Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Маринина <данные изъяты>, Ершовой <данные изъяты> о признании недействующими в части отдельных положений Генерального плана города Нижнего Новгорода, Правил землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, о признании недействующим в части Постановления Правительства Нижегородской области № 93 от 4 февраля 2021 года «Об утверждении изменений в Генеральный план города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 года», о признании недействующим в части приказа министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 19 мая 2021 года № 07-01-06/78 «Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, утвержденные приказом департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30 марта 2018 года № 07-01-06/22»

по апелляционным жалобам Маринина <данные изъяты>, Ершовой <данные изъяты> на решение Нижегородского областного суда от 17 января 2022 года, которым в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Мироновой Н.В., объяснения представителя административного истца Маринина А.В. – Плотникова А.А., представителя административного истца Ершовой Н.В. – Полякова М.Ю., заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации – Куренкова Е.А., судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Постановлением Городской Думы города Нижний Новгорода от 17 марта 2010 № 22 «О генеральном плане города Нижнего Новгорода», опубликованным в газетах «День города. Нижний Новгород» от 9 апреля 2010 года № 26 (448), от 14 августа 2015 года № 64 (1009) (приложения 1-3), 19-25 августа 2015 года № 65 (1010) (приложения 1-3) утвержден генеральный план города Нижнего Новгорода (далее – Генеральный план, постановление от 17 марта 2010 № 22).

Опубликованным в установленном порядке постановлением Правительства Нижегородской области от 4 февраля 2021 года № 93 «Об утверждении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 г. № 22» в генеральный план города Нижний Новгород внесены изменения, в части изменения (частично) зоны Жи-3 (зона индивидуальной высокоплотной жилой застройки) на зону Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий со средними нагрузками) в границах земельных участков с кадастровыми номерами № по <адрес>

Приказом Департамента градостроительной деятельности и развития агломерации Нижегородской области от 30 марта 2018 года № 07-01-06/22 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Нижнего Новгорода» опубликованным на официальном сайте департамента градостроительной деятельности и развития агломерации Нижегородской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» утверждены Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода (далее также Правила землепользования и застройки, приказ от 30 марта 2018 года № 07-01-06/22).

Опубликованным в установленном порядке приказом министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 19 мая 2021 года № 07-01-06/78 «Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, утвержденные приказом департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30 марта 2018 года № 07-01-06/22» в Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, внесены изменения, в части изменения (частично) зоны ТЖи-3 (зона индивидуальной высокоплотной застройки) на зону ТР-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий со средними нагрузками) в границах земельных участков с кадастровыми номерами № по <адрес>.

Маринин А.В. являющийся арендатором земельного участка с кадастровым номером №, расположенного в городе <адрес> обратился в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением в котором с учетом уточненных требований просил: признать недействующими Генеральный план города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 года №22 «О Генеральном плане города Нижнего Новгорода», в части изменения (частично) зоны Жи-3 (зона индивидуальной высокоплотной жилой застройки) на зону Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий со средними нагрузками) в границах земельного участка с кадастровым номером № по <адрес>; Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, утвержденные приказом от 30 марта 2018 года №07-01-06/22 департамента градостроительной деятельности и развития агломерация Нижегородской области, в части изменения (частично) зоны ТЖи-3 (зона индивидуальной высокоплотной застройки) на зону ТР-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий со средними нагрузками) в границах земельного участка с кадастровым номером № по <адрес>; Постановление Правительства Нижегородской области №93 от 04 февраля 2021 года «Об утверждении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010г.» в части изменения (частично) зоны Жи-3 (зона индивидуальной высокоплотной жилой застройки) на зону Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий со средними нагрузками) в границах земельного участка с кадастровым номером № по <адрес>; Приказ Министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 19 мая 2021 года №07-01-06/78 «Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, утвержденные приказом департамента градостроительной деятельности и развития агломерация Нижегородской области от 30 марта 2018 года №07-01-06/22», в части изменения (частично) зоны ТЖи-3 (зона индивидуальной высокоплотной застройки) на зону ТР-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий со средними нагрузками) в границах земельного участка с кадастровым номером № по <адрес>.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что он на основании договора аренды земельного участка № 18-4706 от 28 мая 2015 года, заключенного с министерством государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области, на правах долгосрочной аренды является владельцем земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>. Земельный участок предоставлялся и используется под индивидуальное жилищное строительство.

По инициативе ФИО11, не являющейся ни собственником, ни арендатором земельного участка с целью организовать для жителей деревни на земельных участках пространства для отдыха жителей и их детей, создания условий для занятия спортом были внесены изменения в Генеральный план города Нижнего Новгорода и в Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода в части изменения (частично) зоны Жи-3 (зона индивидуальной высокоплотной жилой застройки) на зону Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий со средними нагрузками) в границах земельных участков с кадастровыми номерами: № по <адрес>

Административный истец полагает, что была нарушена процедура внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода.

Кроме того, с учетом объективной невозможности использовать земельный участок для целей отдыха неограниченного круга лиц из-за охранной зоны линии электропередачи, отсутствует обоснование необходимости изменения функциональной и территориальной зоны в отношении земельного участка с кадастровым номером №, находящегося в пользовании частного лица, с зоны застройки индивидуальными жилыми домами на зону рекреации, градостроительный регламент которой предусматривает возможность его использования неограниченным кругом лиц, в том числе несовершеннолетними детьми.

Также Маринин А.В. указал, что является инвалидом II группы, пенсионером, ветераном Труда, имеет Орден Ленина, два Ордена Трудового Красного Знамени. 27 августа 2020 года Маринин А.В. получил согласование с ПО «Центральные электрические сети» о строительстве жилого дома и выносе линии электропередачи, получил градостроительный план на свой земельный участок с разрешенным использованием индивидуального жилищного строительства.

Административный истец полагает, что смена функционального и территориального зонирования в отношении земельного участка с кадастровым номером № лишила его права на достойную старость, а также права проживать в своем доме.

Ершова Н.В. являющаяся арендатором земельного участка с кадастровым номером №, расположенного в городе <адрес> обратилась в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением в котором с учетом уточненных требований просила: признать недействующими: Постановление Правительства Нижегородской области №93 от 04 февраля 2021 года «Об утверждении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010г.» в части изменения (частично) зоны Жи-3 (зона индивидуальной высокоплотной жилой застройки) на зону Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий со средними нагрузками) в границах земельного участка с кадастровым номером № по <адрес> Приказ Министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 19 мая 2021 года №07-01-06/78 «Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, утвержденные приказом департамента градостроительной деятельности и развития агломерация Нижегородской области от 30 марта 2018 года №07-01-06/22», в части изменения (частично) зоны ТЖи-3 (зона индивидуальной высокоплотной застройки) на зону ТР-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий со средними нагрузками) в границах земельного участка с кадастровым номером № по <адрес><адрес>.

В обоснование заявленных требований административный истец Ершова Н.В. указала, что на основании договора аренды земельного участка № 18-4779 от 6 августа 2015 года для индивидуального жилищного строительства на территории городского округа город Нижний Новгород, заключенного с министерством государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области, соглашения о переуступке прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 3 сентября 2015 года, соглашения о переуступке прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 27 сентября 2017 года она владеет земельным участком с кадастровым номером №, расположенного по адресу: город Нижний Новгород, д. Новая, напротив дома № 43. Земельный участок предоставлялся и используется под индивидуальное жилищное строительство.

В Генеральный план города Нижнего Новгорода и в Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода были внесены изменения в части изменения (частично) зоны Жи-3 (зона индивидуальной высокоплотной жилой застройки) на зону Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий со средними нагрузками) в границах земельных участков с кадастровыми номерами: № по <адрес>

Административный истец полагает, что административным ответчиком нарушена процедура принятия оспариваемого нормативного - правового акта; общественные обсуждения были проведены с существенными нарушениями порядка публикации проекта.

Установление, в том числе на участке административного истца, рекреационной функциональной и территориальной зоны не может привести к организации зоны проведения досуга для жителей деревни, а также зоны для отдыха детей и занятия спортом, так как это прямо запрещено законодательством РФ. С учетом объективной невозможности использовать земельный участок для целей отдыха неограниченного круга лиц из-за охранной зоны линии электропередачи, отсутствует обоснование необходимости изменения функциональной и территориальной зоны в отношении земельного участка с кадастровым номером 52:18:0060230:169, находящегося в пользовании частного лица, с зоны Жи-3 (зона индивидуальной высокоплотной жилой застройки) на зону Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий со средними нагрузками), градостроительный регламент которой предусматривает возможность его использования неограниченным кругом лиц.

Административным истцом проведены переговоры с ПАО «МРСК Центр и Приволжья» о переносе линии электропередачи, проходящей по ее участку, и получен проект договора о снятии ограничений по использованию земельного участка, проведены иные мероприятия по подготовке строительства, получен градостроительный план земельного участка

Кроме того, административный истец Ершова Н.В. указала, что оспариваемые нормативные правовые акты при наличии действующего договора аренды земельного участка для целей индивидуального жилищного строительства лишают ее и четырех несовершеннолетних детей, использовать земельный участок по его назначению и реализовать конституционное право на жилище (ч.1 и ч.2 ст. 40 Конституции РФ) посредством строительства индивидуального жилого дома. Принятие оспариваемых нормативных правовых актов привело к ситуации, при которой частные интересы истца оказались ущемлены, а какое-либо положительное влияние на публичные интересы отсутствует.

Определением Нижегородского областного суда от 26 июля 2021 года дела по административным искам Маринина А.В., Ершовой Н.В. объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

Решением Нижегородского областного суда от 17 января 2022 года в удовлетворении требований административных истцов отказано.

В апелляционных жалобах административными истцами ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции как незаконного и необоснованного и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных ими требований.

Относительно доводов апелляционных жалоб Маринина А.В. и Ершовой Н.В., прокуратурой Нижегородской области представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Маринина А.В., участвующий на основании доверенности Плотников А.А., доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение Нижегородского областного суда от 17 января 2022 года отменить.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Ершовой Н.В., участвующий на основании доверенности Поляков М.Ю., доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение Нижегородского областного суда от 17 января 2022 года отменить и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления Ершовой Н.В.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 КАС РФ.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения представителей административных истцов, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации – Куренкова Е.А., полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 7, пункту 1 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

В силу положений части 1 статьи 32 ГрК РФ, которой установлен порядок утверждения правил землепользования и застройки, правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса.

Как установлено статьей 8.2 ГрК РФ, полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон от 06 октября 2003 года №131-ФЗ).

В целях реализации приведенных положений статьи 8.2 ГрК РФ, части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ, а также пункта 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон от 06 октября 1999 года №184-ФЗ) на территории Нижегородской области принят и действует Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года №197-З «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области» (далее также – Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года №197-З), которым перераспределены отдельные полномочия городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов Нижегородской области между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области.

Пунктом 1 части 1 статьи 2 Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 года №197-З (в редакциях, действовавших на момент внесения изменений в Генеральный план) на Правительство Нижегородской области возложено осуществление полномочий органов местного самоуправления городских поселений Нижегородской области по утверждению генеральных планов городских поселений, утверждению изменений в генеральные планы городских поселений, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 2 статьи 21, статьей 4 Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 года №197-З (в редакции, действующей с 01 января 2018 года), пунктом 3.6.2 Положения о департаменте градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 25 июля 2007 года №248 (далее также – Положение о департаменте), департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области осуществляет такие полномочия органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород, городского округа город Дзержинск, Богородского и Кстовского муниципальных районов Нижегородской области, городских и сельских поселений, входящих в состав Богородского и Кстовского муниципальных районов Нижегородской области как утверждение правил землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений, утверждение изменений в правила землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний.

Департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области переименован в министерство градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области в соответствии с Указом Губернатора Нижегородской области от 04 марта 2020 года №16 «О внесении изменений в Указ Губернатора Нижегородской области от 15 января 2018 года № 6».

Постановлением Правительства Нижегородской области № 93 от 4 февраля 2021 года «Об утверждении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 года № 22» утверждены изменения в генеральный план города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 года № 22, в части изменения (частично) зоны Жи-3 (зона индивидуальной высокоплотной застройки жилой застройки) на зону Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий со средними нагрузками) в границах земельных участков с кадастровыми номерами № по <адрес><адрес>.

Приказом Министерства градостроительной деятельности и развития агломерация Нижегородской области от 19 мая 2021 года №07-01-06/78 «Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, утвержденные приказом департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30 марта 2018 г. №07-01-06/22» утверждены изменения в Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, утвержденные приказом департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30 марта 2018 г. №07-01-06/22, в части изменения (частично) зоны ТЖи-3 (зона индивидуальной высокоплотной застройки) на зону ТР-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий со средними нагрузками) в границах земельных участков с кадастровыми номерами № по <адрес>

Принимая во внимание приведенные нормы федерального и регионального законодательства, суд первой инстанции сделал верный вывод о том, что оспариваемые нормативные правовые акты, а равно нормативные правовые акты о внесении в них изменений приняты полномочными органами в пределах предоставленных им полномочий, в соответствии с компетенцией уполномоченных на то органов, с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативных правовых актов, установленной процедуры их принятия, включая предусмотренную статьями 24, 25, 31, 32 ГрК РФ процедуру, и правила введения их в действие.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, административный истец Маринин А.В. на основании договора аренды земельного участка № 18-4706 от 28 мая 2015 года, заключенного с министерством государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области, на правах долгосрочной аренды является владельцем земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес> (л.д.30-36 т.1). Согласно пункту 1.3 договора, земельный участок предоставлен и используется под индивидуальное жилищное строительство.

Административный истец Ершова Н.В. (до заключения брака – Мухина Н.В.) на основании договора аренды земельного участка № 18-4779 от 6 августа 2015 года для индивидуального жилищного строительства на территории городского округа город Нижний Новгород, заключенного с министерством государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области, соглашения о переуступке прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 3 сентября 2015 года, соглашения о переуступке прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 27 сентября 2017 года владеет земельным участком с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес> (л.д.18-21, 24, 25 т.3). Согласно пункту 1.3 договора, земельный участок предоставлен и используется под индивидуальное жилищное строительство.

6 июня 2019 года Борнуковская Е.В. направила обращение на имя Губернатора Нижегородской области и Главы города Нижнего Новгорода по вопросу внесения изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода и Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода в части изменения зоны Жи-3/ТЖи-3 (зона индивидуальной высокоплотной жилой застройки) на зону Р-2/ТР-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий со средними нагрузками) в границах земельных участков с кадастровыми номерами № по <адрес>.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципе обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Положениями статьи 24 ГрК РФ регламентирован порядок подготовки и утверждение генерального плана поселения, генерального плана городского округа, а также внесения изменений в них.

Процедуры подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30 - 35 ГрК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу части 3 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Из вышеуказанных положений следует, что организация и проведение публичных слушаний и общественных обсуждений, в том числе по вопросам внесения изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки отнесены к полномочиям органов местного самоуправления.

В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее также в настоящей статье - проекты) в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Участниками общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, являются граждане, постоянно проживающие на территории, в отношении которой подготовлены данные проекты, правообладатели находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладатели помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства (части 1,2 статьи 5.1 ГрК РФ).

Процедура проведения общественных обсуждений приведена в части 4 статьи 5.1 ГрК РФ и включает в себя этапы оповещения о начале общественных обсуждений, размещения проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг и открытия экспозиции или экспозиций такого проекта, проведения экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, подготовки и опубликования заключения о результатах общественных обсуждений.

Положение об организации и проведении общественных обсуждений в области градостроительной деятельности в муниципальном образовании городской округ город Нижний Новгород (далее - Положение) устанавливает в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Законом Нижегородской области от 23 декабря 2014 года № 197-З «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области», Правилами землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, утвержденными приказом департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30 марта 2018 года № 07-01-06/22, Уставом города Нижнего Новгорода порядок организации и проведения общественных обсуждений в области градостроительной деятельности в муниципальном образовании городской округ город Нижний Новгород (далее - общественные обсуждения).

На основании оповещения о начале общественных обсуждений, опубликованного в газете «День города. Нижний Новгород» от 20.05.2020 № 39 (1549), общественные обсуждения по проектам внесения вышеуказанных изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода и Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода проводились с 27 мая 2020 года по 29 июня 2020 года, а также на сайте администрации города Нижний Новгород.

Материалы проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, информационных материалов к нему были размещены на официальном сайте администрации города Нижнего Новгорода в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»; также была открыта экспозиция указанного проекта в администрации Нижегородского района (ул. Пискунова, д. 1).

Как следует из протокола общественных обсуждений, их участниками являлись правообладатели земельных участков, которые вошли в территорию изменения зонирования – Кадаев А.А., Ершова Н.В., Ершов А.Е., Маринин А.В., Бурдина Л.А., а также лица, постоянно проживающие на территории, в отношении которой подготовлены проекты изменений, всего 24 человека.

В ходе проведения общественных обсуждений поступили замечания от правообладателей земельных участков с кадастровыми номерами № о нецелесообразности изменения зонирования в отношении указанных земельных участков в связи с имеющимися у них действующими правоустанавливающими документами и договорными отношениями в отношении указанных земельных участков предоставленных в аренду для индивидуального жилищного строительства.

По итогам проведенных общественных обсуждений был подготовлен протокол и заключение о результатах общественных обсуждений от 6 июля 2020 года. Содержание предложений и замечаний общественных обсуждений были внесены в указанное заключение.

19 августа 2020 года по результатам общественных обсуждений состоялось заседание Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки и иным вопросам землепользования и застройки Нижегородской области, утвержденной Постановлением Правительства Нижегородской области от 25 марта 2015 года №170.

Согласно Протоколу заседания Комиссии от 19 августа 2020 года №69, поступившие возражения правообладателей земельных участков приняты во внимание и по результатам голосования принято решение об отложении рассмотрения результатов общественных обсуждений по вопросу внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки; администрации г. Нижнего Новгорода рекомендовано разобраться в регистрации прав на земельные участки и направить аргументированную позицию в адрес министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области.

В адрес министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области поступило письмо от 10 сентября 2020 года № Сл-07-06-475086/20, которым администрация г. Нижнего Новгорода информировала Министерство о согласии в части внесения изменений в функциональное и территориальное зонирование территории по ул. Откосной, напротив домов №35-46 в деревне Новая в Нижегородском районе г. Нижнего Новгорода.

Согласно протоколу № 71 от 28 октября 2020 года на заседании Комиссии принято решение поддержать указанные изменения и рекомендовать министру градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области подготовить проект приказа о внесении соответствующих изменений в Генеральный план города Нижнего Новгорода и Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода и направить в адрес Правительства Нижегородской области для принятия решения.

Заключением Комиссии общественные обсуждения признаны состоявшимися. Заключение было опубликовано в газете «День города. Нижний Новгород» №61 (№1571) от 31 июля 2020 и на сайте администрации города Нижнего Новгорода.

Таким образом, общественные обсуждения проведены в установленные сроки и в соответствии с действующим законодательством.

В связи с изложенным, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что административные истцы не были лишены возможности высказать свое мнение по проекту оспариваемого решения о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки города Нижний Новгород, высказали его в форме заявлений (замечаний) и их мнение было учтено комиссией при принятии соответствующего проекта.

Доводы апелляционной жалобы Маринина А.В., об отсутствии правовых оснований у Борнуковской Е.В. быть инициатором публичных обсуждений, судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (Постановление от 28 марта 2017 года № 10-П; определения от 15 июля 2010 года № 931-О-О, от 25 февраля 2016 года № 242-О, от 23 июля 2020 года № 1653-О и др.).

С учетом этих конституционно значимых целей законодательство о градостроительной деятельности, состоящее из Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также из других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, которые не могут противоречить данному Кодексу, регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (статья 3 и часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При этом в качестве одного из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает участие в осуществлении градостроительной деятельности граждан и их объединений и обеспечение свободы такого участия (пункт 5 статьи 2).

Исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает проведение публичных слушаний по ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть затронуты в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения (статьи 2, 5.1, 45 и 46).

Следовательно, поскольку на общественных обсуждениях рассматривался вопрос о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки городского округа, в том числе предполагающих изменение функциональной и территориальной зоны на зону рекреационно-ландшафтных территорий, ограничение круга участников общественных обсуждений лишь правообладателями земельных участков, непосредственно располагающихся в пределах территории, в отношении которой вносятся изменения, в полной мере не может отвечать целям проведения общественных обсуждений, поскольку соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, информирования населения о готовящемся решении в области градостроительной деятельности и выявления мнения населения по проектам, подлежащим рассмотрению на общественных обсуждениях.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Данной норме корреспондирует статья 2 ГрК РФ, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Следовательно, являются верными выводы суда и о том, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Соглашаясь с такими выводами суда первой инстанции, судебная коллегия полагает необходимым отметить, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

Учитывая изложенное, не имеют правового значения для дела, в рамках которого проверяется соответствие Генерального плана и Правила землепользования и застройки нормативным правовым актам большей юридической силы, и не относящийся к исключительной компетенции органов местного самоуправления муниципального образования городского округа Нижний Новгород вопрос о целесообразности их принятия, доводы административных истцов о том, что принадлежащие им земельные участки были предназначены и используются для жилищного строительства, что произошло их перезонирование.

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся административными истцами в суде первой инстанции, которым в решении суда первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.

Учитывая, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которыми бы противоречили оспариваемые положения Генерального плана и Правила землепользования и застройки города Нижний Новгород, что права и законные интересы административных истцов в данном случае не нарушены, суд первой инстанции правомерно на основании пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ отказал в удовлетворении заявленных ими требований.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Нижегородского областного суда от 17 января 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Маринина <данные изъяты>, Ершовой <данные изъяты> – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в кассационном порядке в течение шести месяцев в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) через Нижегородский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 5 мая 2022 года.

Председательствующий

Судьи