Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-128/2020 по апелляционному представлению участвующего в деле прокурора на решение Санкт-Петербургского городского суда от 20 августа 2020 года, которым административное исковое заявление акционерного общества «АБЗ-Дорстрой» о признании не действующими пунктов 3 и 4 статьи 14, пункта 1 статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» в редакции Закона Санкт-Петербурга от 12 апреля 2017 года № 191-35 и в редакции Закона Санкт-Петербурга от 18 марта 2020 № 117-26 удовлетворено частично,

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя АО «АБЗ-Дорстрой» ФИО1, находившей решение суда законным и обоснованным, представителя Губернатора Санкт-Петербурга ФИО2, возражавшего против доводов апелляционного представления, представителя ГУ МВД России по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области ФИО3, просившего оставить решение суда без изменения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Н.В, поддержавшей апелляционное представление и полагавшей, что решение суда подлежит отмене в части, судебная коллегия

установила:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 12 мая 2010 года принят, а Губернатором Санкт-Петербурга 31 мая 2010 года подписан Закон Санкт-Петербурга №273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» (далее Закон №273-70).

Закон №273-70 официально опубликован в «Вестнике Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» №21 от 14 июня 2010 года.

Принятым Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 29 марта 2017 года и подписанным Губернатором Санкт-Петербурга 12 апреля 2017 года Законом Санкт-Петербурга №191-35 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» (далее Закон №191-35) внесены изменения в Закон №273-70, которые, среди прочего, изменили редакцию статьи 14 Закона №273-70.

Так, Законом №191-35 статья 14 Закона Санкт-Петербурга №273-70 изложена в новой редакции, устанавливающей ответственность за нарушение правил благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, утверждённых Правительством Санкт-Петербурга; Закон №191-35 опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru 12 апреля 2017 года.

Согласно пункту 3 статьи 14 Закона №273-70 (в редакции Закона №191-35) отсутствие ограждения зоны производства работ, информационного щита, соответствующих требованиям, установленным правилам благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, утверждёнными Правительством Санкт-Петербурга (далее в настоящей статье - правила благоустройства), влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до трёхсот тысяч рублей.

Пункт 4 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга №273-70 в указанной редакции предусматривает, что неисполнение обязанности по обеспечению свободных проходов к зданиям и входам в них, а также свободных въездов во дворы, обеспечению безопасности пешеходов и безопасного пешеходного движения при производстве работ влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до трёхсот тысяч рублей.

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 29 июня 2011 года принят, а 13 июля 2011 года Губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон № 434-89 «О временных ограничении или прекращении движения транспортных средств по автомобильным дорогам в Санкт-Петербурге и внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге», которым в Закон Санкт-Петербурга №273-70 внесены изменения, в частности, глава 6 дополнена статьёй 43-1, пункт 1 которой имеет следующее содержание: «1. Нарушение порядка временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам в Санкт-Петербурге, установленного Правительством Санкт-Петербурга, за исключением административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена Кодексом, влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере от трёх тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей.».

Закон № 434-89 опубликован в изданиях «Санкт-Петербургские ведомости», № 135, 25 июля 2011 года, «Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», № 26, 25 июля 2011 года.

Законом №191-35 также внесены изменения в статью 43-1 Закона №273-70 в части, касающейся наименования правовой нормы и её редакции:

«Статья 43-1. Нарушение порядка осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге.

1. Осуществление временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге (далее в настоящей статье - автомобильные дороги) при отсутствии правового акта о введении временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам в случае необходимости его принятия, либо неисполнение обязанности по установке соответствующих дорожных знаков или иных технических средств организации дорожного движения при осуществлении временных ограничения или прекращения движения, а также по осуществлению распорядительно-регулировочных действий, либо нарушение установленных порядком осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам сроков временных ограничения или прекращения движения, либо неисполнение обязанности по информированию органов и организаций, определённых порядком осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам, о введении временных ограничения или прекращения движения транспортных средств при производстве ремонтно-восстановительных работ на инженерных сетях, иных объектах при их повреждениях, требующих безотлагательного производства работ для устранения опасности, непосредственно угрожающей безопасности людей, их правам, охраняемым законом интересам, а также при выполнении работ по содержанию автомобильных дорог, когда такие работы создают угрозу безопасности дорожного движения, либо организация движения в период временных ограничения или прекращения движения не в соответствии со схемой организации дорожного движения, согласованной с уполномоченными органами и организациями, влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере от трёх тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей.».

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 4 марта 2020 года принят и подписан Губернатором Санкт-Петербурга 18 марта 2020 года Закон Санкт-Петербурга №117-26 «О внесении изменений в отдельные законы Санкт-Петербурга в сфере организации дорожного движения транспортных средств по автомобильным дорогам в Санкт-Петербурге и внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» (далее Закон №117-26).

Закон №117-26 опубликован 19 марта 2020 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга (www.gov.spb.ru).

Законом Санкт-Петербурга № 117-26 внесены, среди прочего, следующие изменения в Закон №273-70: в пункте 1 статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга №273-70:

слова «по установке соответствующих дорожных знаков или иных технических средств организации дорожного движения при осуществлении временных ограничения или прекращения движения, а также по осуществлению распорядительно-регулировочных действий» заменены словами «по реализации мероприятий по организации дорожного движения в соответствии с проектами организации дорожного движения»;

слова «со схемой организации дорожного движения, согласованной с уполномоченными органами и организациями,» заменены словами «с проектами организации дорожного движения» (т.3.л.д.70-74, 124-143, 204-223).

Акционерное общество «АБЗ-Дорстрой» обратилось в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать не действующими со дня принятия пункты 3 и 4 статьи 14 и пункт 1 статьи 43-1 Закона №273-70.

Требования административного искового заявления мотивированы тем, что административный истец, как профессиональный участник деятельности по ремонту автомобильных дорог, неоднократно привлекался к административной ответственности в виде административного штрафа за совершение административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена оспариваемыми правовыми нормами, изложенными в нормативном правовом акте регионального законодательства. Так, административный истец привлекался к административной ответственности в виде административного штрафа за организацию дорожного движения в период ограничения движения не в соответствии со схемой организации дорожного движения, отсутствие ограждения зоны производства работ, отсутствие сигнальных фонарей, отсутствие дорожных знаков и иных технических средств организации дорожного движения в соответствии с оспариваемыми нормами.

Административный истец ссылается на то, что объективная сторона состава административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена оспариваемыми правовыми нормами, тождественна объективной стороне состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена на уровне федерального законодательства (статьи 12.33 и 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Определением суда от 19 августа 2020 года производство по делу прекращено в части оспариваемых положений, устанавливающих административную ответственность для граждан и должностных лиц (том 4, л.д.32-35).

В период рассмотрения дела в суде первой инстанции в оспариваемые положения пункта 1 статьи 43-1 Закона №273-70 внесены изменения, в связи с чем, с учётом уточнений административным истцом требований административного искового заявления в порядке, предусмотренном статьёй 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в окончательной редакции истец просил признать не действующими со дня принятия:

- пункт 3 статьи 14 в редакции Закона №191-35,

- пункт 4 статьи 14 в редакции Закона №191-35,

- пункт 1 статьи 43-1 Закона №273-70 в редакции Закона №191-35,

- и пункт 1 статьи 43-1 Закона №273-70 в редакции Закона №117-26.

Относительно правовой заинтересованности в реализации судебного нормоконтроля пункта 1 статьи 43-1 Закона №273-70 в редакции Закона №191-35 административный истец ссылался на то, что данная норма (недействующая редакция к моменту рассмотрения административного дела) применялась к административному истцу; административный истец привлечён к административной ответственности (т.3, л.д.109-112).

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 20 августа 2020 года административное исковое заявление акционерного общества «АБЗ-Дорстрой» удовлетворено частично:

признаны не действующими с момента вступления решения суда в законную силу:

- пункт 4 статьи 14 Закона №273-70 в редакции Закона №191-35 в той мере, в которой неисполнение обязанности по обеспечению свободных въездов во дворы, обеспечению безопасности пешеходов и безопасного пешеходного движения при производстве работ влечёт наложение административного штрафа на юридических лиц,

- пункт 1 статьи 43-1 Закона №273-70 в редакции Закона №117-26 в той мере, в которой осуществление временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге (далее в настоящей статье - автомобильные дороги) при отсутствии правового акта о введении временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам в случае необходимости его принятия, либо неисполнение обязанности по реализации мероприятий по организации дорожного движения в соответствии с проектами организации дорожного движения, либо нарушение установленных порядком осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам сроков временных ограничения или прекращения движения, либо организация движения в период временных ограничения или прекращения движения не в соответствии с проектами организации дорожного движения влечёт наложение административного штрафа на юридических лиц,

признан не действующим со дня принятия:

- пункт 1 статьи 43-1 Закона №273-70 в редакции Закона №191-35 в той мере, в которой неисполнение обязанности по установке соответствующих дорожных знаков или иных технических средств организации дорожного движения при осуществлении временных ограничения или прекращения движения, а также по осуществлению распорядительно-регулировочных действий, либо организация движения в период временных ограничения или прекращения движения не в соответствии со схемой организации дорожного движения, согласованной с уполномоченными органами и организациями, влечёт наложение административного штрафа на юридических лиц.

Отказано в удовлетворении требований о признании не действующими:

- пункта 3 статьи 14 Закона №273-70 в редакции Закона №191-35 в той мере, в которой отсутствие ограждения зоны производства работ, информационного щита, соответствующих требованиям, установленным правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, утверждёнными Правительством Санкт-Петербурга (далее в настоящей статье - правила благоустройства), влечёт наложение административного штрафа на юридических лиц;

- пункта 4 статьи 14 Закона №273-70 в редакции Закона №191-35 в той мере, в которой неисполнение обязанности по обеспечению свободных проходов к зданиям и входам в них влечёт наложение административного штрафа на юридических лиц;

- пункта 1 статьи 43-1 Закона №273-70 в редакции Закона №191-35 в той мере, в которой неисполнение обязанности по информированию органов и организаций, определённых порядком осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам, о введении временных ограничения или прекращения движения транспортных средств при производстве ремонтно-восстановительных работ на инженерных сетях, иных объектах при их повреждениях, требующих безотлагательного производства работ для устранения опасности, непосредственно угрожающей безопасности людей, их правам, охраняемым законом интересам, а также при выполнении работ по содержанию автомобильных дорог, когда такие работы создают угрозу безопасности дорожного движения, влечёт наложение административного штраф на юридических лиц (том 4, л.д.61-76).

В апелляционном представлении участвующий в административном деле прокурор просит решение Санкт-Петербургского городского суда от 20 августа 2020 года:

- в части признания не действующим со дня принятия пункта 1 статьи 43-1 Закона №273-70 в редакции Закона №117-26 отменить, принять новое судебное постановление, которым в удовлетворении административного иска в данной части отказать;

- в части отказа в удовлетворении административного искового заявления о признании не действующими пункта 4 статьи 14, пункта 1 статьи 43-1 Закона №273-70 в редакции Закона №191-35 отменить, принять новый судебный акт о признании данных пунктов не действующими полностью со дня вступления решения суда в законную силу (том 4, л.д.82-88).

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещённых заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

В силу части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении, частной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Судом первой инстанции при проверке оспариваемых норм установлено соблюдение порядка их принятия и опубликования (т.1, л.д.120-239, т.2, л.д.1-242, т.3, л.д.17-22), что участвующими в деле лицами не оспаривается, оснований не согласиться с данным выводом суда у судебной коллегии не имеется.

В соответствии с положениями пункта «к» части 1 статьи 72, части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункта 3 части 1 статьи 1.3, пункта 1 части 1 статьи 1?? Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подпункта 39 пункта 2 статьи 26? Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», региональному законодателю делегировано право урегулирования на уровне субъекта федерации вопросов об установлении административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных актами конкретного публично-правового образования, а также актами органов местного самоуправления, при этом региональное правовое регулирование вопросов административной ответственности не может быть произвольным.

Правовое регулирование пункта 3 статьи 14 Закона №273-70 в редакции Закона №191-35 связано с установлением административной ответственности за отсутствие ограждения зоны производства работ, информационного щита, соответствующих требованиям, установленным правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, утверждённых Правительством Санкт- Петербурга; нормативная регламентация в этой части отнесена к компетенции субъекта Российской Федерации, не затрагивает отношений в сфере безопасности дорожного движения; правовая неопределённость нормы не установлена.

Суд не согласился с доводом административного истца о тождестве объективной стороны административного правонарушения, ответственность за которое установлена данной нормой, и объективной стороны правонарушения, административная ответственность за которое предусмотрена статьёй 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Данный вывод суда мотивирован тем, что на уровне федерального законодательства регламентирована административная ответственность за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, по осуществлению временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на отдельных участках дорог в случаях, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.

В то же время, предметом оспариваемого регионального правового регулирования выступают общественные отношения, связанные с нарушением норм и запретов в области благоустройства, регулирование которых входит в полномочия субъекта Российской Федерации.

Проверяя на соответствие нормам, имеющим большую юридическую силу, положения пункта 4 статьи 14 Закона №273-70 в редакции Закона №191-35, суд первой инстанции, ссылаясь на пункт 3.2.8 Правил благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, утверждённых Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 6 октября 2016 года №875, статью 2, пункт 1 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», пункт 6 части 2 статьи 29 Федерального закона от 8 ноября 2007 года №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», статью 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункт 1.2 Правил дорожного движения, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года №1090, пункт 14 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090, пункт 1.12 «ВСН37-84. Инструкция по организации движения и ограждению мест производства работ», утверждённой Минавтодором РСФСР 5 марта 1984 года, пришёл к выводу, что конструкция оспариваемой правовой нормы, устанавливающей административную ответственность за неисполнение обязанности по обеспечению свободных въездов во дворы, обеспечению безопасности пешеходов и безопасного пешеходного движения при производстве работ, не содержит конкретные признаки действия (бездействия), образующие иной состав административного правонарушения, не урегулированный федеральным законодателем в статье 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Исходя из этого, судом сделан вывод, что законодателем субъекта Российской Федерации установлен вид административной ответственности по вопросам, уже урегулированным на федеральном уровне, что запрещено.

При этом суд указал, что установленная ответственность за неисполнение обязанности по обеспечению свободных проходов к зданиям и входам в них такой конкуренции норм не порождает, поскольку не определяет ответственность за нарушение требований, связанных с безопасностью дорожного движения; норма в этой части регулирует вопросы пешеходной коммуникации, находящейся в сфере отношений по благоустройству территории, в связи с чем региональный законодатель не вышел за пределы полномочий.

Проверяя обоснованность доводов административного истца в части противоречия актам, имеющим большую юридическую силу, положений пункта 1 статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга как в редакции Закона №191-35, так и в редакции Закона Санкт-Петербурга №117-26, принятой в период рассмотрения административного дела, суд, ссылаясь на часть 3 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», части 1 и 2.1 статьи 30 Федерального закона от 8 ноября 2007 года №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», часть 2 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 13 июля 2011 года №434-89 «О временных ограничении или прекращении движения транспортных средств по автомобильным дорогам в Санкт-Петербурге и внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в Санкт- Петербурге», пункт 16 Порядка осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге, утверждённого постановлением Правительства Санкт- Петербурга от 27 марта 2012 года №272 «О порядке осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге», сформулировал вывод, что, устанавливая ответственность за осуществление временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге при отсутствии правового акта о введении временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам в случае необходимости его принятия, либо неисполнение обязанности по реализации мероприятий по организации дорожного движения в соответствии с проектами организации дорожного движения, либо нарушение установленных порядком осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам сроков временных ограничения или прекращения движения, либо организация движения в период временных ограничения или прекращения движения не в соответствии с проектами организации дорожного движения, фактически региональный законодатель ввёл административную ответственность за создание препятствий в организации дорожного движения в случае отсутствия на это правовых оснований, установленных указанным порядком, а также за осуществление иных действий, связанных, в том числе, с обеспечением безопасности дорожного движения.

Аналогичным образом оценено судом ранее установленное в предыдущей редакции закона правовое региональное регулирование, выраженное в норме, устанавливающей административную ответственность за организацию движения в период временных ограничения или прекращения движения не в соответствии со схемой организации дорожного движения, согласованной с уполномоченными органами и организациями.

Поскольку установление административной ответственности за аналогичное административное правонарушение законом субъекта Российской Федерации наряду с имеющимся федеральным законом порождает несогласованность региональных и федеральных норм, создаёт правовую неопределённость, суд первой инстанции усмотрел наличие достаточных правовых оснований для признания оспариваемых положений не действующими.

В то же время, суд не установил оснований для признания не действующим пункта 1 статьи 43-1 Закона в части установления административной ответственности за неисполнение обязанности по информированию органов и организаций, определённых порядком осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам, о введении временных ограничения или прекращения движения транспортных средств при производстве ремонтно-восстановительных работ на инженерных сетях, иных объектах при их повреждениях, требующих безотлагательного производства работ для устранения опасности, непосредственно угрожающей безопасности людей, их правам, охраняемым законом интересам, а также при выполнении работ по содержанию автомобильных дорог, когда такие работы создают угрозу безопасности дорожного движения, мотивировав свой вывод тем, что административная ответственность за неисполнение соответствующей обязанности по информированию на уровне федерального законодательства не определена; нормативное регулирование, за нарушение которого установлена административная ответственность, введено региональным нормативным правовым актом при реализации полномочий субъекта Российской Федерации по установлению порядка временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге.

Определяя момент, с которой подлежали признанию не действующими правовые нормы, как противоречащие актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции исходил из положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», и пришёл к выводу, что оспариваемые истцом нормы в действующей редакции подлежат признанию не действующими с момента вступления решения суда в законную силу, а оспариваемые положения, которые к моменту рассмотрения административного дела не действуют, но применялись к истцу, - с момента их принятия.

Судебная коллегия, исследовав материалы дела и проанализировав выводы суда, приходит к следующему.

Материалами дела подтверждается, что административный истец является участником правоотношений, урегулированных оспариваемыми правовыми нормами, которые к нему применялись, в связи с чем имеет правовой интерес в их судебном нормоконтроле.

В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Полномочие субъектов Российской Федерации по установлению законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления закреплено также пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно разъяснениям, данным в подпункте «д» пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать, что субъекты Российской Федерации могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемых в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения и (или) не урегулированным на федеральном уровне (статьи 1.3, 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Таким образом, как верно отмечено судом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.

Федеральный законодатель, раскрывая в части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях понятие административного правонарушения, использовал три признака: противоправность, виновность, совершение действий (бездействия), предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Пункт 3 статьи 14 Закона №273-70 в редакции закона №191-35 устанавливает административную ответственность за отсутствие ограждения зоны производства работ, информационного щита, соответствующих требованиям, установленным правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, утверждёнными Правительством Санкт- Петербурга.

В силу положений статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, осуществляемая, среди прочего, в виде благоустройства территорий; под благоустройством территорий понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населённых пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Правила благоустройства территории - правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, регулирующий также вопросы проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ; размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок; организации пешеходных коммуникаций, в том числе тротуаров, аллей, дорожек, тропинок; обустройства территории муниципального образования в целях обеспечения беспрепятственного передвижения по указанной территории инвалидов и других маломобильных групп населения; порядка проведения земляных работ (абзац 21 части 1 статьи 2, пункты 3, 6, 8, 9, 12 части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация благоустройства территории, включая озеленение территории, отнесена к вопросам местного значения (пункт 19 части 1 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 16, пункт 10 части 1 статьи 16.2), что согласуется и с положениями Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года №420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» и Закона Санкт-Петербурга от 25 декабря 2015 года №891-180 «О благоустройстве в Санкт-Петербурге» (далее Закон №891-180).

Пунктом 1 статьи 7 Закона №891-180 предусмотрено, что Правила благоустройства территории Санкт-Петербурга включают правила производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, которые предусматривают также порядок восстановления объектов благоустройства и элементов благоустройства, нарушенных в результате производства указанных работ.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 6 октября 2016 года №875 утверждены Правила благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга (далее Правила №875).

9 ноября 2016 года постановлением Правительства Санкт-Петербурга №961 утверждены Правила благоустройства территории Санкт-Петербурга (далее Правила №961).

Судом сформулирован правильный вывод, что поскольку благоустройство территорий, целями которого являются обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территорий, содержание территорий населённых пунктов и расположенных на таких территориях объектов, осуществляется в рамках градостроительной деятельности; для достижения данных целей в правилах благоустройства территории устанавливаются требования к благоустройству и элементам благоустройства, комплекс соответствующих мероприятий, осуществляемый в том числе, и собственниками и (или) иными законными владельцами зданий, строений, сооружений, земельных участков; оспариваемая норма, устанавливающая административную ответственность за административное правонарушение в области благоустройства территории, не может рассматриваться как принятая законодателем субъекта вне пределов его компетенции.

Пункт 3 статьи 14 Закона №273-70 в редакции закона №191-35 соответствует критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности; устанавливает административную ответственность, отличную от той, которая установлена положениями статей 12.33 и 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Оценивая выводы суда в части нормоконтроля пункта 4 статьи 14 Закона №273-70 в редакции Закона №191-35, судебная коллегия исходит из того, что данная норма устанавливает ответственность производителя работ, закреплённых пунктом 3.2.8 Правил № 875, предусматривающих обязанность производителя работ обеспечить при их производстве свободные проходы к зданиям и входы в них путём установки через траншеи (зону производства работ) пешеходных мостиков с перилами, а также свободные въезды во дворы, обеспечить безопасность пешеходов и безопасность пешеходного движения при производстве работ.

Действительно, формирование и проведение единой государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения и его правовых основ отнесено к ведению Российской Федерации (пункт 1 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»).

Пунктом 6 части 2 статьи 29 Федерального закона от 8 ноября 2007 года №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» нормативно установлен императивный запрет для пользователей автомобильных дорог и иных осуществляющих использование автомобильных дорог лиц, на совершение действий, создающих препятствия движению транспортных средств и (или) пешеходов.

Действие такого запрета распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации независимо от их форм собственности и значения (часть 2 статьи 1 приведённого нормативного правового акта).

Статьёй 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, по осуществлению временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на отдельных участках дорог в случаях, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.

Как следует из правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июня 2019 года №1563-О, часть 1 статьи 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях обеспечивает безопасность дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, а также гарантирует принятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, по осуществлению временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на отдельных участках дорог.

Дорога – это обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения, дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии (статья 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 года №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»).

Дворы относятся к территории, непосредственно прилегающей к дороге, движение по которой осуществляется в соответствии с указанными Правилами дорожного движения (пункт 1.2 Правил дорожного движения, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года №1090).

В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ дорожной деятельностью признаётся деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Подпунктом 11 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), действительно относится решение вопросов осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них.

Однако, как было указано выше, положения пункта 4 статьи 14 Закона №273-70 устанавливают административную ответственность за нарушения, допущенные при производстве работ по благоустройству территории Санкт-Петербурга, а не в области дорожной деятельности, осуществляемой в отношении автомобильных дорог.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 1.5 Правил № 961, действие настоящих Правил не распространяется на отношения в сфере строительства, реконструкции объектов капитального строительства, использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

Правила № 875 также не содержат указания на то, что они регламентируют вопросы производства земляных, ремонтных и отдельных работ при осуществлении дорожной деятельности.

Таким образом, вопросы дорожной деятельности не охватываются вышеупомянутыми Правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга, в связи с чем объективная сторона административного правонарушения, установленная пунктом 4 статьи 14 Закона №273-70, отлична о той, которая установлена положениями статьи 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений).

С учётом изложенного судебная коллегия находит решение суда о частичном удовлетворении иска и признании не действующими отдельных положений пункта 4 статьи 14 Закона №273-70, основанным на ошибочном толковании норм федерального законодательства, подлежащим отмене с отказом в удовлетворении иска в этой части.

Проверка положений пункта 1 статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга как в редакции Закона Санкт-Петербурга № 191-35, так и в редакции Закона № 117-26, принятой в период рассмотрения настоящего дела, устанавливающих административную ответственность, связанную с нарушением порядка осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге, осуществлена судом верно.

Согласно части 3 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, включая принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения в целях обеспечения безопасности дорожного движения.

Перечень случаев установления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам установлен частью 1 статьи 30 Федерального закона от 8 ноября 2007 года №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Пунктом 3 данной нормы установлено, что этот перечень случаев не является исчерпывающим, ограничения могут быть установлены в иных случаях, предусмотренных федеральными законами, а в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального, местного значения в границах населённых пунктов, в том числе в целях повышения их пропускной способности, законами субъектов Российской Федерации.

Временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 2.1 статьи 30 Федерального закона от 8 ноября 2007 года №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Согласно части 2 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 13 июля 2011 года № 434-89 «О временных ограничении или прекращении движения транспортных средств по автомобильным дорогам в Санкт-Петербурге и внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» установлен дополнительный перечень случаев установления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения в Санкт-Петербурге.

Порядок временных ограничении или прекращении движения транспортных средств по автомобильным дорогам утверждён постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 27 марта 2012 года №272 «О порядке осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге» (далее Порядок).

Пунктом 16.1 Порядка установлено, что в целях обеспечения безопасности дорожного движения в Санкт-Петербурге запрещается устанавливать временные ограничения или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге в нарушение Порядка.

Таким образом, как верно указано судом, устанавливая ответственность за осуществление временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге при отсутствии правового акта о введении временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам в случае необходимости его принятия, либо неисполнение обязанности по реализации мероприятий по организации дорожного движения в соответствии с проектами организации дорожного движения, либо нарушение установленных порядком осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам сроков временных ограничения или прекращения движения, либо организация движения в период временных ограничения или прекращения движения не в соответствии с проектами организации дорожного движения, фактически региональный законодатель ввёл ответственность за создание препятствий в дорожном движении в отсутствие на это правовых оснований, установленных указанным порядком, а также за осуществление иных действий, связанных, в том числе, с обеспечением безопасности дорожного движения.

Вместе с тем, предоставление законодателю субъекта Российской Федерации полномочий на принятие нормативного правового акта, устанавливающего порядок осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге, не наделяет его правом устанавливать административную ответственность за осуществление указанных ограничений с нарушением порядка, поскольку эти правоотношения урегулированы на федеральном уровне.

Аналогичным образом подлежит оценке установленное в предыдущей редакции Закона №273-70 положение об ответственности за организацию движения в период временных ограничения или прекращения движения не в соответствии со схемой организации дорожного движения, согласованной с уполномоченными органами и организациями и организацию движения в период временных ограничения или прекращения движения не в соответствии со схемой организации дорожного движения, согласованной с уполномоченными органами и организациями.

Суд правильно не согласился с позицией административного истца о том, что подлежат признанию недействующими и положения пункта 1 статьи 43-1 Закона №273-70 в части установления административной ответственности за неисполнение обязанности по информированию органов и организаций, определённых порядком осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам, о введении временных ограничения или прекращения движения транспортных средств при производстве ремонтно-восстановительных работ на инженерных сетях, иных объектах при их повреждениях, требующих безотлагательного производства работ для устранения опасности, непосредственно угрожающей безопасности людей, их правам, охраняемым законом интересам, а также при выполнении работ по содержанию автомобильных дорог, когда такие работы создают угрозу безопасности дорожного движения.

Обязанность по такому информированию и ответственность за неисполнение такой обязанности федеральным законодательством не определена.

Правило, за нарушение которого установлена административная ответственность, введено региональным нормативным правовым актом при реализации полномочий субъекта Российской Федерации по установлению прядка временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге.

При таких обстоятельствах, у суда первой инстанции оснований для признания не действующей статьи 43-1 Закона №273-70 в указанной части требований не имелось.

Довод представления о том, что решение суда в части удовлетворения иска о признании не действующей статьи 43-1 в редакции, утратившей силу на дату рассмотрения дела судом первой инстанции, подлежит отмене с вынесением решения об отказе в иске в этой части, не может быть принят судебной коллегией.

В силу части 2 статьи 194, пункта 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый акт утратил силу, отменён или изменён и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Таким образом, изменение оспариваемого нормативного акта является основанием не для отказа в удовлетворении иска, а для прекращения производства по делу.

Вместе с тем, как указано в разъяснениях, приведённых в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», производство по делу подлежит прекращению, если оспариваемый акт утратил силу, отменён или изменён и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Поскольку положения пункта 1 статьи 43-1 Закона №273-70 в редакции Закона Санкт-Петербурга № 191-35 неоднократно применялись к административному истцу, то данная норма затрагивает права административного истца и в настоящее время, в связи с чем дело в этой части требований не могло быть прекращено.

При этом судебная коллегия согласна с выводом суда о признании этой нормы не действующей с момента принятия, поскольку с этой даты она противоречила требованиям федерального законодательства, но утратила силу на дату вынесения судом решения, в связи с чем признание её не действующей с иной даты не приведёт к восстановлению нарушенных прав истца.

Признание частично не действующим пункта 1 статьи 43-1 Закона №273-70 в редакции Закона Санкт-Петербурга от 18 марта 2020 № 117-26 с даты вступления решения суда в законную силу соответствует разъяснениям, изложенным в абзаце третьем пункта 38 вышеупомянутого постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50.

Исходя из изложенного, обжалуемое решение о признании частично не действующим пункта 4 статьи 14 Закона №273-70 подлежит отмене с вынесением в этой части решения об отказе в удовлетворении иска, в остальной части решение основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства, в связи с чем оснований для отмены решения суда в этой части по доводам апелляционного представления судебная коллегия не усматривает.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 20 августа 2020 года в части удовлетворения иска о признании частично не действующим пункта 4 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» отменить; в удовлетворении иска в данной части – отказать.

В остальной части решение Санкт-Петербургского городского суда от 20 августа 2020 года оставить без изменения, апелляционное представление участвующего в деле прокурора - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи