Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим в части Закона Чукотского автономного округа от 30 мая 2017 года № 36-ОЗ «О территориях, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

по апелляционной жалобе Губернатора Чукотского автономного округа на решение Суда Чукотского автономного округа от 25 июня 2021года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

25 мая 2017 года Думой Чукотского автономного округа (далее также Дума Чукотского АО) принят Закон Чукотского автономного округа № 36-ОЗ «О территориях, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», подписанный 30 июня 2017 года Губернатором Чукотского автономного округа и опубликованный на официальном Интернет-портале правовой информации pravo.gov.ru 01 июня 2017 года и в газете «Ведомости» 02 июня 2017 года, №(№ -приложению к газете «Крайний Север» № 2085.

Приложением к Закону № 36-ОЗ определен Перечень территорий Чукотского автономного округа, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование; пунктом 12 в названный Перечень включена территория <адрес>, площадью <данные изъяты>.

ФИО1 обратился в суд с названным иском, указав в обоснование заявленных требований, что 02 марта 2021 года он на основании статьи 2 Федерального закона от 01 мая 2016 года № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон № 119-ФЗ) обратился с соответствующим заявлением о предоставлении земельного участка в границах <адрес> в пределах кадастрового квартала №, по результатам рассмотрения которого письмом от 12 марта 2021 года Управление финансов, экономики и имущественных отношений городского округа Эгвекинот отказало ему в предоставлении испрашиваемого земельного участка по мотиву включения оспариваемым Законом № 36-ОЗ <адрес> в Перечень территорий Чукотского АО, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование.

Административный истец полагает, что положения пункта 12 Перечня территорий Чукотского автономного округа, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование, являющимся приложением к Закону № 36-ОЗ, нарушают его права и законные интересы, поскольку незаконно создают препятствия в осуществление права на однократное получение в безвозмездное пользование земельного участка на территории <адрес>, в отношении которого федеральным законодателем не принимались нормативные акты, предусматривающие ликвидацию данного населенного пункта либо принудительное расселение проживающих в названном поселке граждан, которые отсутствуют на уровне федерального законодательства, и в частности –в Федеральном законе № 119-ФЗ и постановлении Правительства Российской Федерации от 02 февраля 1998 года № 128 «О мерах социальной защиты населения ликвидируемых поселков золотодобытчиков в Чукотском автономном округе».

Решением Суда Чукотского автономного округа от 25 июня 2021 года заявленные ФИО1 административные исковые требования удовлетворены, пункт 12 Приложения к Закону Чукотского автономного округа от 30 мая 2017 года № 36-ОЗ «О территориях, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе представитель Губернатора Чукотского автономного округа ФИО2 со ссылкой на неправильное определение судом имеющих значение для дела обстоятельств и неправильное применение норм материального права просит постановленный судебный акт отменить, приняв по делу новое решение об отказе ФИО1 в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

В качестве доводов жалобы выражает несогласие с выводом суда о безосновательном включении <адрес> в число территорий, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование, поскольку названный населенный пункт подлежит расселению в соответствии со Стратегией социально-экономического развития Чукотского автономного округа до 2030 года, предусматривающей комплексное развитие двух зон опережающего экономического роста в целя консолидации населения в крупных населенных пунктах округа исходя из геополитического и географического расположения Чукотского автономного округа, при том что требования к основаниям, по которым земельные участки в границах определенной территории не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование, Федеральным законом № 119-ФЗ не установлены.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителем административного истца, а также прокурором Чукотского автономного округа представлены возражения, в которых они просят решение Суда Чукотского автономного округа оставить без изменения ввиду ошибочного толкования представителем административного ответчика норм материального права.

В отзыве на апелляционную жалобу Думой Чукотского автономного округа выражено мнение об обоснованности ее доводов и наличии оснований для отмены обжалуемого судебного решения.

В судебное заседание участвующие в деле лица не явились, о месте и времени рассмотрения извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений и отзыва, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения Суда Чукотского автономного округа, считая его правильным.

В соответствии с пунктами «а», «б», «в», «г», «д» части 1 статьи 72 Конституции РФ обеспечение соответствия законов и иных нормативных правовых актов автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, защита прав и свобод человека и гражданина, вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, сельское хозяйство, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Особенности предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, регулируются положениями Федерального закона от 01 мая 2016 года № 119 «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон № 119-ФЗ).

Согласно пункту 17 статьи 1 Федерального закона № 119-ФЗ территория Чукотского автономного округа включена в состав территорий субъектов Российской Федерации, подпадающих под сферу действия настоящего Федерального закона.

В соответствии с настоящим Федеральным законом лицу, указанному в статье 1 настоящего Федерального закона (далее - гражданин), на основании его заявления однократно (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи) может быть предоставлен в безвозмездное пользование земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности и расположенный на территории одного из указанных в статье 1 настоящего Федерального закона субъектов Российской Федерации (далее - земельный участок), площадь которого не превышает одного гектара (пункт 1 статьи 2 Федерального закона № 119-ФЗ).

Положениями части 3 статьи 2 настоящего Федерального субъектам Российской Федерации, указанным в пунктах 1, 4 - 6, 8 - 10, 12, 14, 15 и 17 статьи 1 настоящего Федерального закона, предоставлено право определения территорий, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Порядок принятия указанного в части 3 настоящей статьи закона субъекта Российской Федерации определен положениями частей 3.1-3.4 статьи 2 Федерального закона № 119-ФЗ, в соответствии с которыми: высшее должностное лицо соответствующего субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации) вносит проект указанного в части 3 настоящей статьи закона субъекта Российской Федерации в законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (часть 3.1); предусмотренный частью 3.1 настоящей статьи проект закона субъекта Российской Федерации должен содержать согласованные с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на территории Дальневосточного федерального округа функции по координации деятельности по реализации государственных программ и федеральных целевых программ, описание местоположения территорий, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с настоящим Федеральным законом, площадь таких территорий и основания, по которым земельные участки в границах таких территорий не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование (часть 3.2); высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, указанных в статье 1 настоящего Федерального закона, в границах охотничьих угодий, которые используются юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями на основаниях, предусмотренных Федеральным законом от 24 июля 2009 года № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», по предложению юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, использующих такие охотничьи угодья, определяют территории, в границах которых в целях сохранения охотничьих ресурсов и среды их обитания гражданам не могут быть предоставлены земельные участки в безвозмездное пользование в соответствии с настоящим Федеральным законом, а также устанавливают максимальный размер площади таких территорий (часть 3.3); указанные в части 3.3 настоящей статьи предложения направляются в высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, указанных в статье 1 настоящего Федерального закона, и должны содержать описание местоположения границ и сведения о площади территорий, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование в соответствии с настоящим Федеральным законом (часть 3.4 введена Федеральным законом от 29 июля 2017 № 247-ФЗ).

Судом установлено, что принятый Думой Чукотского АО 25 мая 2017 года Закон Чукотского АО № 36-ОЗ был направлен Губернатору Чукотского АО 29 мая 2017 года, был подписан им 30 мая 2027 года и 02 июня 2017 года опубликован в Ведомостях, №(№ -приложению к газете «Крайний Север» № 2085. Полномочия Губернатора Чукотского АО на подписание и обнародование Устава, законов автономного округа, принятых Думой Чукотского АО, предусмотрены пунктом 2 части 1 статьи 43 Устава Чукотского АО.

Согласно преамбуле указанного Закона № 36-ОЗ, он принят в соответствии с частью 3 статьи 2 Федерального закона № 119-ФЗ и определяет территории Чукотского автономного округа, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование.

С учетом действующих на момент принятия оспариваемого Закона Чукотского АО № 36-ОЗ положений частей 3-3.3 статьи 2 Федерального закона № 119-ФЗ, суд первой инстанции, проанализировав положения статьи 1, подпункта «б» пункта 1 статьи 2 Кодекса о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 24 февраля 2009 года № 25-ОЗ, статей 27 и 28 Устава Чукотского автономного округа от 28 ноября 1997 года № 26-ОЗ, части 1 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также положения пункта 2 части 1 статьи 43 Устава Чукотского АО, пришел к выводу о том, что оспариваемый Закон Чукотского АО № 36-ОЗ принят уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - Думой Чукотского АО, в пределах его компетенции, в надлежащей форме, с соблюдением требований к порядку разработки и согласованию проекта закона, процедуре принятия нормативного правового акта, а также порядку его подписания, введения в действие и опубликования.

Одновременно с этим суд пришел к выводу о противоречии оспариваемого ФИО1 пункта 12 Перечня территорий Чукотского автономного округа, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование, являющегося приложением к Закону Чукотского АО № 36-ОЗ положениям части 3.2 статьи 2 Федерального закона № 119-ФЗ, предусматривающей необходимость установления в законе субъекта Российской Федерации оснований, по которым земельные участки в границах таких территорий не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование, заключив при этом, что установленные оспариваемым Законом Чукотского АО № 36-ОЗ основания являются произвольными.

В частности суд первой инстанции исходил из того, что предусмотренные Законом Чукотского АО № 36-ОЗ основания, по которым <адрес> отнесен к территориям, на которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с Федеральным законом № 119-ФЗ, определены административным ответчиком фактически произвольно, поскольку Стратегия социально-экономического развития Чукотского АО до 2030 года, указанная в качестве основания, не содержит в себе положений, свидетельствующих о невозможности ее развития и необходимости в связи с этим принудительного расселения проживающих там граждан, и при этом каких-либо нормативных правовых актов о принудительном расселении <адрес> или о его ликвидации не принималось.

Соглашаясь с выводами суда о принятии Закона № 36-ОЗ уполномоченным органом с соблюдением порядка и процедуры принятия и опубликования, а также с выводом о противоречии пункта 12 приложения к оспариваемому Закону № 36-ОЗ положениям Федерального закона № 119-ФЗ, судебная коллегия отмечает следующее.

Из совокупного анализа положений Федерального закона № 119-ФЗ следует, что его основной целью стало привлечение жителей к освоению земельных участков, расположенных на указанных в статье 1 территориях субъектов Российской Федерации, в целях более эффективного развития регионов в целом, их экономической, социальной, демографической, культурной и других составляющих.

Предоставление земельного участка в безвозмездное пользование в соответствии с настоящим Федеральным законом осуществляется без торгов в порядке, установленном статьями 39.14 и 39.15 Земельного кодекса РФ, и представляет собой упрощенную процедуру получения земельного участка на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.

При этом, общие основания для отказа в предоставлении гражданину земельного участка в безвозмездное пользование предусмотрены статьей 7 Федерального закона № 119-ФЗ, частным случаем которых, согласно пункту 23 статьи 7, является земельный участок, который не может быть предоставлен в соответствии с частью 3 статьи 2 настоящего Федерального закона.

Анализируя положения пункта 23 статьи 7, частей 3-3.4 части 2 Федерального закона № 119-Ф в контексте целей и задач, на реализацию которых он направлен, судебная коллегия приходит к выводу о том, что предусмотренное частью 3 статьи 2 Федерального закона № 119-ФЗ право ряда субъектов, к числу которых относится Чукотский АО, определять территории, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с настоящим Федеральным законом, федеральный законодатель исходил из возможности наделения названных субъектов правом определять территории, на которых расположены земельные участки, представляющие экономический интерес для самого субъекта исходя из их географического расположения, доступности инфраструктуры, численности населения, транспортной доступности и иных критериев, обеспечивающих привлекательность таких территорий для заселения и развития со стороны граждан.

На данное обстоятельство указывает, в частности то, что согласно первоначальной редакции части 3 статьи 2 Федерального закона от 01 мая 2016 года № 119-ФЗ в границы территорий, на которой земельные участки не могут быть предоставлены на безвозмездной основе, включались территории, расположенные в границах населенных пунктов, находящихся на расстоянии не более 10 км от населенных пунктов с численностью населения более 50 тысяч человек или на расстоянии не более двадцати километров от населенных пунктов с численностью населения более 300 тысяч человек.

Позиция относительно возможности сохранения данного подхода к определению предусмотренных частью 3.2 статьи 2 Федерального закона оснований отражена дополнительно Министерством экономического развития Российской Федерации в письме от 30 июня 2016 года №, которое, хотя и не является нормативным правовым актом, на соответствие которому может быть проверен Закон Чукотского АО № 36-ОЗ, тем не менее, также может оцениваться в контексте вопроса толкования отдельных положений Федерального закона № 119-ФЗ.

Хотя в действующей редакции перечень таких территорий субъект Российской Федерации определяет самостоятельно, тем не менее, совокупный анализ положений Федерального закона № 119-ФЗ, свидетельствует о том, что целью положений части 3 статьи 2 Федерального закона № 119-ФЗ являлось предоставление указанным в данной норме субъектам Российской Федерации, включая Чукотский АО, права на определение территорий, обеспечивающего возможность распоряжения расположенными в границах таких территорий испрашиваемых земельных участков на наиболее выгодных для субъектов условиях, обеспечивающих поступление в бюджет дополнительных средств, необходимых для развития региона.

В частности, указанные цели могут достигаться за счет поступления в бюджет субъекта финансовых средств, полученных от продажи таких земельных участков (т.е. их предоставления гражданам или юридическим лицам на возмездной основе), сдачи их в аренду или за счет иных способов использования таких земельных участков в качестве объектов гражданских прав с учетом принципа платности земли.

С учетом указанных обстоятельств судебная коллегия приходит к выводу о том, что предусмотренные частью 3.2 статьи 2 Федерального закона № 119-ФЗ основания фактически применительно к существу настоящего административно-правового спора должны содержать критерии, в соответствии с которыми на соответствующих территориях Чукотского АО, являющихся потенциально привлекательными для граждан, земельные участки не могут быть предоставлены для их освоения (строительства жилых домов, развития фермерства и иного) на безвозмездной основе, так как их использование на основе принципа платности земли будет наиболее полно отвечать интересам самого субъекта.

Вместе с тем, как следует из содержания Закона Чукотского АО № 36-ОЗ, в нем отсутствуют положения, содержащие разработанные во исполнение требований части 3.2 статьи 2 Федерального закона № 119-ФЗ основания, в соответствии с которыми территория <адрес> отнесена к числу территорий, на которой земельные участки не могут быть предоставлены гражданам на безвозмездной основе, в том числе обосновывающие экономическую, социальную или иную и привлекательность территории данного населенного пункта и обеспечивающую возможность Чукотскому АО осуществлять полномочия по распоряжению расположенными на ней земельными участками по принципу платности в интересах экономического развития субъекта.

Более того, как следует из позиции представителя административного ответчика, территория <адрес> на момент принятия оспариваемого Закона № 36-ОЗ не имела экономической либо иной привлекательности, позволяющей осуществлять предоставление на ней земельных участков на возмездной основе; не имеет она такой привлекательности и в настоящее время.

В этой связи доводы апелляционной жалобы об отсутствии на федеральном уровне для субъекта РФ каких-либо ограничений по выбору оснований, по которым земельные участки в границах таких территорий не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование, основаны на неверном толковании положений Федерального закона № 119-ФЗ, учитывая установленные федеральным законодателем критерии в виде экономической составляющей, обеспечивающей возможность пополнения бюджетов субъектами Российской Федерации, указанных в части 3 статьи 2 данного Федерального закона.

Развивая толкование положений части 3 статьи 2 Федерального закона № 119-ФЗ, судебная коллегия отмечает, что названной нормой права Чукотскому АО предоставлено лишь право определения территорий, на которых земельные участки должны быть предоставлены исключительно на платной основе, и не предоставлено право определения территорий, на которых земельные участки не могут быть предоставлены в принципе (на платной либо безвозмездной основе), поскольку последнее полномочие федеральный законодатель уже реализовал самостоятельно в положениях статьи 7 Федерального закона № 119-ФЗ.

При этом установление конкретных оснований, по которым на соответствующих территориях Чукотского АО земельные участки не могут быть предоставлены именно на безвозмездной основе (учитывая экономический интерес к ним самого субъекта), действительно относится к полномочиям самого субъекта.

С учетом приведенных выше обстоятельств доводы апелляционной жалобы об отсутствии экономической целесообразности развития (нерентабельности) территории <адрес> фактически противоречат целям Федерального закона № 119-ФЗ, и, кроме того, вступают в противоречия с положениями пункта 24 статьи 8 названного Федерального закона, прямо возлагающего на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность оказывать содействие обустройству территории посредством строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур в случае, если с двадцатью или более гражданами заключены договоры безвозмездного пользования земельными участками, которые являются смежными и (или) компактно расположенными и находятся в границах населенного пункта или на расстоянии не более двадцати километров от населенного пункта.

Довод жалобы о том, что в настоящее время развитие субъекта сосредоточено на формировании территорий опережающего развития судебной коллегией отклоняется как не имеющий значения для правильного рассмотрения дела, учитывая к тому же, что положениями пункта 18 статьи 7 Федерального закона № 119-ФЗ нахождение испрашиваемого земельного участка в границах территории опережающего социально-экономического развития, особой экономической зоны или зоны территориального развития отнесен к числу оснований для отказа в предоставлении гражданину земельного участка в безвозмездное пользование (что, по мнению судебной коллегии, также подтверждает вывод об экономической составляющей критериев, определяющих территории субъекта, на которых земельные участки не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование).

Не влияет на правильность выводов суда и то обстоятельство, что проект Закона Чукотского АО № 36-ОЗ прошел в свое время процедуру необходимых согласований, поскольку факт соблюдения установленного законом условия о согласовании проекта закона с компетентным федеральным органом не исключает сам по себе возможность осуществления судебной проверки нормативного правового акта или его отдельных положений в порядке главы 21 КАС РФ.

Доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств; не содержат фактов, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

Оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Суда Чукотского автономного округа от 25 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Губернатора Чукотского автономного округа - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в Девятый кассационный суд общей юрисдикции, путем подачи кассационных жалобы, представления через Суд Чукотской автономной области.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 25 ноября 221 года