Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-370/2021 по административному исковому заявлению Калиниченко Н.П. о признании не действующими в части нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления,

с апелляционной жалобой Барнаульской городской Думы Алтайского края на решение Алтайского краевого суда от 9 июня 2021 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года № 344 утвержден Генеральный план городского округа – города Барнаула Алтайского края (далее также – Генеральный план города Барнаула).

Решение представительного органа местного самоуправления опубликовано в газете «Вечерний Барнаул» 7 сентября 2019 года № 134 (5026), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 11 декабря 2019 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218201900579.

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года № 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа – города Барнаула (далее также – Правила землепользования и застройки города Барнаула).

Указанное решение опубликовано в газете «Вечерний Барнаул» 31 декабря 2019 года №195 (5088), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 30 января 2020 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218201900619.

Калиниченко Н.П. обратилась в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнений, просила признать не действующими Правила землепользования и застройки города Барнаула и Генеральный план города Барнаула в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) и иной функциональной зоны на территорию земельного участка, расположенного по адресу: г. Барнаул, ул. Понтонный мост, 22.

В обоснование административных исковых требований указывает, что указанными нормативными правовыми актами земельный участок по <адрес>, на котором расположен жилой дом, отнесен к иной функциональной зоне и территориальной зоне открытых пространств (Р-5), что не позволяет ей оформить право собственности на жилой дом и земельный участок. При этом на основании ранее действовавших Правил землепользования города Барнаула спорный земельный участок находился в территориальной зоне П.6 – зона коммунальных объектов, допускающей строительство и эксплуатацию индивидуальных жилых домов. Кроме того, установление зоны открытых пространств в отношении указанного земельного участка не соответствует сложившемуся порядку землепользования.

Решением Алтайского краевого суда от 9 июня 2021 года постановлено признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу приложение 4 «Карта функциональных зон» Генерального плана городского округа – города Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года № 344, в части распространения иной функциональной зоны на территорию земельного участка по <адрес>, приложение 1 «Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории» Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года № 447, в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на земельный участок по <адрес>.

Не согласившись с решением суда, Барнаульская городская Дума обратилась в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт. Указывает, что суд при принятии решения вышел за пределы заявленных исковых требований, дав оценку содержанию Генерального плана городского округа – города Барнаула, положения которого административным истцом не оспаривались. Также выражает несогласие с выводом суда о фактическом вовлечении спорного земельного участка в градостроительную деятельность установленным для территориальной зоны - зона открытых пространств (Р-5) градостроительным регламентом, как постановленным без учета положений пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, примечания 2 к приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 540, которым утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков. Судом не дана оценка доводу о том, что права административного истца на спорный земельный участок не оформлены, расположенный на участке объект, являясь самовольной постройкой, не участвует в гражданском обороте.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором, административным истцом поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений относительно доводов апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Согласно пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия нормативных правовых актов и их обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного акта судом не установлено, по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Как установлено судом, административный истец владеет земельным участком с расположенным на нем самовольно возведенным жилым домом по ул. Понтонный мост, 22 пос. Ильича города Барнаула Алтайского края.

Согласно фрагментам приложения 4 «Карта функциональных зон» Генерального плана города Барнаула 2019 года и приложения 1 «Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории» Правил землепользования и застройки города Барнаула 2019 года земельный участок административного истца полностью находится в иной функциональной зоне и территориальной зоне открытых пространств (Р-5).

Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула отказано административному истцу в предварительном согласовании предоставления земельного участка в связи с его нахождением в территориальной зоне Р-5, градостроительный регламент которой не допускает размещение жилых домов.

С учетом изложенных обстоятельств, положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что административный истец вправе оспорить нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления в части функционального и территориального зонирования, установленных на территории ее земельного участка.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе, для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно положениям частей 3-5 статьи 23 ГрК РФ в документах территориального планирования отражаются, в том числе, сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

Пунктами 2 и 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 ГрК РФ), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с разделом 3 приложения 1 «Положение о территориальном планировании городского округа – города Барнаула» Генерального плана иная функциональная зона указана как прочая озелененная территория, не вовлеченная в градостроительную деятельность.

Предусматривая размещение озелененных территорий в иной функциональной зоне, разработчик Генерального плана города Барнаула и принявшая акт Барнаульская городская Дума не отнесли данную зону к рекреационным. Какие-либо мероприятия по озеленению (а равно устройство парков, набережных, зон отдыха и т.п.) в перечне мероприятий отсутствуют, фактическое землепользование на территории пос. Ильича не состоит в использовании территории в целях рекреации (что не оспаривалось сторонами по административному делу).

В обоснование установления иной функциональной зоны сторона административного ответчика ссылается на фактическую подтопляемость территории пос. Ильича в результате разлива реки Оби и грунтовыми водами, что создает неблагоприятные условия для жилищного строительства на данной территории. Согласно ответу комитета по строительству, архитектуре, и развитию г. Барнаула на запрос суда границы иной функциональной зоны в Генеральном плане города Барнаула 2019 года определены исходя из комплексной оценки территории (территории, подверженные подтоплению; территории, затопляемые паводком 1% обеспеченности; водоохранная зона; прибрежная защитная полоса; рыбоохранная зона).

Зоны затопления, подтопления в силу пункта 4 статьи 1 ГрК РФ относятся к зонам с особыми условиями использования территорий, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации. Границы зон затопления, подтопления определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 5 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации).

Суд первой инстанции, руководствуясь положениями статьи 1, части 3, пункта 8 части 4 статьи 31 Водного кодекса Российской Федерации, пункта 3 Правил определения границ зон затопления, подтопления, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года № 360 «Об определении границ зон затопления, подтопления», на основе представленных доказательств сделал обоснованный вывод о том, что на территории города зоны затопления, подтопления, их границы в установленном данными Правилами порядке не определялись. Сведения о границах зон не внесены в государственные реестры.

Установление иной функциональной зоны, не вовлеченной в градостроительную деятельность, не может быть в данном случае обосновано и наличием водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы и рыбоохранной зоны, поскольку, хотя и являясь зонами с особыми условиями использования территорий, они вместе с тем в самих материалах по обоснованию Генерального плана не отнесены к территории, не подлежащей градостроительному освоению.

При этом суд обоснованно отклонил доводы административного ответчика о том, что территория пос. Ильича не благоприятна именно для жилой застройки, поскольку в оспариваемом Генеральном плане города Барнаула в целом отсутствует соответствующее действующее законодательству описание функционального назначения территории в районе земельного участка административного истца.

Кроме того, функциональное зонирование территории пос. Ильича не отвечает принципу правовой определенности, поскольку функциональное зонирование территории, в границах которой находится земельный участок административного истца, не предусматривает какого-либо определенного долгосрочного развития территории, что противоречит пункту 3 части 5, частям 6,7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В отсутствие соответствующего градостроительным нормам и определенного функционального назначения территории в Генеральном плане города Барнаула, суд первой инстанции обоснованно признал не действующими Правила землепользования и застройки города Барнаула в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на земельный участок административного истца.

Выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела, подробно мотивированы, подтверждаются письменными доказательствами, основаны на законе, в связи с чем являются правильными. Оснований не согласиться с указанными выводами судебная коллегия не усматривает.

Нарушений требований процессуального закона судом первой инстанции не допущено. Вопреки доводам административного ответчика, суд принял решение по заявленным требованиям административного истца, в том числе об оспаривании в части Генерального плана города Барнаула.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, изложенным в суде первой инстанции, и не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о не соответствии установленных функциональной и территориальной зон в районе земельных участков административного истца требованиям градостроительного законодательства и не соответствии установленного зонирования критерию правовой определенности, не влияют. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 9 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Барнаульской городской Думы Алтайского края - без удовлетворения.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба через Алтайский краевой суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 23 сентября 2021 года