Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-238/2020 (УИД 30OS0000-01-2020-000149-58) по административному исковому заявлению главы муниципального образования «Батаевский сельсовет» Франчука Андрея Дмитриевича о признании не действующими отдельных положений Закона Астраханской области от 12 декабря 2019 г. № 78/2019-03 «О бюджете Астраханской области на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов»

по апелляционной жалобе главы муниципального образования «Батаевский сельсовет» Франчука Андрея Дмитриевича на решение Астраханского областного суда от 22 октября 2020 г., которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И., объяснения главы муниципального образования «Батаевский сельсовет» Франчука А.Д., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Думы Астраханской области Чернышевой Е.С., правительства Астраханской области Музалевской О.А., министерства финансов Астраханской области Моисеевой О.А., Ильиной Т.А., Бакаевой М.А., заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

глава муниципального образования «Батаевский сельсовет» Франчук А.Д. обратился в Астраханский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения заявленных требований просил признать не действующими следующие положения Закона Астраханской области от 12 декабря 2019 г. 78/2019-ОЗ «О бюджете Астраханской области на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов»: подпункты а, б пункта 1 части 1 статьи 8 (об утвержденных объемах и распределении межбюджетных трансфертов: на 2020 год в объеме 514899,6 тыс. рублей; на 2021 в объеме 518065,6 тыс. рублей, на 2022 год в объеме 520996,2 тыс. рублей); пункты 1 и 2 части 1 статьи 10 (об утвержденных объемах дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных (городских округов) Астраханской области: на 2020 год в сумме 302006,3 тыс. рублей; на 2021 год в сумме 314086,5 тыс. рублей); статью 11 (об утвержденных критериях выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) на 2020, 2021, 2022 годы в размере 1,07; об утвержденных дополнительных нормативах отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов), замещающих вторую часть дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)); статью 12 (об утверждении расчетного размера подушевой дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений на 2020, 2021, 2022 годы в сумме 897,17 рублей на человека); статью 13 (об утверждении критериев выравнивания финансовых возможностей городских поселений и сельских поселений на 2020, 2021, 2022 годы в сумме 897,17 рублей на человека); приложения 15, 16, 19, 20 (в отношении вида субвенции, предусмотренной в строке 13), 24, 25 ввиду их несоответствия статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее также – БК РФ).

Заявленные требования мотивированы тем, что при определении общего объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в нарушение пункта 5.2 Методических рекомендаций органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях (далее - Методические рекомендации), доведенных до руководителей финансовых органов субъектов Российской Федерации письмом Минфина России от 29 ноября 2019 г. № 06-04/01/92759, не использована единая методика расчетов, не рассчитан и не использован в расчетах критерий выравнивания финансовых возможностей сельских поселений совместно с критерием выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности бюджетов для определения общего объема дотаций. При таких обстоятельствах, общий объем дотаций рассчитан не верно, с нарушением принципа единства бюджетной системы Российской Федерации и статьи 29 БК РФ. Расчет объема субвенций произведен на основании размера подушевой дотации, что привело к снижению доходной части бюджета муниципального образования «Батаевский сельсовет» и не позволяет полноценно исполнять обязанности по вопросам местного значения в соответствии со статьей 14 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По мнению административного истца, положения оспариваемого закона должны быть разработаны исходя из консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, в состав которого должны входить и местные бюджеты.

Решением Астраханского областного суда от 22 октября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе глава муниципального образования «Батаевский сельсовет» Франчук А.Д. просит решение суда отменить как незаконное, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, указывая на несоответствие выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела, и настаивая на доводах административного искового заявления.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов представителями Думы Астраханской области, правительства Астраханской области, министерства финансов Астраханской области, участвующим в деле прокурором поданы возражения.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также -КАС РФ), судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

12 декабря 2019 г. Думой Астраханской области принят Закон Астраханской области № 78/2019-ОЗ «О бюджете Астраханской области на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» (далее также - Закон о бюджете).

Названный Закон опубликован в Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области № 50 от 15 декабря 2019 г., на официальном интернет-портале правовой информации органов государственной власти Астраханской области http://pravo-astrobl.ru 13 декабря 2019 г., а также на официальный интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 16 декабря 2019 г.

Отказывая в удовлетворении заявленных административным истцом требований, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и опубликования.

Позиция суда основана на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих спорные отношения, подробно изложена в судебном решении, соответствует установленным обстоятельствам.

При этом суд первой инстанции правильно применил приведенные в судебном акте положения Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ), Устава Астраханской области от 9 апреля 2007 г. № 21/2007-ОЗ (принят Государственной Думой Астраханской области 29 марта 2007 г.) (далее – Устав Астраханской области), Порядка составления проекта бюджета Астраханской области и проекта бюджета территориального государственного внебюджетного фонда Астраханской области, утвержденного постановлением правительства Астраханской области от 08 августа 2008 г. № 432-П, в их системном единстве.

Всесторонне, полно и объективно исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, суд пришел к обоснованному выводу об их достаточности для разрешения дела и, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, правомерно констатировал, что нормативный правовой акт в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции главы муниципального образования «Батаевский сельсовет» Франчука А.Д., изложенной в административном иске, были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка, аргументированно изложенная в обжалуемом судебном акте, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Так, суждение административного истца о том, что Закон о бюджете сформирован без учета положений о консолидированном бюджете субъекта Российской Федерации и не соответствует установленным статьей 28 БК РФ общим принципам формирования бюджета, является несостоятельным.

Соответствующие выводы суда о том, что бюджет Астраханской области не является консолидированным, а также о том, что финансирование вопросов местного значения не относится к полномочиям субъекта Российской Федерации, основаны на анализе в системном единстве положений статьи 12, пункта 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, статей 8, 10, 14, 15, 30, 31, 86 БК, статьей 14, 53, 63.1 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), при котором суд первой инстанции обоснованно исходил из самостоятельности бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета муниципального образования.

Вопреки доводам административного истца, вывод суда первой инстанции о том, что изложенные в Методических рекомендациях предлагаемые механизмы формирования межбюджетных отношений носят рекомендательный характер и не ограничивают бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по формированию межбюджетных отношений в рамках действующего федерального законодательства, что в свою очередь не требует обязательного применения содержащихся в них норм, основан на положениях самих Методических рекомендаций (страница 6 (введение) Методических рекомендаций).

Вместе с тем, судом установлено, что принцип и методика распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов Астраханской области соответствуют положениям статей 137, 138 БК РФ.

Кроме того, подход определения критерия финансовых возможностей поселений, применяемый в Астраханской области (подпункт 1.1 пункта 1 Приложения 1 к Закону Астраханской области от 05 декабря 2005 г. № 74/2005-ОЗ «О межбюджетных отношениях в Астраханской области»), соответствует одному из вариантов расчета критерия выравнивания финансовых возможностей городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов по осуществлению органами местного самоуправления указанных муниципальных образований полномочий по решению вопросов местного значения, предусмотренных подпунктом «б» пункта 5.2 раздела 5 Методических рекомендаций.

С учетом положений пунктов 1, 5 статьи 137 БК РФ, Закона Астраханской области от 03 декабря 2019 г. № 70/2019-03 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Астраханской области отдельным государственным полномочием Астраханской области по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений бюджетам городских и сельских поселений Астраханской области за счет средств бюджета Астраханской области», установив, что из бюджета Астраханской области бюджетам муниципальных районов Астраханской области предоставляются субвенции на осуществление отдельного государственного полномочия Астраханской области по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетам городских и сельских поселений Астраханской области за счет средств бюджета Астраханской области, расчет которых производится исходя из численности жителей Астраханской области, суд правильно констатировал, что Законом о бюджете не установлен общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений Астраханской области и не нарушен пункт 2 статьи 137 БК РФ.

При этом приложениями 19 и 20 к Закону о бюджете утверждено распределение субвенций муниципальным районам на осуществление отдельного государственного полномочия Астраханской области по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетам городских и сельских поселений Астраханской области за счет средств бюджета Астраханской области в соответствии с действующим бюджетным законодательством.

Поскольку порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов), в том числе порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, а также порядок определения критериев выравнивания финансовых возможностей городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов утверждается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ, к которому Закон о бюджете не относится, то оспариваемый нормативный правовой акт в указанной части также не противоречит требованиям федерального законодательства.

Судом первой инстанции обоснованно отклонены доводы административного истца о том, что объем субвенции для каждого муниципального района Астраханской должен рассчитываться органами местного самоуправления с предоставлением расчетов в органы государственной власти Астраханской области для формирования бюджета и не может быть установлен органами государственной власти самостоятельно.

Как правильно указано судом первой инстанции, нормами бюджетного законодательства не предусмотрена обязанность органов государственной власти осуществлять расчет объема субвенции на осуществление государственных полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений на основании данных, представленных муниципальными образованиями.

Судом установлено, что в Астраханской области расчет субвенции осуществляется следующим образом: объем субвенции на осуществление отдельного государственного полномочия Астраханской области по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетам городских и сельских поселений Астраханской области за счет средств бюджета Астраханской области определяется как расчетный размер подушевой дотации умноженный на численность постоянного населения поселений Астраханской области, не уплачивающих в соответствии со статьей 142.2 БК РФ субсидию в бюджет Астраханской области (404116,8 тыс. руб. = 897,17 руб. на чел. * 450437 чел.). При этом расчетный размер подушевой дотации в сокращенном виде (т.к. поправочный коэффициент расходных потребностей поселений равен «1» - в силу отсутствия поселений с численность более 100 тыс. человек) определяется как объем финансовых средств, необходимый для выравнивания бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета Астраханской области, деленный на численность населения поселений Астраханской области, являющихся получателями дотации.

Приведенные методы и подходы расчета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений, применяемые в Астраханской области, не противоречат нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также соответствуют механизмам формирования межбюджетных отношений предлагаемых Методическими рекомендациями.

Судебная коллегия находит несостоятельным утверждение административного истца о том, что внесенные в бюджет Астраханской области суммы являются необоснованными.

Как установлено судом, ежегодное формирование проекта бюджета Астраханской области на очередной финансовый год и на плановый период в части дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществлялось в сроки установленные графиком разработки проекта бюджета Астраханской области на очередной финансовый год и на плановый период.

Указанным графиком установлены сроки предоставления Управлением Федеральной службы государственной статистики по Астраханской области и Республике Калмыкия информации по статистическим данным, участвующих в расчетах дотации (в том числе и поселениям) в разрезе муниципальных районов (городских округов) Астраханской области, а именно:

численность постоянного населения;

среднее число детей в группе в детских садах;

среднее число учащихся в классе в школах;

удельный вес населения, прогнивающего в населенных пунктах с численностью менее 500 человек;

численность постоянного населения старше трудоспособного возраста;

доля городского населения;

численность детей в возрасте 0-7лет;

численность постоянного населения старше 18 лет;

численность постоянного населения в возрасте 7-17 лет;

численность постоянного населения в возрасте 0-17 лет.

Данным Графиком устанавливаются сроки согласования органами местного самоуправления исходных данных.

Указанное согласование оформляется протоколом, подписанным главой муниципального образования (районного уровня). В случае несогласия с представленными данными уточнение показателей производится органами местного самоуправления при согласовании с соответствующими органами, ответственными за их формирование и сбор (корректировка показателей производится только в случае подтверждения исходных данных указанными органами государственной власти).

Проект бюджета Астраханской области, в том числе в части расчетов и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности прошел проверку Министерства финансов Российской Федерации и согласование с указанным органом.

Отклоняя доводы административного истца о том, что Законом о бюджете должны быть установлены нормативы отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации, нормативы отчислений платы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений, а также средства от продажи прав на заключение договоров аренды указанных земельных участков, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что закрепленные БК РФ полномочия субъекта Российской Федерации по установлению нормативов отчислений доходов не накладывают на субъект обязанности по их установлению, кроме того, нормативы отчислений от вышеуказанных налогов в местные бюджеты урегулированы специальным региональным законом.

Выводы суда в указанной части основаны на правильно примененных положениях статьи 8, пункта 3.2 статьи 58, статьи 63 БК РФ, статей 26.16, 26.17 Закона № 184-ФЗ, Закона Астраханской области от 19 декабря 2013 г. № 77/2013-03 «О нормативах отчислений от федеральных налогов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в местные бюджеты», приведенных в судебном акте.

Иные утверждения, содержащиеся в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда первой инстанции, в связи с чем судебная коллегия не находит поводов для ее удовлетворения и отмены законного и обоснованного решения суда. Оснований для отмены решения суда и направления административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, вопреки доводам административного истца, не имеется.

Решение суда первой инстанции отвечает требованиям КАС РФ, в нем дан подробный правовой анализ оспариваемых административным истцом нормативных положений, приведена оценка доводов, имеющих значение для настоящего дела. Процессуальных нарушений, которые бы влекли отмену решения суда, не установлено.

Доводы апелляционной жалобы не содержат сведений, которые могли бы послужить основанием для отмены судебного акта в силу положений статьи 310 КАС РФ.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

решение Астраханского областного суда от 22 октября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца главы муниципального образования «Батаевский сельсовет» Франчука Андрея Дмитриевича – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи