Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №3а-143/2020 по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Санкт-Петербургского городского суда от 8 сентября 2020 года, которым в удовлетворении её административного искового заявления о признании не действующим в части Положения об оплате труда лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, замещающих должности муниципальной службы во внутригородском муниципальном образовании Санкт-Петербурга муниципальный округ Нарвский округ, утверждённого решением Муниципального совета муниципального образования муниципального округа Нарвский округ от 26 декабря 2018 года № 31 «Об утверждении Положения «Об оплате труда лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, замещающих должности муниципальной службы во внутригородском муниципальном образовании Санкт-Петербурга муниципальный округ Нарвский округ» в новой редакции», отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения административного истца ФИО1, настаивавшей на доводах жалобы, представителя административного ответчика ФИО2, находившего решение суда законным и обоснованным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Н.В, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

решением Муниципального совета муниципального образования муниципального округа Нарвский округ от 26 декабря 2018 года №31 «Об утверждении Положения «Об оплате труда лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, замещающих должности муниципальной службы во внутригородском муниципальном образовании Санкт-Петербурга муниципальный округ Нарвский округ», в новой редакции» (далее решение) утверждено одноимённое Положение (далее Положение) (пункт 1 решения) (том 2, л.д.186-187).

Согласно пункту 5 указанного решения, оно вступает в силу с 1 января 2019 года.

Пунктом 4 решения установлено, что со дня его вступления в силу, Положение «Об оплате труда лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, замещающих должности муниципальной службы во внутригородском муниципальном образовании Санкт-Петербурга муниципальный округ Нарвский округ», утверждённое решением Муниципального совета от 25 октября 2017 года №38, признано утратившим силу.

Приложением №1 к Положению установлено:

«наименование должности – размер должностного оклада (в расчётных единицах»

Глава муниципального образования, исполняющий полномочия председателя Муниципального совета – 25;

Заместитель главы муниципального образования, исполняющего полномочия председателя Муниципального совета – 21» (том 2, л.д.196).

Указанное решение вместе с Положением опубликовано в Вестнике Муниципального образования Нарвский округ, декабрь 2018 год, выпуск №23 (том 2, л.д.200-211).

ФИО1, являющаяся жителем данного муниципального образования и депутатом VI созыва (2019-2024 годы) Муниципального совета муниципального образования муниципального округа Нарвский округ (том 1, л.д.7), обратилась в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, в котором, с учётом уточнений требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, просила признать не действующим приложение №1 к Положению в части слов «Заместитель главы муниципального образования – исполняющего полномочия председателя Муниципального совета – 21» (том 2, л.д.176-178).

Административное исковое заявление мотивировано несоответствием оспариваемой нормы требованиям, изложенным в положениях части 5 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку данная норма предполагает работу на постоянной основе двух депутатов представительного органа муниципального образования (Главы и его заместителя); в то же время на постоянной основе осуществлять полномочия депутата вправе только одно лицо - Глава муниципального образования муниципального округа Нарвский округ.

Оспариваемая норма влечёт необоснованное увеличение расходных обязательств местного бюджета.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 8 сентября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 отказано (том 3, л.д.24-31).

В апелляционной жалобе (том 3, л.д.36-38) административный истец просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым административное исковое заявление удовлетворить.

Относительно апелляционной жалобы Муниципальным советом муниципального образования муниципального округа Нарвский округ (том 3, л.д.46-48), участвующим в административном деле прокурором (том 3, л.д.56-59) представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, возражений на неё, судебная коллегия не находит правовых оснований для отмены решения суда.

В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

Суд первой инстанции, проанализировав положения части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, частей 1 и 5.1 статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, части 2 статьи 13, статьи 21 Закона Санкт-Петербурга от 3 октября 2008 года №537-94 «О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, члена выборного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборного должностного лица местного самоуправления в Санкт-Петербурге», подпункта 2 пункта 1 статьи 10, подпунктов 2, 7, 8 пункта 4 статьи 26, статьи 38 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года №420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге», пункта 2 статьи 22, статей 24, 36, 39, 43 Устава внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Нарвский округ, утверждённого решением Муниципального совета муниципального образования муниципального округа Нарвский округ от 5 сентября 2017 года №32, пришёл к верному выводу, что оспариваемое положение принято административным ответчиком в пределах полномочий, предоставленных представительному органу муниципального образования, с соблюдением требований к форме нормативного правового акта органа местного самоуправления, порядку его принятия, опубликования и введения в действие.

По этим основаниям Положение не оспаривается.

Проверив оспариваемое положение на соответствие нормам, имеющим большую юридическую силу, суд правильно указал на отсутствие противоречий в оспариваемом правовом регулировании.

Согласно части 1 статьи 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Частью 2 указанной правовой нормы установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом.

В части 1 статьи 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены основные понятия:

депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района или внутригородской территории города федерального значения;

должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделённое исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделённое собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьёй собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 36 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (пункт 1 части 2 статьи 36 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

В силу части 5 статьи 36 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации глава муниципального образования подконтролен и подотчётен населению и представительному органу муниципального образования.

Частью 5 статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации предусмотрено, что выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.

На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.

При этом количество депутатов в пределах установленной законом пропорции, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, в зависимость от степени дотационности муниципального образования не поставлено.

Таким образом, федеральный законодатель, предоставляя субъектам Российской Федерации право осуществления правового регулирования организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, указывает на то, что численность депутатов представительного органа местного самоуправления, в том числе численность депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, определяется уставом соответствующего муниципального образования. При этом минимальная численность депутатов представительного органа местного самоуправления не может быть меньше, чем установлено статьёй 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, а численность депутатов представительного органа местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, не может превышать максимально допустимую частью 5 статьи 40 этого же федерального закона численность.

Законом Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года №420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» регламентированы способы избрания главы муниципального образования (статья 27).

Абзацем 5 пункта 1 статьи 2 этого Закона установлено, что глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, наделённое уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Пунктом 2 статьи 27 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года №420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» установлено, что Глава муниципального образования в соответствии с настоящим законом и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо муниципальным советом муниципального образования из своего состава.

Уставом внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Нарвский округ, принятым решением Муниципального совета муниципального образования муниципального округа Нарвский округ от 6 сентября 2017 года №32 (далее Устав), установлено (статья 27), что Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (пункт 1); Глава муниципального образования осуществляет свои полномочия на постоянной основе (пункт 2); Глава муниципального образования подконтролен и подотчётен населению и представительному органу муниципального образования (пункт 3); Глава муниципального образования не позднее 1 апреля текущего года представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (пункт 4).

Согласно пункту 1 статьи 28 Устава, Глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава на срок полномочий представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя.

Полномочия Главы муниципального образования начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования (пункт 5 статьи 28 Устава).

Конкретизация полномочий Главы муниципального образования отражена в статье 29 Устава.

Таким образом, Глава муниципального образования является выборным должностным лицом, которое наделяется Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Глава муниципального образования входит в систему органов местного самоуправления, является самостоятельным органом, который не входит в состав представительного органа муниципального образования, депутатами которого он избирается на должность.

То обстоятельство, что глава муниципального образования одновременно является депутатом представительного органа местного самоуправления, не свидетельствует о том, что он замещает муниципальную должность как депутат.

С учётом изложенного, положения части 5 статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации распространяются исключительно на депутатов представительного органа муниципального образования, а не на Главу муниципального образования, который исполняет свои обязанности на постоянной основе как самостоятельный орган в структуре органа местного самоуправления.

При этом заместитель Главы муниципального образования является депутатом, замещающим должность в представительном органе местного самоуправления в соответствии со статьёй 30 Устава, не является самостоятельным органом местного самоуправления, обладающим правом на осуществление своих полномочий на постоянной основе, в связи с чем его должность подлежит учёту при определении количества депутатов, работающих на постоянной основе в силу части 5 статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Частью 2 статьи 22 Устава установлено, что представительный орган внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Нарвский округ состоит из 10 депутатов.

Таким образом, является правильным вывод суда первой инстанции о возможности исполнения обязанностей на постоянной основе Главы муниципального образования – исполняющего полномочия председателя Муниципального совета, и одного депутата Муниципального совета.

Нормативное установление для такого лица денежного содержания за счёт средств местного бюджета не противоречит положениям статьи 13 Закона Санкт-Петербурга от 3 октября 2008 года №537-94 «О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, члена выборного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборного должностного лица местного самоуправления в Санкт-Петербурге».

Федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование вопроса о расходных обязательствах муниципального образования, предусмотрел в пункте 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации право органов местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных названным кодексом, определять размеры и условия оплаты труда только тех депутатов, которые осуществляют свои полномочия на постоянной основе.

По смыслу статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации установление гарантий осуществления полномочий депутата, как выплата денежных сумм, имеет цель компенсировать понесённые депутатами расходы.

Федеральный законодатель, наделяя орган местного самоуправления нормотворческими полномочиями по установлению гарантий осуществления полномочий депутата, одновременно определил объёмы и границы их реализации, указав в абзаце первом пункта 5.1 статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, что такие гарантии определяются непроизвольно, а в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Действующее законодательство не предусматривает возможность выплаты депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, денежных сумм независимо от выполнения депутатских полномочий.

Напротив, устанавливая денежные гарантии осуществления полномочий только депутату, осуществляющему полномочия на постоянной основе, определяя ему дополнительные ограничения в виде запрета занятия видами деятельности, перечисленными в пункте 7 статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, и закрепляет правило о недопустимости работать на постоянной основе более 10 процентам от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (абзац третий пункта 5 статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

Таким образом, вывод суда первой инстанции о соответствии действующему законодательству нормы об установлении для лица, замещающего должность заместителя Главы муниципального образования, исполняющего полномочия председателя Муниципального совета муниципального образования муниципального округа Нарвский округ, подтверждается.

Довод апелляционной жалобы об отсутствии локальных актов местного уровня, в которых бы содержались должностные обязанности заместителя Главы муниципального образования, не свидетельствуют о наличии оснований для отмены судебного решения.

Оснований для отмены обжалуемого решения по доводам апелляционной жалобы, повторяющим позицию административного истца и изложенную в суде первой инстанции, и основанную на ином толковании норм материального права, а также сводящуюся к несогласию с произведённой судом оценкой доказательств, не имеется.

Обжалуемое решение основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, судом не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 8 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи