Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-73/2020 по апелляционным жалобам Лавренова А.В, и Совета депутатов муниципального образования «Город Ивангород Кингисеппского муниципального района Ленинградской области» на решение Ленинградского областного суда от 21 июля 2020 года, которым частично удовлетворён административный иск Лавренова А.В. о признании не действующим в части Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования «Город Ивангород Кингисеппского муниципального района Ленинградской области», утверждённого решением Совета депутатов муниципального образования «Город Ивангород Кингисеппского муниципального района Ленинградской области» от 26 сентября 2019 года № 9.

Заслушав доклад судьи Пластинина И.В., объяснения представителей административного ответчика Совета депутатов муниципального образования «Город Ивангород Кингисеппского муниципального района Ленинградской области» - Прокопчик Н.В., Разгулиной Л.В., заключение прокурора Бердинских С.В.,

установила:

26 сентября 2019 года Советом депутатов муниципального образования «Город Ивангород Кингисеппского муниципального района Ленинградской области» принято решение №9, пунктом 1 которого утверждено Положение о порядке проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования «Город Ивангород Кингисеппского муниципального района Ленинградской области» (далее Положение) (том 1, л.д.19-26).

Данное решение опубликовано в газете «Иван-Город» от 26 сентября 2019 года № 12 (839), вступило в силу со дня его официального опубликования.

Согласно пункту 1 Положения, оно устанавливает порядок проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования «Город Ивангород Кингисеппского муниципального района Ленинградской области».

Пунктом 3 Положения установлено, что кандидат на должность Главы местной администрации муниципального образования «Город Ивангород Кингисеппского муниципального района ленинградской области» должен владеть государственным языком Российской Федерации и соответствовать следующим квалификационным требованиям, среди прочего: иметь не менее четырёх лет стажа муниципальной службы или не менее пяти лет стажа работы по специальности, направлению подготовки; знать правила внутреннего трудового распорядка администрации.

Пунктом 22 Положения установлены условия, при которых гражданин не допускается к участию в конкурсе: в случае отказа от процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну (подпункт 5).

Пунктом 24 Положения установлено, что при проведении конкурса членами конкурсной комиссии изучаются документы, представленные претендентами для участия в конкурсе, и проводится индивидуальное собеседование с каждым из претендентов.

Конкурсная комиссия своим решением разрабатывает и утверждает единый перечень вопросов для проведения индивидуального собеседования с претендентами на замещение должности главы администрации МО «Город Ивангород».

На заседаниях комиссий в установленном порядке может производиться аудио- и видеозапись.

Продолжительность проведения конкурса определяется конкурсной комиссией.

Изучение конкурсной комиссией документов, представленных претендентами для участия в конкурсе, осуществляется в отсутствие претендентов. В процессе изучения документов конкурсная комиссия оценивает претендентов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении государственной и муниципальной службы, осуществления другой трудовой деятельности, иных представленных кандидатами документов.

После изучения конкурсной комиссией документов, представленных претендентами для участия в конкурсе, проводится индивидуальное собеседование с каждым из претендентов.

При проведении индивидуального собеседования претендентам предлагается ответить на единый перечень вопросов, утвержденный решением конкурсной комиссии. После ответа на единый перечень вопросов претендент может выступить с программным заявлением, в котором формулируется его видение плана перспективного развития города.

При неявке претендента на замещение должности главы администрации собеседование с данным претендентом не проводится.

При оценке профессиональных и личностных качеств претендентов конкурсная комиссия исходит из соответствующих требований к должности, учитывает профессиональный уровень, заслуги, опыт работы на руководящих должностях.

Пунктом 26 Положения предусмотрено, что по результатам конкурса конкурсная комиссия принимает одно из следующих решений: о признании одного претендента победителем конкурса, и присвоении победителю статуса кандидата на замещение должности главы администрации (подпункт 2).

Лавренов А.В. обратился в суд с административными исковыми требованиями, которыми с учётом их уточнений в порядке, предусмотренном статьёй 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, просил признать недействующими с даты их принятия отдельные нормы оспариваемого Положения, нарушающие его права как претендента на замещение должности главы муниципального образования.

В обоснование заявленных требований указал, что в соответствии с частью 4 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон №131-ФЗ) в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы администрации. В статье 66 устава муниципального образования «Город Ивангород Кингисеппского муниципального района Ленинградской области» установлено квалификационное требование к кандидату на должность главы администрации муниципального образования – наличие стажа муниципальной службы (работы) на руководящих должностях главной группы или на выборных должностях в органах местного самоуправления не менее трёх лет. Пункт 3 Положения, устанавливающий квалификационное требование к кандидату в виде стажа муниципальной службы не менее четырех лет, является незаконным вследствие его несоответствия уставу муниципального образования.

Требование пункта 3 Положения о знании правил внутреннего трудового распорядка администрации муниципального образования противоречит положениям статей 68, 190 Трудового кодекса Российской Федерации. Ознакомление с правилами внутреннего трудового распорядка осуществляется под роспись при приёме на работу. На этапе проведения конкурса кандидаты не могут знать правила внутреннего трудового распорядка администрации.

В Положении не определён количественный и качественный состав вопросов с конкретными ответами, в том числе и по знанию нормативных правовых актов, то есть отсутствуют критерии оценки уровня квалификации кандидата, в связи с чем у конкурсной комиссии отсутствует объективная возможность учесть и понять профессиональный уровень, заслуги кандидата.

По мнению административного истца, данные обстоятельства свидетельствуют о коррупционной направленности оспариваемых положений.

Административный истец также полагает, что в Положении необходимо закрепить нормы, определяющие шкалу оценки профессиональных, деловых, морально-психологических качеств работника по аналогии с положениями о порядке аттестации федеральных государственных гражданских служащих.

Решением Ленинградского областного суда от 21 июля 2020 года заявленные требования частично удовлетворены.

Суд признал подпункт 5 пункта 22 Положения недействующим с момента вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой гражданин, изъявивший желание участвовать в конкурсе, обязан пройти процедуру оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, а также в той мере, в которой отказ кандидата от процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, является основанием для отказа в допуске к участию в конкурсе.

Также признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу подпункт 2 пункта 26 Положения, в той мере, в которой данной нормой предусматривается возможность принятия конкурсной комиссией решения о признании только одного претендента выигравшим конкурс и получившим статус кандидата на замещение должности главы администрации.

В остальной части заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просил изменить решение суда, нормы, признанные недействующими, признать таковыми с даты их принятия, поскольку в этот момент они вошли в противоречие с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу. Кроме того, признав нормы недействующими с момента вступления решения суда в законную силу, суд не восстановил права административного истца.

В апелляционной жалобе административный ответчик просил отменить решение суда, отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объёме, поскольку полагал, что судом при вынесении решения были неправильно применены нормы материального права.

В обоснование указал, что минимальное количество кандидатов, представляемых конкурсной комиссией представительному органу муниципального образования, ничем не предусмотрено, следовательно, представление одного кандидата ничему не противоречит.

Относительно признания недействующей нормы, обязывающей кандидатов пройти процедуру оформления допуска к сведениям, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну, полагает, что такое требование является правомерным, поскольку должностными обязанностями главы муниципального образования предусмотрено получение таких сведений.

На апелляционную жалобу административного истца Советом депутатов муниципального образования «Город Ивангород Кингисеппского муниципального района Ленинградской области» и прокуратурой Ленинградской области представлены возражения.

Также прокуратурой представлены возражения на апелляционную жалобу административного ответчика.

Административный истец о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещён своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явился.

Представители административного ответчика в судебном заседании настаивали на удовлетворении своей апелляционной жалобы.

Прокурор дал заключение о законности обжалуемого судебного акта.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагала возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося административного истца.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выслушав объяснения представителей административного ответчика, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия не нашла оснований для отмены или изменения оспариваемого решения.

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона №131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, приведенному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона №131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Статьей 37 названного федерального закона определено, что местной администрацией руководит глава местной администрации (часть 1); главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (часть 2). Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования (часть 5).

Частью 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

Суд первой инстанции правомерно сделал вывод о том, что оспариваемое Положение утверждено в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

Суд также обоснованно не усмотрел несоответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, пункта 3 Положения в части требований, предъявляемых к стажу претендента, а также в части требований, обязывающей претендента знать правила внутреннего трудового распорядка администрации.

Правовые отношения, связанные с муниципальной службой в Ленинградской области, установлены законом Ленинградской области от 11 марта 2008 года № 14-оз «О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области» (далее – Областной закон № 14-оз).

Должность главы администрации городского, сельского поселения (лицо, назначаемое по контракту) относится к высшей группе должностей муниципальной службы согласно перечню должностей муниципальной службы в местной администрации Реестра должностей муниципальной службы в Ленинградской области (приложение 1 к Областному закону № 14-оз).

Подпунктом 1 пункта 2 приложения 2 к Областному закону № 14-оз установлены квалификационные требования для высшей группы должностей муниципальной службы – высшее образование не ниже уровня специалитета, магистратуры, не менее четырех лет стажа муниципальной службы или не менее пяти лет стажа работы по специальности, направлению подготовки.

Согласно части 3 статьи 9 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ) в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района, городского округа (городского округа с внутригородским делением) - уставом муниципального района, городского округа (городского округа с внутригородским делением) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Необходимость обладать знаниями правил внутреннего трудового распорядка администрации предусмотрена подпунктом 5 пункта 1 статьи 66 устава муниципального образования «Город Ивангород Кингисеппского муниципального района Ленинградской области».

Также судебная коллегия соглашается с выводом суда относительно отсутствия противоречий пункта 24 Положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку в силу частей 1 и 2 статьи 17 Федерального закона № 25-ФЗ, при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.

Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования.

Кроме того, административным истцом в апелляционной жалобе не указано доводов, свидетельствующих о неправомерности принятого решения в указанной части.

Соглашается судебная коллегия и с выводом суда первой инстанции о признании недействующим подпункта 5 пункта 22 Положения в той мере, в которой гражданин, изъявивший желание участвовать в конкурсе, обязан пройти процедуру оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, а также в той мере, в которой отказ претендента от процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, является основанием для отказа в допуске к участию в конкурсе.

Согласно части 4 статьи 16 Федерального закона №25-ФЗ сведения, представленные гражданином при поступлении на муниципальную службу, могут подвергаться проверке в установленном федеральными законами порядке. В отдельных муниципальных образованиях федеральными законами могут устанавливаться дополнительные требования к проверке сведений, представляемых гражданином при поступлении на муниципальную службу.

Частью 11 статьи 28 Федерального закона №25-ФЗ предусмотрено, что кадровая работа в муниципальном образовании включает в себя организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на муниципальную службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну.

Исходя из преамбулы Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года №5485-1 «О государственной тайне» основной целью законодательного регулирования отношений в области государственной тайны является обеспечение безопасности Российской Федерации.

Согласно статье 2 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года №5485-1 «О государственной тайне» под допуском к государственной тайне понимается процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций - на проведение работ с использованием таких сведений.

В соответствии со статьей 3 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года №5485-1 «О государственной тайне» законодательство Российской Федерации о государственной тайне основывается на Конституции Российской Федерации, Законе Российской Федерации «О безопасности» и включает настоящий Закон, а также положения других актов законодательства, регулирующих отношения, связанные с защитой государственной тайны.

Порядок допуска к государственной тайне установлен Постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2010 года №63 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне».

Согласно пункту 5 Инструкции оформление гражданам допуска к государственной тайне осуществляется по месту работы (службы).

Пунктом 28 данной Инструкции регламентировано, что граждане, которым оформляется допуск к государственной тайне, представляют собственноручно заполненную анкету, документы, удостоверяющие личность и подтверждающие сведения, указанные в анкете, а также справку об отсутствии медицинских противопоказаний для работы со сведениями, составляющими государственную тайну.

Основания для отказа гражданину в допуске к государственной тайне предусмотрены пунктом 12 этой же Инструкции.

Пунктом 10 Инструкции установлено, что обязательства граждан перед государством по соблюдению требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне, с которыми заключается трудовой договор (контракт), отражаются в трудовом договоре (контракте), а обязательства граждан, с которыми не заключается трудовой договор (контракт), оформляются в виде расписки (примерное содержание обязательств представлено в форме 2).

Согласно пункту 14 Инструкции, оформление допуска к государственной тайне указанным в подпунктах «б» и «в» пункта 13 Инструкции должностным лицам осуществляется организацией, должностное лицо которой принимает решение о допуске к государственной тайне.

Руководители организаций несут персональную ответственность за подбор граждан, допускаемых к государственной тайне (пункт 18 Инструкции).

Из приведённых норм следует, что, нормативное возложение на гражданина, изъявившего желание участвовать в конкурсе на замещение должности муниципальной службы обязанности по оформлению допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, не оформление которого влечёт принятие решения об отказе в его допуске к участию в конкурсе, не является соответствующим нормам, имеющим большую юридическую силу. Действующее законодательство в области обеспечения защиты сведений, составляющих государственную тайну, предполагает оформление соответствующего допуска не на стадии проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы, а работодателем уже после принятия лица на соответствующую должность. При этом допуск к государственной тайне оформляется на основании соответствующего обращения гражданина, при этом в таком допуске может быть и отказано.

Кроме того, на основании пункта 6 указанной выше Инструкции, если по характеру выполняемых должностных (специальных, функциональных) обязанностей предусматривается доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, граждане могут быть назначены на эти должности только после оформления допуска к государственной тайне по соответствующей форме.

Таким образом, установленные Советом депутатов муниципального образования «Город Ивангород Кингисеппского муниципального района Ленинградской области» положения об оформлении допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, отказ от процедуры оформления которого в силу оспариваемых норм является основанием для недопущения лица к участию в конкурсе, не соответствуют действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем является правильным вывод суда первой инстанции о признании недействующим подпункта 5 пункта 22 Положения в той мере, в которой гражданин, изъявивший желание участвовать в конкурсе, обязан пройти процедуру оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, а также в той мере, в которой отказ претендента от процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, является основанием для отказа в допуске к участию в конкурсе.

Суд первой инстанции также обоснованно пришёл к выводу о признании подпункта 2 пункта 26 Положения недействующим в той мере, в которой данной нормой предусматривается возможность принятия конкурсной комиссией решения о признании только одного претендента выигравшим конкурс и получившим статус кандидата на замещение должности главы администрации.

В соответствии с абзацем 9 части 2.1 статьи 36 Федерального закона №131-ФЗ представительному органу муниципального образования для проведения голосования по кандидатурам на должность главы муниципального образования представляется не менее двух зарегистрированных конкурсной комиссией кандидатов.

Частью 6 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Закрепление в оспариваемой норме возможности принятия конкурсной комиссией решения о признании только одного претендента выигравшим конкурс, независимо от количества претендентов, участвующих в конкурсе, и их соответствия предъявляемым к замещаемой должности требованиям, умаляет роль представительного органа муниципального образования в конкурсной процедуре по замещению должности главы местной администрации.

Следовательно, довод административного ответчика, что законодателем не установлено ограничение минимального количества кандидатов является ошибочным. В силу того, что оспариваемый нормативный правовой акт применялся на территории муниципального образования, его положения, признанные судом первой инстанции недействующими, обоснованно признаны таковыми со дня вступления решения в законную силу.

Выводы суда первой инстанции в указанной части полностью соответствуют разъяснениям, данным в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойства».

В связи с чем, подлежат отклонению доводы административного истца о признании недействующими подпункта 5 пункта 22 и подпункта 2 пункта 26 Положения с момента их принятия.

Таким образом, при рассмотрении дела судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права не допущено, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинградского областного суда от 21 июля 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Лавренова А.В. и Совета депутатов муниципального образования «Город Ивангород Кингисеппского муниципального района Ленинградской области» – без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Ленинградский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи