона № 556-КЗ, находится в ведении ответственного комитета Законодательного собрания Приморского края и не является обязательным условием работы над проектом закона.

Также правильным является вывод суда об отсутствии противоречий между оспариваемым актом и положениями частей 2 и 3 статьи 22 Закона Российской Федерации от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», поскольку последние не содержат обязательных указаний для проведения общественной экспертизы.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что правовым управлением Законодательного собрания Приморского края были проведены правовая и лингвистическая экспертизы проекта оспариваемого Закона, а отсутствие со стороны указанного управления замечаний по проекту Закона исключило необходимость подготовки им заключения.

С указанным выводом судебная коллегия соглашается, поскольку в материалах дела имеются собранные и оцененные судом по правилам статьи 84 КАС РФ доказательства проведения процедуры согласования и обсуждения проекта Закона на заседаниях рабочих групп.

Судом обоснованно отклонены также доводы стороны административного истца о том, что проект оспариваемого Закона № 556-КЗ требовал прохождения государственной экологической экспертизы, процедуры общественных (публичных) слушаний.

Согласно положениям статей 1, 3, 10, 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (Федерального закона № 174-ФЗ) проект оспариваемого нормативного правового акта не подлежит государственной экологической экспертизе, поскольку его реализация не связана с оказанием негативного воздействия на окружающую среду, а наоборот, имеет целью исключение произвольного вмешательства в вопросы функционирования особо охраняемых природных территорий краевого значения, конкретизируя полномочия субъекта Российской Федерации в области особо охраняемых природных территорий, а также порядок и условия их реализации. Положений, связанных с оказанием негативного воздействия на окружающую среду, положения Закона № 556-КЗ не содержат.

Что касается проведения общественных (публичных) слушаний по проекту нормативного правового акта, то в силу части 2 статьи 25 Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» указанные слушания проводятся по вопросам государственного и муниципального управления в сферах охраны окружающей среды, закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в других сферах в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Оспариваемый по делу акт, конкретизирующий полномочия Приморского края в области особо охраняемых природных территорий краевого значения, к указанным случаям не относится, а потому суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии нарушения данной нормы закона. Позиция административных истцов, а также доводы их апелляционных жалоб, повторяющие позицию стороны в суде первой инстанции, основаны в указанной части на ошибочном толковании материального права.

При рассмотрении дела судом установлено также отсутствие противоречий между оспариваемым актом и положениями Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую», поскольку ни к предмету правового регулирования Закона Приморского края от 11 мая 2005 года № 245-КЗ, ни к предмету правового регулирования Закона Приморского края № 556-КЗ, вносящим в него изменения, не относятся вопросы перевода земель особо охраняемых природных территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

С указанным выводом судебная коллегия соглашается.

Поскольку положения оспариваемого нормативного правового акта не содержат положений об изъятии земель природно-заповедного фонда, изменении целевого назначения земель в границах государственных природных заповедников, национальных парков и других видов особо охраняемых природных территорий, об изъятии земельных участков отдельных видов особо охраняемых природных территорий, суд первой инстанции правомерно заключил об отсутствии противоречий Закона № 556-КЗ положениям части 4 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а также положениям пункта 2.1 статьи 6, пункту 3 статьи 11, пунктам 2 и 3 статьи 12, пункту 1.1. статьи 15, пункту 3 статьи 18, пункту 4 статьи 20, пункту 4 статьи 21 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Вопреки доводам апелляционной жалобы представителя Благотворительного фонда «Элемент», отсутствуют правовые основания для установления противоречий оспариваемого акта положениям статьи 3 Федерального закона № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и статье 5 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», поскольку нормы Закона № 556-КЗ и указанных законоположений федерального законодательства регулируют различные правоотношения, и при этом указанные федеральные нормы, предоставляя гражданам и общественным объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды, не предусматривают ограничения дискреционных полномочий субъектов Российской Федерации в вопросах функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения.

С учетом проанализированных выше законоположений, регулирующих вопросы полномочий субъектов Российской Федерации в области особо охраняемых природных территорий регионального значения, и учитывая, что положения статей 94 и 95 Земельного кодекса Российской Федерации также не содержат норм, устанавливающих для субъектов Российской Федерации запрета на изменение границ или упразднение особо охраняемых природных территорий регионального значения, являются несостоятельными утверждения административных истцов о существующем противоречии Закона № 556-КЗ названным положениям земельного законодательства.

По этим же основаниям судебная коллегия признает несостоятельными доводы административных истцов о противоречии оспариваемого Закона положениям статьи 22 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире», поскольку указанный федеральный закон не регулирует полномочия субъектов Российской Федерации в области особо охраняемых природных территорий и не устанавливает каких-либо запретов на изменение границ или упразднение особо охраняемых природных территорий, утративших свое целевое назначение, а Закон № 556-КЗ не предусматривает положений, нивелирующих необходимость неукоснительного сохранения среды обитания редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов животного мира.

Доводы заявителей о том, что Закон № 556-КЗ допускает возможность упразднения особо охраняемых природных территорий как необходимой среды обитания диких животных, влекущую утрату природно-заповедного фонда Российской Федерации, основаны на ошибочном толковании материального права, в связи с чем судебной коллегией отклоняются, поскольку, в оспариваемом акте отсутствуют положения, допускающие упразднение на территории Приморского края особо охраняемых природных территорий краевого значения, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, и не утративших их.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда о несостоятельности доводов заявителей о том, что допуская в числе оснований для упразднения особо охраняемых природных территорий наличие такого фактора как «анторпогенное воздействие, влекущее полное разрушение особо охраняемой природной территории», оспариваемый нормативный правовой акт тем самым создает предпосылки для возможного умышленного уничтожения недобросовестными хозяйствующими субъектами особо охраняемых природных территорий с целью получения последних в личное пользование и злоупотребление со стороны должностных лиц органов власти при принятии решений об упразднении таких особо охраняемых природных территорий, поскольку указанные доводы основаны на предположениях заявителей и являются надуманными.

Вместе с тем судебная коллегия не соглашается с выводом суда об отсутствии противоречий оспариваемого Закона № 556-КЗ положениям части 6 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», согласно которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с: а) уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды; б) федеральными органами исполнительной власти в области обороны страны и безопасности государства, если предполагается, что в границах особо охраняемых природных территорий будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

Принимая решение об отказе в удовлетворении указанной части исковых требований, суд исходил из того, что на федеральном уровне вопросы осуществления полномочий, связанных с изменения границ и (или) упразднением особо охраняемых природных территорий краевого значения не регламентированы. При этом суд указал, что установленное пунктами «а» и «б» статьи 6 Федерального закона № 33-ФЗ условие о необходимости субъекта Российской Федерации согласования с компетентными федеральными органами решений установлено только в отношении решений о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения и об изменении режима их особой охраны.

Однако, данный вывод суда основан на ошибочном толковании выше приведенных законоположений, регулирующих вопросы вида и объема полномочий субъектов Российской Федерации в области особо охраняемых природных территорий регионального значения.

В частности, как уже было указано выше, полномочия субъектов Российской Федерации по упразднению и изменению границ особо охраняемых природных территорий регионального значения вытекают из содержания предусмотренных пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» положений, закрепляющих, что государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Поскольку упразднение особо охраняемой природной территории фактически представляет собой уменьшение ее площади (до нуля) и сопровождается изменением ее границ, влекущим утрату такой территорией особой охраны, соответственно, изменяя существующий режим ее охраны, решение об упразднении особо охраняемой природной территории также требует соблюдения положений части 6 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ.

По этим же основаниям указанное согласование требуется и в случае принятия решения об изменении границ особо охраняемых природных территорий регионального значения, поскольку изменение границ таких территорий, неизбежно сопровождающееся изменением их площади, также сопровождается изменением режима охраны новой части площади особо охраняемой природной территории (в случае изменения ее границ в сторону увеличения) или той части территории, подлежащей исключению (в случае уменьшения площади территории).

С учетом того, что в указанной части положения Закона № 556-КЗ приняты административным ответчиком в развитие актов федерального законодательства, предусмотренные пунктом 3 статьи 1 Закона Приморского края от 30 июля 2019 года № 556-КЗ «О внесении изменений в Закон Приморского края «Об особо охраняемых природных территориях Приморского края» положения, излагающие в новой редакции пункт 2 статьи 7 Закона Приморского края от 11 мая 2005 года № 245-КЗ «Об особо охраняемых природных территориях Приморского края», закрепляющий в качестве условия изменения границ или упразднения особо охраняемых природных территорий краевого значения их осуществление только в соответствии с настоящим (региональным) Законом, и не предусматривая при этом необходимости учета положений федерального законодательства в области особо охраняемых природных территорий, противоречат положениям части 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» № 33-ФЗ.

В нарушение приведенных норм Законом Приморского края от 30 июля 2019 года № 556-КЗ «О внесении изменений в Закон Приморского края «Об особо охраняемых природных территориях Приморского края» изложенный в новой редакции пункт 2 статьи 7 Закона Приморского края от 11 мая 2005 года № 245-КЗ «Об особо охраняемых природных территориях» предусматривает осуществление полномочий, связанных с изменением границ или упразднением особо охраняемых природных территорий краевого значения только в соответствии с положениями Закона Приморского края от 11 мая 2005 года № 245-КЗ «Об особо охраняемых природных территориях», без учета требований статьи 6 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Судебная коллегия полагает ошибочным также вывод суда о том, что упразднение особо охраняемой природной территории регионального значения не сопровождается изменением режима ее особой охраны (ввиду того, что последний устанавливается и может изменяется только в отношении действующей особо охраняемой природной территории), поскольку изменение режима особо охраняемой природной территории представляет собой не только его изменение с одного вида на другой, но возможность прекращения его действия без замены одного вида режима на другой.

В этой связи осуществление полномочий по упразднению особо охраняемых природных территорий краевого значения, а также по изменению их границ, должны осуществляться субъектом Российской Федерации в том же порядке, который уже установлен Федеральным законом № 33-ФЗ для решений о создании таких территорий и изменении режима их особой охраны, являющимися общими по отношению к полномочиям, принятым в их развитие.

При этом судебная коллегия отмечает, что ранее действующая редакция статьи 7 Закона № 245-КЗ предусматривала положение, согласно которому изменение границ, упразднение особо охраняемых природных территорий краевого назначения осуществляется в том же порядке, что и их создание.

С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу о наличии правовых оснований для признания недействующим пункта 3 статьи 1 Закона Приморского края от 30 июля 2019 года № 556-КЗ «О внесении изменений в Закон Приморского края «Об особо охраняемых природных территориях Приморского края», в той мере, в какой пункт 2 статьи 7 Закона Приморского края от 11 мая 2005 года № 245-КЗ «Об особо охраняемых природных территориях», изложенный в новой редакции, в системе действующего правового регулирования предусматривает осуществление изменения границ или упразднения особо охраняемых природных территорий краевого значения только в соответствии с региональным Законом и без учета требований федерального законодательства.

Вопреки доводам апелляционной жалобы отсутствуют правовые основания для признания Закона № 556-КЗ противоречащим Закону Приморского края от 11 мая 2005 года № 245-КЗ, поскольку предметом административного спора не могут являться вопросы соответствия положений нормативных правовых актов одного (регионального) уровня.

Также подлежат отклонению доводы апелляционных жалоб о противоречии Закона № 556-КЗ положениям Основами государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года (утв. Президентом Российской Федерации от 30 апреля 2012 года), Указом Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 года № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года», Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», Распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 года № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации», а также международными актами, таким как Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц (заключена 2 февраля 1971 года в городе Рамсаре), Конвенция между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Японии об охране перелетных птиц и птиц, находящихся под угрозой исчезновения, и среды их обитания (заключена 10 октября 1973 года в городе Москва), Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики об охране перелетных птиц и их местообитания (заключена 22 марта 2013 года в городе Москва), Конвенция по сохранению мигрирующих видов диких животных (заключена 23 июня 1979 года в городе Бонн), Глобальная программа восстановления тигра (GTRP), Стокгольмская Декларация ООН от 16 июня 1972 года, Международный союз охраны природы (МСОП), поскольку все они имеют различное правовое регулирование. Утверждения административных истцов об обратном основаны на неверном толковании материального права, в связи с чем в указанной части не могут быть приняты во внимание.

В связи с изложенным судебная коллегия приходит к выводу о наличии правовых оснований для частичного удовлетворения апелляционных жалоб административных истцов, а обжалуемое решение частичному изменению - признанию недействующим пункта 3 статьи 1 Закона Приморского края от 30 июля 2019 года № 556-КЗ «О внесении изменений в Закон Приморского края «Об особо охраняемых природных территориях Приморского края» в той мере, в какой пункт 2 статьи 7 Закона Приморского края от 11 мая 2005 года № 245-КЗ «Об особо охраняемых природных территориях», изложенный в новой редакции, в системе действующего правового регулирования предусматривает осуществление изменения границ или упразднения особо охраняемых природных территорий краевого значения без учета требований федерального законодательства.

С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», судебная коллегия считает возможным признать оспариваемые положения нормативного правового акта не действующими с даты принятия настоящего апелляционного определения.

При этом судебная коллегия отмечает, что признание оспариваемого Закона недействующим с момента его принятия вступит в противоречие с правовой позицией, содержащейся в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года № 19-П, от 11 апреля 2000 года № 6-П, от 27 января 2004 года № 1-П, согласно которой решение суда общей юрисдикции о признании закона субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Приморского краевого суда от 24 июля 2020 года изменить.

Признать недействующим пункт 3 статьи 1 Закона Приморского края от 30 июля 2019 года № 556-КЗ «О внесении изменений в Закон Приморского края «Об особо охраняемых природных территориях Приморского края» в той мере, в какой пункт 2 статьи 7 Закона Приморского края от 11 мая 2005 года № 245-КЗ «Об особо охраняемых природных территориях», изложенный в новой редакции, в системе действующего правового регулирования предусматривает осуществление изменения границ или упразднения особо охраняемых природных территорий краевого значения без учета требований федерального законодательства.

В остальной части решение Приморского краевого суда от 24 июля 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Приморского краевого общественного движения в защиту прав граждан «Право народа», Благотворительного Фонда «Элемент» - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в кассационном порядке в течение 6 месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалоб, представления через Приморский краевой суд.

Председательствующий

Судьи