Гражданский кодекс часть 1

председательствующего	Кузьмичева В.А.,
судей	Бушминой А.Е., Рогожиной Е.В.,
при секретаре	Чайко А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Кузнецовой о признании недействующим в части постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021-2023 годы», по апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя Кузнецовой на решение Верховного Суда Республики Марий Эл от 14 февраля 2022 года,

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Бушминой А.Е., объяснения административного истца Кузнецовой , ее представителя Садковой Т.А., представителя административного ответчика Правительства Республики Марий Эл Закировой Л.Д., представителя заинтересованного лица Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл Волкова Д.И., заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С., судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

постановлением Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 «Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы» (далее также постановление Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319), опубликованным на официальном интернет-портале Республики Марий Эл марийэл.рф 17 августа 2021 года и на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 18 августа 2021 года, утвержден Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы (далее также Документ планирования регулярных перевозок), которое согласно пункту 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 вступило в силу 28 августа 2021 года и распространяется на правоотношения, возникшие с 25 мая 2021 года.

Приложением к Документу планирования регулярных перевозок является Перечень муниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории муниципального образования ««Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, подлежащих отмене и исключению из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок городского округа «Город Йошкар-Ола» с 1 апреля 2022 года (далее также Перечень маршрутов, подлежащих отмене).

Административный истец индивидуальный предприниматель Кузнецова С.В. осуществляющая перевозки пассажиров автобусами на основании лицензии и свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок № 40к (сады «Ветеран» - Туруновское кладбище), обратилась в Верховный Суд Республики Марий Эл с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 20 Перечня маршрутов, подлежащих отмене, которым с 1 апреля 2022 года отменяется маршрут № 40к по основанию несоответствия статусу муниципального маршрута.

В обосновании заявленных требований административный истец указала, что при подготовке и принятии Документа планирования регулярных перевозок допущены существенные нарушения требований действующего законодательства - части 1 статьи 2, статьи 3, части 5 статьи 19, части 9 статьи 39 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ), статьи 3 Закона Республики Марий Эл от 23 мая 2017 года № 26-З «О регулировании отдельных отношений в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Республики Марий Эл», пунктов 5, 7 Порядка подготовки документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 21 января 2021 года № 13, поскольку по состоянию на момент принятия Документа планирования регулярных перевозок не были проведены предварительный анализ действующей сети городских муниципальных маршрутов, необходимые научные исследования и иные мероприятия, запланированные Министерством транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл к проведению в срок до 31 декабря 2021 года, что привело к тому, что решение об отмене муниципальных маршрутов принято в отсутствие законных оснований, является произвольным, так как Документ планирования не содержит обоснования необходимости и целесообразности реорганизации действующей транспортной сети на территории ГО «Город Йошкар-Ола», не устанавливает перечня конкретных мероприятий по развитию регулярных перевозок, кроме того при подготовке проекта Документа планирования регулярных перевозок не были соблюдены принципы открытости и доступности его для публичного обсуждения, чем нарушены права административного истца, который также оказался заведомо лишен возможности подготовиться к предстоящим конкурсным процедурам, так как не имеет информации о предстоящих изменениях в части планируемых маршрутов, вида и количества транспортных средств и т.п.

Административный истец считает, что отмена маршрута регулярных перевозок № 40к осуществлена в отсутствие оснований, установленных пунктом 17 Правил организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, утвержденных постановлением Правительства Республики Марий Эл от 24 февраля 2021 года № 67, а также без объективной необходимости с учетом востребованности данного маршрута у населения, кроме того, названный маршрут является межмуниципальным, в реестр муниципальных маршрутов внесен ошибочно, вследствие чего его включение в Перечень произведено с нарушением пункта 6 части 1 статьи 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ, что влечет нарушение своих прав и законных интересов как перевозчика ИП Кузнецова С.В. поскольку при принятии Документа планирования регулярных перевозок не был соблюден баланс интересов всех участников правоотношений по организации регулярных перевозок, вследствие чего, являясь заинтересованным лицом, она оказалась лишена возможности принять участие в публичных обсуждениях, внести свои предложения и рекомендации, осуществить подготовку к возможным открытым конкурсам и участвовать в них; нормативный правовой акт в оспариваемой части вводит для нее как субъекта предпринимательской деятельности избыточные, не основанные на законе, запреты и ограничения, нарушает конституционные права; в части оспаривания положения о придании обратной силы нормативному правовому акту административный истец указывает, что распространение его действия на правоотношения, возникшие с 25 мая 2021 года, не соответствует положениям Конституции Российской Федерации, статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 5 статьи 39 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ и ранее принятому постановлению Правительства Республики Марий Эл от 21 января 2021 года № 13.

Административный истец индивидуальный предприниматель Кузнецова С.В. с учетом дополнений просила суд признать недействующими пункт 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319, пункт 20 Перечня маршрутов, подлежащих отмене.

Решением Верховного Суда Республики Марий Эл от 14 февраля 2022 года в удовлетворении административного иска индивидуального предпринимателя Кузнецовой С.В. о признании недействующими пункта 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 «Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы», пункта 20 перечня муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола», подлежащих отмене и исключению из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок городского округа «Город Йошкар-Ола» с 1 апреля 2022 года, являющегося приложением к Документу планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы, утвержденному постановлением Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319, отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просила решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым требования удовлетворить в полном объеме.

Административный ответчик Правительство Республики Марий Эл представило возражения относительно апелляционной жалобы и дополнения к возражениям, в которых просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заинтересованное лицо Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл представило возражения относительно апелляционной жалобы и дополнения к возражениям, в которых указало, что считает решение суда законным и обозванным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции административный истец Кузнецова С.В., ее представитель Садкова Т.А., участвовавшая в судебном заседании лично, а после перерыва путем использования систем видеоконференц-связи, доводы апелляционной жалобы поддержали.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика Правительства Республики Марий Эл Закирова Л.Д., участвующая в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, против удовлетворения апелляционной жалобы возражала.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заинтересованного лица Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл Волков Д.И., участвующий в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, против удовлетворения апелляционной жалобы возражал.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриев М.С. в заключении полагал решение суда подлежащим отмене в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующим пункта 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319, в отмененной части принять новое решение, которым признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 в части распространения указанного постановления на правоотношения, возникшие с 25 мая 2021 года в отношении маршрута, указанного в пункте 20 Перечня маршрутов, подлежащих отмене. В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в соответствии с главой 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Заслушав объяснения явившихся лиц, участвующих в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, заключение прокурора, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений относительно апелляционной жалобы, дополнения к возражениям, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ предусмотрено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Правовое регулирование отношений по организации регулярных перевозок установлено статьей 2 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ, согласно которой законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, данного Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (часть 1). Отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в части 1 данной статьи, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 2). Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться перераспределение полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 5).

Согласно статье 17 Федерального закона Российской Федерации от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления вправе устанавливать муниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам. Право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок.

Муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения или одного городского округа устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского поселения или соответствующего городского округа (часть 1 статьи 11 Федерального закона Российской Федерации от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ).

Установление, изменение, отмена муниципального маршрута регулярных перевозок регламентируется статьей 12 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ, согласно которой порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе порядок рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении либо отмене данных маршрутов, а также основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается с учетом положений данного Федерального закона: 1) в отношении муниципальных маршрутов регулярных перевозок муниципальными нормативными правовыми актами (часть 1). Муниципальный маршрут регулярных перевозок считается установленными или измененными соответственно со дня включения предусмотренных пунктами 1 - 11 части 1 статьи 26 данного Федерального закона сведений о данном маршруте в реестр соответствующих маршрутов регулярных перевозок, со дня изменения предусмотренных пунктами 3 - 11 части 1 статьи 26 данного Федерального закона сведений о данных маршрутах в этих реестрах (часть 2). Если меньшие сроки не согласованы с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или уполномоченным участником договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, в течение срока действия такого свидетельства решение об изменении либо отмене соответствующего маршрута по инициативе установивших его уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченного органа местного самоуправления принимается не позднее чем за сто восемьдесят дней до дня окончания срока действия такого свидетельства и вступает в силу по окончании срока действия такого свидетельства (часть 3). Муниципальный маршрут регулярных перевозок считается отмененными со дня исключения сведений о данном маршруте из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок (часть 4).

В силу части 5 статьи 39 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и новые карты маршрута регулярных перевозок выдаются на срок не менее чем пять лет и начинают действовать по истечении срока, на который юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю были выданы карты маршрута регулярных перевозок, предусмотренные частью 3 данной статьи. Выдача свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок на меньший срок допускается в случае, если по истечении этого срока в соответствии с документом планирования регулярных перевозок предусматривается отмена данного маршрута или изменение вида регулярных перевозок по данному маршруту. Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель должны быть уведомлены об отмене маршрута регулярных перевозок, изменении вида регулярных перевозок не позднее, чем за 180 дней до дня вступления соответствующего решения.

Пунктом 27 части 1 статьи 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ установлено, что документ планирования регулярных перевозок установлено это нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления.

При этом, как правило, указанный документ планирования разрабатывается на средне- и долгосрочную перспективы на основе утвержденных органами государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительными органами муниципального образования документов транспортного, территориального, социально- экономического планирования, в том числе программ комплексного развития транспортной инфраструктуры.

На основании части 4 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ подготовка документов планирования регулярных перевозок осуществляется с учетом положений данного Федерального закона в порядке, установленном законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться перераспределение полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 5 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ).

Исходя из положений пункта 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Отношения, связанные с перераспределением полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам между органами местного самоуправления муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл и органами государственной власти Республики Марий Эл регулируются Законом Республики Марий Эл от 2 ноября 2020 года № 47-З, согласно которому Правительство Республики Марий Эл осуществляет полномочия по организации регулярных перевозок, возлагаемые Федеральным законом на органы местного самоуправления муниципального образования, непосредственно или через уполномоченный им орган исполнительной власти Республики Марий Эл.

Постановлением Правительства Республики Марий Эл от 22 декабря 2020 года № 482 Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл определено уполномоченным органом исполнительной власти Республики Марий Эл, осуществляющим функции по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, возлагаемые федеральным законом на органы местного самоуправления.

В соответствии с частью 4 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ Постановлением Правительства Республики Марий Эл от 21 января 2021 года № 13 утвержден Порядок подготовки документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл» (далее Порядок подготовки документа планирования регулярных перевозок), которым предусмотрено, что подготовка документа планирования и изменений в документ планирования осуществляется Министерством транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл (далее - Министерство), документ планирования утверждается постановлением Правительства Республики Марий Эл (пункт 4).

Документ планирования устанавливает перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл (далее - муниципальные маршруты), который включает мероприятия, в том числе по установлению, изменению и отмене муниципальных маршрутов (пункт 5).

В случае включения в документ планирования мероприятия по отмене муниципального маршрута в документе планирования указывается дата исключения сведений о муниципальном маршруте из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл (далее - реестр муниципальных маршрутов) (пункт 6).

Подготовка документа планирования осуществляется на основании проводимого Министерством на постоянной основе анализа действующей сети муниципальных маршрутов, а также предложений органов исполнительной власти Республики Марий Эл, органов местного самоуправления в Республике Марий Эл, владельцев автомобильных дорог, объектов транспортной инфраструктуры, перевозчиков, осуществляющих регулярные перевозки по муниципальным маршрутам, по развитию регулярных перевозок по муниципальным маршрутам (далее - предложения к документу планирования). Предложения к документу планирования с обоснованием необходимости их включения в документ планирования направляются в Министерство в срок, указанный в информационном сообщении Министерства о начале подготовки документа планирования, которое размещается на официальном сайте Министерства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 года № 1734-р утверждена Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции при формировании региональных программ развития рекомендовано предусматривать меры по реализации мероприятий, предусмотренных Транспортной стратегией Российской Федерации.

В целях реализации Плана мероприятий по реализации Транспортной стратегии Российской Федерации распоряжением Минтранса России от 31 января 2017 года № НА-19-р утвержден социальный стандарт транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которым установлены рекомендованные уровень и показатели качества транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным, межмуниципальным, смежным, межрегиональным и международным маршрутам регулярных перевозок и их нормативные значения.

9 ноября 2020 года состоялось заседание Главы Республики Марий Эл и руководителей Государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ» по вопросу модернизации и комплексного развития общественного транспорта города Йошкар-Олы, по результатам которого создана межведомственная рабочая группа с участим представителей ВЭБ.РФ по подготовке и реализации проектов модернизации и развития общественного транспорта в г. Йошкар-Оле (т.1 л.д.113).

Приказом Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл от 30 декабря 2020 года № 292 «О некоторых вопросах в сфере организации транспортного обслуживания пассажиров автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом», вступившим в силу с 1 января 2021 года, установлено, что в целях организации и повышения качества транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе по муниципальным маршрутам регулярных перевозок муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, следует применять уровень, показатели качества транспортного обслуживания населения и их нормативные значения, установленные Социальным стандартом транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденным распоряжением Минтранса России от 31 января 2017 года № НА-19-р; учитывать уровень, показатели качества транспортного обслуживания населения и их нормативные значения, при разработке документа планирования регулярных перевозок (т.1 л.д.118).

В аналитической справке Министерства от 18 марта 2021 года о состояния маршрутной сети города Йошкар-Олы (т.1 л.д.145-147), которая явилась в соответствии с пунктом 7 Порядок подготовки документа планирования регулярных перевозок основанием для подготовки Документа планирования регулярных перевозок, приведены справочные данные о сети муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах городского округа, количестве и классе используемых для таких перевозок транспортных средств, расписании их движения, в результате чего сделаны выводы о том, что в настоящее время на территории города преимущественно используются транспортные средства малого класса, что с учетом ежедневности и регулярности перевозок негативно влияет на загрузку улично-дорожной сети и, в конечном итоге, на безопасность дорожного движения и пассажиров; подвижной состав сильно изношен; низкие темпы обновления пассажирского общественного транспорта; маршрутная сеть, сформированная в конце прошлого века, функционирует без учета тенденций развития городской агломерации и не отвечает в полной мере потребностям населения в транспортной доступности (данный вывод сделан со ссылкой на большое количество обращений граждан); высокое задублирование маршрутной сети, в том числе вследствие длительного непроведения мероприятий по оптимизации дорожной сети города, что в условиях осуществления перевозок по нерегулируемым тарифам является сдерживающим фактором развития общественного транспорта, так как отрицательно сказывается на уровне доходов перевозчиков (отмечено дублирование всех троллейбусных маршрутов автобусными маршрутами №№ 1к, 8к, 17к, 21к, 22к, 34к, 40к); несоответствие статусу муниципальных маршрутов двух маршрутов регулярных перевозок № 8к и 40к.

Также указано о необходимости разработки и принятия документа планирования регулярных перевозок, предусматривающего существенную корректировку действующей маршрутной сети вплоть до отмены существующих маршрутов и установления новых, разработанных по итогам научно-исследовательской работы.

2 июня 2021 года между Правительством Республики Марий Эл и государственной корпорацией развития «ВЭБ.РФ» заключено соглашение о сотрудничестве в целях реализации проектов развития систем общественного транспорта, повышения качества транспортного обслуживания населения в Республике Марий Эл сроком на 5 лет по следующим направлениям: комплексная модернизация системы общественного транспорта (на основе реализации инвестиционных и/или концессионных проектов, связанных с автобусными и троллейбусными маршрутами, которые могут предусматривать и мероприятия по модернизации инфраструктуры пассажирского транспорта, а также обновлению троллейбусного и автобусного парков путем предоставления лизингового финансирования, организации работы единого оператора общественного транспорта); оптимизация маршрутных сетей общественного транспорта (устранение излишнего дублирования маршрутов, открытие новых маршрутов, приоритет движения общественного транспорта) (т.1 л.д.114-117).

Постановлением Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 утвержден Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы».

В соответствии с пунктом 2 указанное постановление Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 вступило в силу 28 августа 2021 года и распространяется на правоотношения, возникшие с 25 мая 2021 года.

В целях повышения уровня транспортной доступности для населения муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл и качества перевозок; оптимизации действующей транспортной сети муниципальных маршрутов регулярных перевозок муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл; формирования единой маршрутной сети муниципальных маршрутов, Документ планирования регулярных перевозок предусматривает отмену всех существующих муниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» и установление новых муниципальных маршрутов, которые не будут дублировать муниципальные маршруты городского наземного электрического транспорта.

Приложением к Документу планирования регулярных перевозок является Перечень муниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, подлежащих отмене и исключению из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок городского округа «Город Йошкар-Ола» с 1 апреля 2022 года, которым предусмотрена отмена с указанной даты двадцати маршрутов, в том числе в пункте 20 предусмотрена отмена по основанию «не соответствует статусу муниципального маршрута» маршрут 40к (сады «Ветеран» - Туруновское кладбище).

Из материалов дела следует, что административный истец Кузнецова С.В. на основании лицензии от 29 апреля 2019 года, действующей бессрочно, и в соответствии со свидетельством об осуществлении перевозок на срок с 23 июля 2018 года до 14 июня 2021 года осуществляла перевозки по муниципальному маршруту регулярных перевозок № 40к (сады «Ветеран» - Туруновское кладбище) (т.1 л.д.26-27).

10 ноября 2020 года должностным лицом Приволжского МУГАДН ТОГАДН по Республике Марий Эл в адрес администрации городского округа «Город Йошкар-Ола», которая на тот момент являлась уполномоченным органом по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола», вынесено предостережение № 11 о недопустимости нарушения требований статей 3, 11, 12 Федерального закона 13 июля 2015 года № 220-ФЗ в связи с тем, что в реестр муниципальных маршрутов включен маршрут № 40к, который проходит по территории двух муниципальных образований, в связи с чем предложено принять меры по обеспечению исполнения установленных требований (т.1 л.д.84-85).

13 мая 2021 года в связи с предстоящим истечением срока действия указанного свидетельства административный истец обратилась в Министерство с заявлением о продлении свидетельства и выдаче карт маршрута № 40к на неограниченный срок в (т.1 л.д.30).

Письмом от 17 мая 2021 года № 03-2865 Министерство сообщило административному истцу о том, что с 1 января 2021 года полномочия по организации перевозок в границах городского округа «Город Йошкар-Ола» переданы от администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» Министерству, при этом администрация не представила документы, подтверждающие основания для включения муниципальных маршрутов в реестр муниципальных маршрутов и правомерность выдачи свидетельств и карт на данные маршруты, что не позволяет Министерству реализовать свои полномочия по организации регулярных перевозок, в том числе переоформить в связи с истечением срока действия ранее выданные разрешительные документы. В связи с этим Министерство планирует выдать временное свидетельство на право осуществления перевозок по муниципальному маршруту сроком действия на 180 дней с 15 июня 2021 года. Дополнительно Министерство сообщило административному истцу о несоответствии маршрута № 40к определению «муниципальный маршрут», наличии оснований для отмены данного маршрута (т.1 л.д.31-32).

Приказом Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл от 31 мая 2021 года № 103 муниципальный маршрут регулярных перевозок № 40к отменен со дня начала осуществления перевозок по межмуниципальному маршруту в связи с тем, что данный маршрут обладает признаками межмуниципального маршрута и проходит в границах двух муниципальных образований (МО «ГО «Город Йошкар-Ола» и Медведевский муниципальный район Республики Марий Эл); срок действия свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту № 40к серия 012 № 000062 продлен до дня начала осуществления перевозок по межмуниципальному маршруту № 40-П «Сады «Ветеран» - Йошкар-Ола (остановочная площадка «Туруново-3»)»; поручено уведомить Кузнецову С.В. о принятом решении (т.1 л.д.86).

Во исполнение данного приказа Министерство выдало административному истцу свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок на срок с 15 июня 2021 года по 12 декабря 2021 года, а в последующем выдано свидетельство на срок с 12 декабря 2021 года по 31 марта 2022 года (т.1 л.д.28, 159).

Поэтому суд пришел к правильному выводу о том, что Кузнецова С.В. является субъектом отношений, регулируемых Документом планирования регулярных перевозок, и имеет право на оспаривание его положений и постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ.

Судом установлено, и подтверждается материалами дела, что Документ планирования регулярных перевозок подготовлен с соблюдением Порядка подготовки документа планирования регулярных перевозок, поскольку с момента наделения Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл (далее Министерство) соответствующими полномочиями специалистами Министерства проводился анализ действующей маршрутной сети города Йошкар-Олы, что подтверждается аналитической справкой состояния маршрутной сети города от 18 марта 2021 года (т.1 л.д.145-147). На основании информационного сообщения о начале подготовки Документа планирования регулярных перевозок, размещенного 19 мая 2021 года на официальном сайте Министерства, до 19 июня 2021 года принимались предложения к документу планирования (т.1 л.д.119-120).

В соответствии с пунктом 8 Порядка подготовки документа планирования регулярных перевозок проект документа планирования разработан Министерством и внесен на рассмотрение Правительства Республики Марий Эл (т.1 л.д.214-216).

Положения пунктов 55-57 Регламента Правительства Республики Марий Эл, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 2 октября 2006 года № 204, в части обязательного согласования проекта оспариваемого постановления до его внесения на рассмотрение Правительства с указанными в этих пунктах государственными органами и должностными лицами соблюдены, что подтверждается справками о согласовании проекта постановления Правительства (т.1 л.д.220-222).

В рамках реализации возложенных на него полномочий Правительство Республики Марий Эл постановлением № 319 от 17 августа 2021 года утвердило Документ планирования регулярных перевозок, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» на 2021 - 2023 годы

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к выводу, что постановление Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319, опубликованное в этот же день на официальном интернет-портале Республики Марий Эл марийэл.рф, принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к порядку его подготовки и принятия, его форме и виду, с чем судебная коллегия соглашается.

Отказывая в удовлетворении требований административного истца о признании недействующим пункта 20 Перечня маршрутов, подлежащих отмене, и отклоняя доводы административного истца о нарушениях, допущенных при подготовке и утверждении Документа планирования регулярных перевозок, суд первой инстанции пришел к выводу, что подготовка документа планирования регулярных перевозок не относится к вопросам, по которым проводятся публичные слушания либо общественные обсуждения, а требования о публичности и открытости при принятии нормативного правового акта были соблюдены; ссылок на существенные нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного акта административное исковое заявление не содержит, а обстоятельства, на которые ссылается административный истец, к числу таковых не относятся.

Отклоняя доводы административного истца, суд исходил из того, что отсутствие в Документе планирования регулярных перевозок сведений о новых муниципальных маршрутах регулярных перевозок, которые будут введены взамен отменяемых, порядке и сроках проведения конкурсных процедур, не свидетельствует о неопределенности введенного правового регулирования в силу содержания самого понятия документа планирования.

Документом планирования регулярных перевозок установлен перечень запланированных к определенному сроку мероприятий, в развитие которых в последующем будут приняты иные публичные решения (правовые акты). При этом положений, устанавливающих обязательное требование о включении названной информации в документ планирования, действующее законодательство не содержит. В пунктах 9, 10 Документа планирования регулярных перевозок содержатся положения о том, что внесение в него изменений осуществляется по мере необходимости, в том числе на основании предложений об изменении документа планирования, которые направляются в Министерство с обоснованием необходимости их включения в документ планирования. Порядок проведения открытого конкурса, сроки его проведения регламентированы статьей 21 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ.

Вместе с тем исходя из конституционного принципа разделения властей вопросы о принятии нормативных правовых актов, внесения в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти.

Учитывая разъяснения, данные в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», согласно которым суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, суд отказал в удовлетворении требований административного истца о признании недействующим пункта 20 Перечня маршрутов, подлежащих отмене.

Судебная коллегия соглашается с такими выводами суда, поскольку они мотивированы, обоснованы, соответствуют материалам дела, сделаны с учетом оценки представленных доказательств и основаны на правильном применении законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

В апелляционной жалобе административный истец указал, что отменяя все муниципальные маршруты, административный ответчик не указал конкретные мероприятия, которые будут проведены и обеспечат перевозку пассажиров в дальнейшем; административным ответчиком не представлены достоверные и допустимые доказательства в обоснование доводов о принятии в Документе планирования регулярных перевозок решения об отмене всех муниципальных маршрутов с 1 апреля 2022 года и не доказана объективная необходимости отмены всех действующих маршрутов.

Данные доводы апелляционной жалобы не могут служить основанием для отмены решения суда, поскольку исходя из пункта 27 статьи 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ документ планирования регулярных перевозок представляет собой нормативный правовой акт, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, то есть планируемых мероприятий.

Исходя из пункта 3 Документа планирования регулярных перевозок данный Документ планирования предусматривает отмену всех существующих муниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл и установление новых муниципальных маршрутов, существенно расширяющих географию транспортного обслуживания муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, которые не будут дублировать муниципальные маршруты городского наземного электрического транспорта.

В соответствии с Пунктом 4 Документа планирования регулярных перевозок в рамках реализации поставленных целей основными мероприятиями развития сферы регулярных перевозок являются, в том числе отмена муниципальных маршрутов регулярных перевозок и исключение из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок городского округа «Город Йошкар-Ола» (нерегулируемые тарифы) сведений о муниципальных маршрутах регулярных перевозок по Перечню согласно приложению к Документу планирования, срок выполнения - до 1 апреля 2022 года (подпункт 2); установление муниципальных маршрутов регулярных перевозок и включение сведений о них в реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок городского округа «Город Йошкар-Ола» (нерегулируемые тарифы) на основании результатов научно-исследовательской работы «Разработка комплексной транспортной схемы межмуниципальных маршрутов Республики Марий Эл и муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл», срок выполнения - до 1 апреля 2022 года (подпункт 4).

В связи с чем судом сделан вывод о том, что Документ планирования регулярных перевозок, устанавливает перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок и соответствует определению, данному в пункте 27 части 1 статьи 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ.

При этом, как правильно указал суд, отсутствие в действующей редакции Документа планирования регулярных перевозок сведений о новых муниципальных маршрутах регулярных перевозок, которые будут введены взамен отменяемых, порядке и сроках проведения конкурсных процедур, на что ссылается административный истец, не свидетельствует о неопределенности введенного правового регулирования в силу содержания самого понятия документа планирования. Оспариваемым нормативным правовым актом установлен перечень запланированных к определенному сроку мероприятий, в развитие которых в последующем будут приняты иные правовые акты. Положений, устанавливающих обязательное требование о включении названной информации в документ планирования, законодательство не содержит. В пунктах 9, 10 Документа планирования регулярных перевозок содержатся положения о том, что внесение в него изменений осуществляется по мере необходимости, в том числе на основании предложений об изменении документа планирования, которые направляются в Министерство с обоснованием необходимости их включения в документ планирования. Порядок проведения открытого конкурса, сроки его проведения регламентированы статьей 21 Федерального закона № 220-ФЗ.

Исходя из материалов дела и объяснений представителей административного ответчика, заинтересованного лица суд первой инстанции установил, что принятие оспариваемого нормативного правового акта не носило произвольного характера, а обусловлено подтвержденной необходимостью развития и оптимизации транспортной сети городского округа «Город Йошкар-Ола». Данное правовое регулирование направлено на обеспечение баланса частных интересов перевозчиков и публичных интересов (интересов неопределенного круга лиц), направленных на оптимальное удовлетворение потребности населения муниципального образования в транспортных услугах, повышение качества и эффективности транспортного обслуживания населения муниципального образования, формирование комфортной и безопасной транспортной сети муниципальных маршрутов, отвечающей социальным запросам жителей города Йошкар-Олы.

Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ допускает, что в соответствии с документом планирования регулярных перевозок может предусматриваться отмена маршрута регулярных перевозок (часть 5 статьи 19, часть 5 статьи 39). Защита прав и законных интересов субъекта предпринимательской деятельности в рассматриваемом случае гарантирована и обеспечена посредством установления срока - 180 дней, не позднее которого он должен быть уведомлен об отмене муниципального маршрута регулярных перевозок.

Правилами организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл, утвержденных постановлением Правительства Республики Марий Эл от 24 февраля 2021 года № 67, также предусмотрено, что документ планирования устанавливает перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, в том числе по установлению, изменению и отмене муниципальных маршрутов (пункт 5); в случае включения в документ планирования мероприятия по отмене муниципального маршрута в документе планирования указывается дата исключения сведений о муниципальном маршруте из реестра муниципальных маршрутов (пункт 6).

Вместе с тем вопрос необходимости отмены муниципальных маршрутов, включенный в Документ планирования регулярных перевозок как мероприятие по развитию транспортной сети городского округа «Город Йошкар-Ола», а соответственно и вопрос целесообразности отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок относится к исключительной компетенции органа, его принявшего, поэтому уполномоченный на утверждение документа планирования орган был вправе включить в него мероприятия, необходимые для реализации поставленных целей, в том числе и мероприятия по отмене муниципальных маршрутов.

Вопреки доводам апелляционной жалобы Документ планирования регулярных перевозок содержит правовые основания и предпосылки его принятия, несогласие с которыми административного истца повлечь признание оспариваемого нормативного правового акта недействующим не может, тем более, что суд не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к их исключительной компетенции (подпункт «а» пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

Доводы апелляционной жалобы о несоответствии Документа планирования регулярных перевозок Методическим рекомендациям по разработке Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным и межмуниципальным маршрутам автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденным Минтрансом России 30 июня 2020 года, судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку, как правильно указал суд первой инстанции, данные Методические рекомендации, как следует из преамбулы, носят рекомендательный характер и не являются нормативным правовым актом. Соответственно такие Методические рекомендации не являются нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, на соответствие которому надо проверять оспариваемый нормативный правовой акт.

Доводы апелляционной жалобы о том, что проект Документа планирования регулярных перевозок направлен в прокуратуру Республики Марий Эл в иной редакции, чем принят в последующем, не влекут отмену решения суда, поскольку хотя в силу пункта 57 Регламента Правительства Республики Марий Эл, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 2 октября 2006 года № 204, проекты постановлений Правительства, имеющих нормативный характер, до их внесения на рассмотрение Правительства направляются для проведения правовой и антикоррупционной экспертизы в прокуратуру Республики Марий Эл, вместе с тем в соответствии с пунктом 55 указанного Регламента, обязательное согласование проектов постановлений Правительства до их внесения на рассмотрение Правительства с прокуратурой Республики Марий Эл не требуется.

При этом, как правильно установил суд первой инстанции, положения пунктов 55-57 указанного Регламента Правительства Республики Марий Эл в части обязательного согласования проекта оспариваемого постановления до его внесения на рассмотрение Правительства с указанными в этих пунктах государственными органами и должностными лицами соблюдены (т.1 л.д.220-222), а также соблюден пункт 57 Регламента Правительства Республики Марий Эл 19 июля 2021 года в части направления в прокуратуру Республики Марий Эл для рассмотрения проекта постановления об утверждении Документа планирования регулярных перевозок (т.1 л.д.217).

По доводам апелляционной жалобы о несогласии с положениями Документа планирования регулярных перевозок и Перечня маршрутов, подлежащих отмене, в части отмены муниципального маршрута 40к с 1 апреля 2022 года, а также несогласии с приказом Министерства от 31 мая 2021 года № 103, которым продлен срок действия свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту 40к на срок до дня начала осуществления перевозок по межмуниципальному маршруту № 40-П, судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что приказом Министерства от 31 мая 2021 года № 103 муниципальный маршрут регулярных перевозок № 40к отменен со дня начала осуществления перевозок по межмуниципальному маршруту в связи с тем, что данный маршрут обладает признаками межмуниципального маршрута и проходит в границах двух муниципальных образований (МО «ГО «Город Йошкар-Ола» и Медведевский муниципальный район Республики Марий Эл); срок действия свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту № 40к серия 012 № 000062 продлен до дня начала осуществления перевозок по межмуниципальному маршруту № 40-П «Сады «Ветеран» - Йошкар-Ола (остановочная площадка «Туруново-3»)»; поручено уведомить Кузнецову С.В. о принятом решении (т.1 л.д.86). Во исполнение данного приказа Министерство выдало административному истцу свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок на срок с 15 июня 2021 года по 12 декабря 2021 года, в последующем - свидетельство на срок с 12 декабря 2021 года по 31 марта 2022 года (т.1 л.д.28, 159).

В производстве Арбитражного суда Республики Марий Эл находится дело № А38-3595/2021 по иску Кузнецовой С.В. об оспаривании ненормативного правового акта – приказа Министерства от 31 мая 2021 года № 103, которое до настоящего времени не рассмотрено.

При таких обстоятельствах, вопрос проверки законности приказа Министерства от 31 мая 2021 года № 103 не может быть предметом обсуждения в рамках настоящего дела.

Срок, с которого отменяется муниципальный маршрут 40к, обслуживаемый административным истцом – с 1 апреля 2022 года, указанный в обжалуемой редакции Документа планирования регулярных перевозок и Перечня маршрутов, подлежащих отмене, на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта превышал срок, на который административному истцу было выдано свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок - по 12 декабря 2021 года (т.1 л.д.28), что в таком случае не противоречит части 3 статьи 12, части 5 статьи 39 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ.

Судом апелляционной инстанции установлено, что после рассмотрения настоящего дела по существу судом первой инстанции, Постановлением Правительства Республики Марий Эл от 18 марта 2022 года № 129 «О внесении изменений в постановление Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319» в Документ планирования регулярных перевозок внесены изменения, а именно в подпунктах 2 и 3 пункта 4 изменен срок отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок с «до 1 апреля 2022 года» на «в сроки, установленные приложением к настоящему Документу планирования»; срок установления муниципальных маршрутов регулярных перевозок в даты изменен с «до 1 апреля 2022 года» на «до 31 октября 2022 года». Приложение к Документу планирования регулярных перевозок - Перечень маршрутов, подлежащих отмене, изложен в новой редакции, согласно которой срок отмены муниципальных маршрутов, установлен до 31 октября 2022 года.

Приказом Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий от 21 марта 2022 года № 68 продлен срок действия свидетельств об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок городского округа «Город Йошкар-Ола» и карт маршрутов, выданных Министерством, на срок до 31 октября 2022 года по муниципальным маршрутам, в том числе по маршруту № 40к.

Отказывая административному истцу в удовлетворении требований о признании недействующим пункта 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 в части распространения указанного постановления на правоотношения, возникшие с 25 мая 2021 года, суд первой инстанции исходил из того, что в соответствии со статьей 6 Закона Республики Марий Эл от 6 марта 2008 года № 5-З «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл» нормативный правовой акт Республики Марий Эл не имеет обратной силы, то есть не распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он устраняет или смягчает ответственность за правонарушения либо когда в самом акте предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу. Придание обратной силы не допускается, если акт предусматривает введение или ужесточение ответственности за действия, которые на момент их совершения не влекли указанную ответственность или влекли более мягкую ответственность.

Также суд сослался на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 22 апреля 2014 года № 12-П, о том, что статья 4 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет общий (основной) принцип действия закона во времени, который имеет целью обеспечение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации) и означает, что действие закона распространяется на отношения, права и обязанности, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, возникшие до введения соответствующих норм в действие, то есть придать закону обратную силу (ретроактивность), либо, напротив, допустить в определенных случаях возможность применения утративших силу норм (ультраактивность).

Анализируя содержания Документа планирования регулярных перевозок, отдельные положения которого оспариваются административным истцом, суд первой инстанции пришел к выводу, что данный нормативный правовой акт не создает каких-либо затруднений для перевозчиков при осуществлении предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок, не содержит положений, непосредственно приводящих к возникновению у административного истца как субъекта предпринимательской деятельности расходов, связанных с необходимостью соблюдения установленных требований регулирования, поэтому доводы административного истца о противоречии пункта 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 конституционному принципу недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему положение, лишены правовых оснований.

Судебная коллегия с такими выводами суда первой инстанции согласиться не может, поскольку они сделаны с нарушением норм права.

Согласно статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

В соответствии со статьей 6 Закона Республики Марий Эл от 6 марта 2008 года № 5-З «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл» нормативный правовой акт Республики Марий Эл не имеет обратной силы, то есть не распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он устраняет или смягчает ответственность за правонарушения либо когда в самом акте предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу. Придание обратной силы не допускается, если акт предусматривает введение или ужесточение ответственности за действия, которые на момент их совершения не влекли указанную ответственность или влекли более мягкую ответственность.

В соответствии с положениями статьи 12 Закона Республики Марий Эл от 18 сентября 2001 года № 23-З «О Правительстве Республики Марий Эл» постановления Правительства, затрагивающие права и свободы граждан, вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной порядок вступления их в силу (часть 8).

Пунктом 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 предусмотрено, что данное постановление вступает в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 25 мая 2021 года.

Согласно пояснительной записке к проекту постановления Правительства Республики Марий Эл «Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы» указанный документ предлагается ввести в действие по истечении десяти дней после дня его официального опубликования и распространить на правоотношения, возникшие с 25 мая 2021 года, в связи с тем, что перевозчикам, осуществляющим регулярные перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола», 25 мая 2021 года продлены сроки действия свидетельств об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в связи с истечением их срока действия (т.1 л.д.214-216).

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 2005 года № 7-указано, что общим (основным) принципом действия закона во времени является распространение его на отношения, возникшие после введения его в действие. Вместе с тем законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, которые возникли до введения соответствующих норм в действие, то есть придать закону обратную силу.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также - в случае необходимости - предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям (постановления от 29 января 2004 года № 2-П, от 17 июня 2013 года № 13-П, от 15 февраля 2019 года № 10-П), при этом указанный принцип вытекает из конституционных принципов юридического равенства и справедливости в правовом демократическом государстве, поскольку они требуют не только правовой определенности, но и предсказуемости правового регулирования (постановления от 24 мая 2001 года № 8-П, от 20 апреля 2010 года № 9-П, от 25 июня 2015 года № 17-П, от 19 апреля 2018 года № 16-П, от 20 июля 2018 года № 34-П, от 28 февраля 2019 года № 13-П).

Осуществляя выбор средств и способов правового воздействия на субъектов предпринимательской деятельности, законодатель должен учитывать как сложившуюся в России отраслевую систему правового регулирования и общие принципы соответствующих отраслей права - публичного или частного, так и социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные пределы его полномочий (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2020 года № 19-П).

Хотя экономическая свобода в ее конституционно-правовом значении не предопределяет получение гарантированного результата от осуществления экономической деятельности, тем не менее она предполагает защиту от рисков, связанных с произвольными и необоснованными, нарушающими нормальный (сложившийся) режим хозяйствования решениями и действиями органов публичной власти (постановление от 2 июля 2013 года № 17-П).

Законодатель, исходя из общего принципа действия закона на будущее время, должен учитывать специфику регулируемых правом общественных отношений (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2007 года № 37-О-О, от 15 апреля 2008 года № 262-О-О, от 20 ноября 2008 года № 745-О-О, от 16 июля 2009 года № 691-О-О, от 29 мая 2018 года № 1152-О).

Таким образом, исходя из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, правовой природы Документа планирования регулярных перевозок, отмена муниципальных маршрутов регулярных перевозок с определенного времени, безусловно, является правом уполномоченного в этой сфере органа власти, однако должна быть предсказуемым, в связи с чем, учитывая, что субъекты предпринимательской деятельности должны иметь возможность предвидеть наступление вероятных негативных последствий, применению подлежит общее правило вступления нормативного правового акта в силу.

Такой подход направлен на обеспечение условий для предоставления населению бесперебойных услуг в сфере регулярных перевозок автомобильным транспортом, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих подобные перевозки, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при принятии органами публичной власти документа планирования регулярных перевозок, что подтверждается позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 29 января 2015 года № 225-О.

Иное означало бы несоразмерное ограничение свободы предпринимательской деятельности перевозчиков, отсутствие сохранения разумной стабильности правового регулирования в сфере регулярных перевозок пассажирским транспортом, возможности предоставления заинтересованным лицам переходного периода в целях адаптации к вносимым изменениям, что создало бы угрозу нарушения нормального режима хозяйствования субъектов данной сферы деятельности.

Исходя из системного толкования вышеприведенных позиций Конституционного Суда Российской Федерации, статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 6 Закона Республики Марий Эл от 6 марта 2008 года № 5-З «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл», статьи 12 Закона Республики Марий Эл от 18 сентября 2001 года № 23-З «О Правительстве Республики Марий Эл», части 3 статьи 12, части 5 статьи 39 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ, судебная коллегия приходит к выводу, что решение об отмене муниципального маршрута регулярных перевозок, указанное в пункте 20 Перечня маршрутов, подлежащих отмене, как затрагивающее права и свободы граждан, и субъектов предпринимательской деятельности, не может иметь обратной силы и распространять свое действие на правоотношения, возникшие с 25 мая 2021 года.

При таких обстоятельствах решение суда подлежит отмене в части отказа в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующим пункта 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319, с принятием в отмененной части нового решения о признании недействующим пункта 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 в части распространения указанного постановления на правоотношения, возникшие с 25 мая 2021 года в отношении маршрута, указанного в пункте 20 Перечня маршрутов, подлежащих отмене.

Согласно пункту 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта, имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (часть 2 статьи 64 КАС РФ, части 2, 3 статьи 69 АПК РФ).

Определяя дату, с которой следует признать нормативный правовой акт недействующим в части, судебная коллегия учитывает указанные разъяснения постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, а также то обстоятельство, что оспариваемый нормативный правовой акт применялся к административному истцу и на основании его были реализованы права административного истца, в связи с чем признает его не действующим в части со дня вступления решения в законную силу.

В остальной части решение суда подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Республики Марий Эл от 14 февраля 2022 года отменить в части отказа в удовлетворении административных исковых требований индивидуального предпринимателя Кузнецовой о признании недействующим пункта 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 «Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы».

Принять в отменной части новое решение, которым признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319 «Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы» в части распространения указанного постановления на правоотношения, возникшие с 25 мая 2021 года, в отношении маршрута, указанного в пункте 20 Перечня муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола», подлежащих отмене и исключению из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок городского округа «Город Йошкар-Ола» с 1 апреля 2022 года, являющегося приложением к Документу планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Городской округ «Город Йошкар-Ола» Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы, утвержденному постановлением Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года № 319.

В остальной части решение Верховного Суда Республики Марий Эл от 14 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Кузнецовой - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в кассационном порядке в течение шести месяцев в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) через Верховный Суд Республики Марий Эл.

Мотивированное апелляционное определение составлено 8 июля 2022 года.

Председательствующий

Судьи