Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционные жалобы закрытого акционерного общества «Ритуальное предприятие «Память», департамента городского хозяйства администрации Волгограда

на решение Волгоградского областного суда от 21 февраля 2022 г. по административному делу по административному исковому заявлению ФИО1 о признании не действующим в части решения Волгоградской городской Думы № 47/1124 от 4 июля 2007 г. «О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде» в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 г. № 6/150.

Заслушав доклад судьи Печуриной Ю.А., судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции,

установила:

ФИО1 обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующим решение Волгоградской городской Думы от 4 июля 2007 года № 47/1124 «О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде», действующего в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 года № 6/150, указывая на их применение к нему при изложенных в исковом заявлении обстоятельствах в апреле 2020 года, когда он был ограничен в выборе ритуальной организации при организации похорон своего родственника.

В разделе 2 Правил содержатся основные понятия, термины и определения, используемые в настоящих правилах.

Абзацами 1, 44, 56, 66 и 71 раздела 2 Правил определены следующие понятия:

«Агент похоронной службы (приёмщик заказов)» - штатный работник специализированной службы по вопросам похоронного дела, предоставляющий услуги по организации похорон и обеспечению заказчика похоронными принадлежностями (абзац 1).

«Перечень услуг по погребению» - перечень, включающий услуги специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде, предоставленные заказчику на безвозмездной основе или за плату (абзац 44).

«Ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела» - организационная структура специализированной службы по вопросам похоронного дела, в которой посредством предоставления услуг агентами специализированной службы по вопросам похоронного дела в Волгограде решаются вопросы, связанные с организацией и проведением похорон, оформлением необходимых документов на похороны, заказа и оплаты услуг и похоронных принадлежностей с возможностью выезда на дом к заказчику (абзац 56).

«Специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде» - хозяйствующие субъекты, определяемые администрацией Волгограда на основе открытого конкурса, в любых организационноправовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации, оказывающие услуги населению Волгограда по погребению умерших (погибших) людей. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда (абзац 66).

«Церемониймейстер» - организатор погребения, специалист в области похоронных обрядовых действий, сотрудник специализированной службы по вопросам похоронного дела, салона-магазина (магазина), органа местного самоуправления Волгограда или протокольной службы места, где работал умерший человек (абзац 71).

В соответствии с абзацем 11 пункта 3.2 Правил непосредственное предоставление гражданам услуг по погребению производят салоны- магазины (магазины) и ритуальные агентства специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Подпунктом 3.3.1 пункта 3.3 Правил определено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде (далее - специализированные службы) являются хозяйствующими субъектами, определяемыми администрацией Волгограда на конкурсной основе, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда. Специализированные службы имеют право беспрепятственного доступа на территории муниципальных кладбищ Волгограда с целью реализации своих договорных полномочий по погребению с заказчиком и в соответствии с договорами с организациями, занимающимися содержанием муниципальных кладбищ Волгограда.

Абзацем 7 подпункта 3.4.3 пункта 3.4 Правил установлено, что в отсутствие ответственных лиц, взявших на себя обязанности по организации похорон, погребение осуществляется специализированной службой.

Подпунктом 3.5.3 пункта 3.5 Правил установлено, что при осуществлении похорон перевозка умерших людей осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Согласно подпункту 7.1.6 пункта 7.1 Правил все работы на кладбище, связанные с демонтажем, монтажом надмогильных сооружений (надгробий), выполнением облицовочных работ, установкой ограды на участке захоронения, производятся с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда, по письменному заявлению ответственного лица за участок захоронения, а в случае отсутствия такового - ближайших родственников умершего человека.

Подпунктом 7.1.7 пункта 7.1 установлено, что хозяйствующим субъектам для получения разрешения на проведение работ, указанных в подпункте 7.1.6 пункта 7.1 раздела 7 настоящих Правил, необходимо представить в организацию, занимающуюся содержанием муниципального кладбища Волгограда, ряд документов, перечисленных в указанном пункте.

В соответствии с пунктом 9.5 Правил торговля цветами, ритуальными изделиями похоронного назначения может осуществляться на главном входе кладбища и прилегающей к нему территории только с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда.

Согласно пункту 9.6 Правил проезд на территорию кладбища производится с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда. Посетители-инвалиды и лица пенсионного возраста могут пользоваться легковым транспортом для проезда по территории кладбища.

Приложением 4 оспариваемого решения № 47/1124 утверждена форма заявления на захоронение в соответствии со свидетельским волеизъявлением (прижизненным) о достойном отношении к телу и памяти после смерти, которое подается в специализированную службу по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Приложением 5 оспариваемого решения № 47/1124 утверждена форма заявления ответственного лица за участок захоронения, которое подается в организацию, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда.

Приложением 14 оспариваемого решения № 47/1124 утверждена форма удостоверения об участке захоронения (обложка), которое выдается организацией, занимающейся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда.

Приложением 15 оспариваемого решения № 47/1124 утверждена форма удостоверения о семейном (родовом) участке захоронения (обложка), которое выдается организацией, занимающейся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда.

После обращения истца в суд с настоящим иском решением Волгоградской городской Думы от 28 июля 2021 года № 47/790 в Правила (в том числе в оспариваемые истцом положения) внесены изменения, часть из которых вступили в силу 5 августа 2021 года, остальные - 1 февраля 2022 года.

Между тем, учитывая положения части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, применительно к обстоятельствам настоящего спора внесение изменений в часть оспариваемых истцом норм основанием для прекращения производства по делу как полностью, так и в части не является, поскольку обращение истца в суд имело место в период действия Правил в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 года № 6/150.

Истец считает, что использование в контексте оспариваемых норм слов «специализированная служба по вопросам похоронного дела в Волгограде» и «организация, занимающаяся содержанием муниципального кладбища в Волгограде» приводит к неправомерному ограничению круга лиц, имеющих право оказывать услуги по погребению умерших на территории соответствующего кладбища, фактически исключает конкуренцию в сфере похоронного дела и нарушает права граждан на свободу заключения договора оказания ритуальных услуг.

Решением Волгоградского областного суда от 21 февраля 2022 года заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с решением суда, ЗАО «Ритуальное предприятие «Память», департамент городского хозяйства администрации Волгограда подали апелляционные жалобы, в которых просят отменить решение суда полностью, как незаконное и необоснованное.

В качестве основания для отмены решения суда авторы апелляционных жалоб указывают на то, что суд необоснованно пришел к выводу о несоответствии положений Правил требованиям действующего федерального законодательства. Суд сделал вывод, противоречащий обстоятельствам установленным, вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Волгоградской области от 21.01.2013 по делу № А12-24179/2012. В указанном решении установлено, что оспариваемые Правила не нарушают части 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а соответствующее решение комиссии УФАС по Волгоградской области по делу о нарушении антимонопольного законодательства является незаконным.

Судом первой инстанции проигнорированы и не получили оценки доводы ЗАО «Ритуальное предприятие «Память». В частности, остался без оценки довод о необходимости прекращения производства по делу в части, поскольку в отношении Правил состоялось несколько судебных разбирательств на предмет их противоречия нормам федерального законодательства.

Таковыми являются: арбитражное дело № А12-18572/2014 по заявлению прокуратуры Волгоградской области к Волгоградской городской Думе о признании недействующим пункта 3.3.1 правил, в части слов «в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Ф РФ» как несоответствующий части 1 статьи 17, части 4 статьи 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, ФЗ О погребении и похоронном деле, ФЗ О защите конкуренции.

Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 28.08.2014, оставленным без изменения постановлением ФАС Поволжского округа от 02.12.2014, производство по данному делу прекращено по двум основаниям: неподведомственность спора арбитражному суду и наличие вступившего в законную силу судебного акта по аналогичному спору – решение Центрального районного суда города Волгограда по делу № 2-1108/08, которым по тем же основаниям проверен пункт 3.3.1 Правил.

Таким образом, производство по делу в части оспаривания ФИО1 абзацев 1,44, 56 раздела 2 правил, абзаца 10 пункта 3.2, пунктов 3.3.1, пунктов 3.3.2, 3.4.2, 3.5.3 раздела 3 Правил, пункта 7.1.6 раздела 7 Правил, подлежит прекращению, поскольку имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете.

Оспариваемое судебное решение по настоящему делу вступает в противоречие с вышеуказанными судебными актами и игнорирует факт того, что судебный контроль в отношении правил осуществлялся вплоть до 2014 года и суды не усматривали тех нарушений, которые усмотрел Волгоградский областной суд, повторно рассматривая иск ФИО1

На апелляционные жалобы представлены письменные возражения прокурора Волгоградской области, который указал, что обжалуемый судебный акт является законным и обоснованным, вынесен с соблюдением норм материального и процессуального права, а апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ЗАО «Ритуальное предприятие «Память» ФИО2 поддержал апелляционную жалобу, просил решение Волгоградского областного суда от 21 февраля 2022 года отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований административного истца в полном объеме.

Представитель департамента городского хозяйства администрации Волгограда ФИО3 поддержала апелляционную жалобу, просила решение Волгоградского областного суда от 21 февраля 2022 года отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований в полном объеме.

Представитель административного истца ФИО1 – ФИО4 просил отказать в удовлетворении апелляционных жалоб, решение Волгоградского областного суда от 21 февраля 2022 года просил оставить без изменения.

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области ФИО5 просил отказать в удовлетворении апелляционных жалоб, решение Волгоградского областного суда от 21 февраля 2022 года просил оставить без изменения.

Представитель администрации Волгоградской области ФИО6 поддержал позицию ЗАО «Ритуальное предприятие «Память» и департамента городского хозяйства администрации Волгограда, просил отменить решение Волгоградского областного суда от 21 февраля 2022 года.

Прокурор Екимцов М.Н. указал, что правовое регулирование похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, содержащееся в оспариваемых пунктах Правил, дает основание для вывода о том, что в указанных Правилах содержатся коррупциогенные факторы, закрепляющие преимущественные, по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, условия осуществления деятельности в сфере ритуальных услуг, что приводит к ограничению конкуренции, предоставляет широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил «специализированной службой по вопросам похоронного дела в Волгограде» и «организацией, занимающейся содержанием муниципальных кладбищ в Волгограде». В связи с этим, решение суда первой инстанции является законным, обоснованным и не подлежащим отмене; апелляционные жалобы – не подлежащими удовлетворению.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, не явились, о причинах неявки суду не сообщили.

На основании части 2 статьи 306, части 1 статьи 307, части 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) суд приходит к выводу о возможности рассмотрения дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения по правилам части 1 статьи 308 КАС РФ, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью либо в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Решением Волгоградской городской Думы от 4 июля 2007 года № 47/1124 «О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде» (далее - Решение № 47/1124) утверждены Правила организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде (далее также - Правила).

Решение № 47/1124, утвердившее оспариваемые Правила, опубликовано в установленном порядке в печатном издании «Волгоградская газета» от 22 августа 2007 года № 155 (Решение, Правила, приложения 1-3), «Волгоградская газета» от 23 августа 2007 года № 156 (приложения 4-16).

10 июня 2020 года ФИО1 обратился в Волгоградский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании отдельных положений указанного нормативного правового акта, действующего в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 года № 6/150, указывая на их применение к нему при изложенных в исковом заявлении обстоятельствах в апреле 2020 года, когда он был ограничен в выборе ритуальной организации при организации похорон своего родственника.

Решением Волгоградского областного суда от 13 октября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 марта 2021 г. решение областного суда отменено в части отказа в удовлетворении требований о признании не действующими понятия «Специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде», содержащегося в разделе 2, пункта 3.3.1 Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденных решением Волгоградской городской Думой от 4 июля 2007 г. № 47/1124.

В указанной части по делу принято новое решение о признании не действующими со дня принятия апелляционного определения Правила организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденные решением Волгоградской городской Думой от 4 июля 2007 г. № 47/1124, в части понятия «Специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде», содержащегося в разделе 2, и пункта 3.3.1. в части слов «Специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде» (далее – специализированные службы) являются хозяйствующими субъектами, определяемыми администрацией Волгограда на конкурсной основе, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда».

В остальной части решение суда оставлено без изменения.

Кассационным определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 26 августа 2021 г. решение Волгоградского областного суда от 13 октября 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 марта 2021 г. отменено, административное дело направлено на новое рассмотрение в Волгоградский областной суд.

В указанном определении суд кассационной инстанции указал на следующее.

Гарантии осуществления погребения умершего реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами.

Из положений статей 9 и 10 Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона № 8-ФЗ и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

В силу положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе по оказанию услуги по погребению умершего.

В связи с этим заслуживают внимания доводы истца о том, что оспариваемым нормативным правовым актом ограничиваются права граждан на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги.

Оспариваемый нормативный правовой акт исключает возможность оказания перечисленных в этом акте видов услуг в сфере похоронного дела иными лицами, нежели специализированной службой, созданной органом местного самоуправления, что свидетельствует об ограничении конкуренции в сфере услуг по погребению.

Нижестоящими судами при разрешении дела не учтено, что согласно пункту 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» при проверке содержания оспариваемого акта или его части необходимо выяснять, является ли оно определенным.

Суды не проверили и не дали правовой оценки доводам о наличии в оспариваемых Правилах коррупциогенных факторов, которые выражаются в том, что оспариваемые положения вызывают неоднозначное толкование, допуская возможность создания органом местного самоуправления дискриминационных условий при предоставлении права на осуществление похоронных услуг.

При новом рассмотрении дела Волгоградским областным судом инстанции установлены следующие обстоятельства.

Статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 части 1, часть 1.1).

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления издают муниципальные правовые акты (пункт 1 части 1 статьи 17 того же Федерального закона).

В развитие приведённых выше нормативных положений, во исполнение Закона о погребении и похоронном деле, Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии со статьями 24, 26, 36 и 39 Устава города-героя Волгограда, 4 июля 2007 года Волгоградской городской Думой принято Решение № 47/1124, которое утвердило Правила организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде.

Судом установлено, что Решение № 47/1124 принято компетентным представительным органом местного самоуправления Волгограда с соблюдением процедуры принятия, официально опубликовано в печатном издании «Волгоградская газета» от 22 августа 2007 года № 155 (Решение, Правила, приложения 1-3), «Волгоградская газета» от 23 августа 2007 года № 156 (приложения 4-16) и по основаниям нарушения порядка принятия не оспаривается.

Также установлено, что 17 марта 2008 года Центральный районный суд г. Волгограда рассмотрел дело по иску ФИО7 о признании не действующим в части решения Волгоградской городской Думы от 4 июля 2007 года № 47/1124 «О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде», в удовлетворении которого было отказано.

Предметом проверки в рамках указанного выше дела являлись, в частности, понятия, изложенные в разделе 2 Правил: «Агент похоронной службы», «Перечень услуг по погребению», «Ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела»; абзац 10 пункта 3.2, подпункты 3.3.1, 3.3.2, 3.4.3, 3.5.3, 7.1.6, приложения 2, 3, 4 к Правилам.

В обоснование заявленных требований ФИО7 ссылался на противоречие оспариваемых норм Закону о погребении и похоронном деле.

Разрешая указанное дело, Центральный районный суд г. Волгограда исходил из того, что оспариваемые в части Правила нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат, в связи с чем, по мотивам, изложенным в решении, пришёл к выводу об отсутствии правовых оснований для признания решения не действующим в оспариваемой части. Решение суда вступило в законную силу 4 июня 2008 года.

Таким образом, по настоящему делу ФИО1 оспаривает Решение № 47/1124 в части положений, соответствие которых закону, имеющему большую юридическую силу по состоянию на 17 марта 2008 года, проверено Центральным районным судом г. Волгограда, но в обоснование требований ссылается на их противоречие закону, имеющему большую юридическую силу, в том числе статье 5, пункту 2 статьи 7, статьям 9, 10, пунктам 1 и 4 статьи 18, пункту 2 статьи 25, статье 29 Закона о погребении и похоронном деле, статьям 15, 16 Закона о защите конкуренции в редакции, действующей на момент рассмотрения дела.

Вопреки доводам административного ответчика, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 128 КАС РФ оснований для прекращения производства по делу в части требований не имеется, поскольку после вынесения вышеуказанного решения суда в Закон о погребении и похоронном деле вносились изменения Федеральными законами от 14 июля 2008 года № 118-ФЗ, от 23 июля 2008 года № 160-ФЗ, от 3 декабря 2008 года № 238-ФЗ, от 30 декабря 2008 года № 309-ФЗ, от 24 июля 2009 года № 213-ФЗ, от 25 ноября 2009 года № 270-ФЗ, от 19 июля 2011 года № 248-ФЗ, от 21 ноября 2011 года № 331-ФЗ, от 28 июля 2012 года № 138-ФЗ, от 4 июня 2014 года № 145-ФЗ, от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ, от 28 ноября 2015 года № 357-ФЗ, от 3 июля 2016 года № 305-ФЗ, от 19 декабря 2016 года № 444-ФЗ, от 7 марта 2018 года № 56-ФЗ, от 23 мая 2018 года № 117-ФЗ, от 1 октября 2019 года № 328-ФЗ, от 08 декабря 2020 года № 429-ФЗ, от 30 апреля 2021 года № 117-ФЗ, от 30 апреля 2021 года № 119-ФЗ, с изменениями, внесенными Федеральным законом от 6 апреля 2015 года № 68-ФЗ (ред. 19 декабря 2016 года).

В статью 15 Закона о защите конкуренции внесены изменения Федеральными законами от 17 июля 2009 года № 164-ФЗ, от 6 декабря 2011 года № 401-ФЗ, от 13 июля 2015 года № 216-ФЗ, от 27 декабря 2019 года № 485-ФЗ.

В статью 16 названного Закона какие-либо изменения не вносились.

После обращения истца в суд с настоящим иском решением Волгоградской городской Думы от 28 июля 2021 года № 47/790 (в том числе в оспариваемые истцом положения) внесены изменения, часть из которых вступили в силу 5 августа 2021 года, остальные – 1 февраля 2022 года.

Между тем, учитывая положения части 11 статьи 213 КАС РФ и пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», применительно к обстоятельствам настоящего спора внесение изменений в часть оспариваемых истцом норм основанием для прекращения производства по делу как полностью, так и в части не является, поскольку обращение истца в суд имело место в период действия правил в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 года № 6/150 и их применение к истцу в данной редакции подтверждено обстоятельствами, верно установленными судом первой инстанции.

Рассматривая дело по существу заявленных требований, суд первой инстанции пришел к следующему.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Закон о погребении и похоронном деле, который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Не предопределяя конкретный порядок организации похоронного дела на территории муниципального образования, нормы Закона о погребении и похоронном деле предоставляет органам местного самоуправления в данной сфере следующие полномочия: организация похоронного дела, создание и определение порядка деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших (статьи 25, 29); определение порядка деятельности общественных кладбищ (статья 18); установление правил содержания мест погребения (статья 17); установление стоимости и требований к качеству услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню (статья 9).

Так, в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 25, статьей 29 Федерального закона № 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами.

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Оплата стоимости услуг, предоставляемых сверх гарантированного перечня услуг по погребению, производится за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего (пункты 1, 2, 4 статьи 9 Федерального закона № 8-ФЗ).

Пунктом 3 статьи 9 Закона о погребении установлено, что стоимость услуг специализированной службы по вопросам похоронного дела возмещается за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 года № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших», специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указанных в пункте 1 статьи 9 Федерального закона № 8-ФЗ лиц, недопустим отказ специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности, погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, включающие оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение (статья 12 Федерального закона № 8-ФЗ).

Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц, которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Из изложенного можно сделать вывод о том, что федеральный законодатель предусмотрел обязательность захоронения перечисленных выше умерших названной выше специализированной службой. При этом предусмотрено возмещение стоимости оказанных этой службой услуг.

Федеральный закон № 8-ФЗ не содержит понятия специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТ 32609-2014 это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Статьей 1 Закона Волгоградской области от 3 апреля 2007 года № 1436-ОД «О погребении и похоронном деле в Волгоградской области» установлено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела - создаваемые органами местного самоуправления организации, на которые возлагаются обязанности по осуществлению погребения умерших.

Таким образом, институт специализированных служб, введенный вышеуказанными нормативными актами, установлен в целях обеспечения государственных гарантий для погребения на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение за счет соответствующего бюджета. Бюджетные средства при этом по своему определению в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации предназначены только для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Анализ приведенных законоположений свидетельствует о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований закона о погребении и похоронном деле.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории городского округа мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных статьей 16 Федерального закона № 131-ФЗ к ведению городских округов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Федерального закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Федерального закона № 8-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 7 указанного Закона исполнение волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения, рядом с ранее умершими гарантируется при наличии на указанном месте погребения свободного участка земли или могилы ранее умершего близкого родственника либо ранее умершего супруга. В иных случаях возможность исполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения определяется специализированной службой по вопросам похоронного дела с учетом места смерти, наличия на указанном им месте погребения свободного участка земли, а также с учетом заслуг умершего перед обществом и государством.

В силу части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселения, муниципальные районы и городские округа обладают полномочиями, в частности, по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа, установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Как следует из пункта 1.1 Правил, утвержденных Решением № 47/1124, Правила должны определять порядок организации похоронного дела в Волгограде, соответствовать положениям Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (в действующей редакции), касающихся обряда погребения, а также регулировать отношения, связанные с содержанием кладбищ Волгограда. Они обязательны для исполнения юридическими и физическими лицами.

В разделе 2 Правил раскрыто понятие «специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде» как хозяйствующие субъекты, определяемые администрацией Волгограда на основе открытого конкурса, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации, оказывающие услуги населению Волгограда по погребению умерших (погибших) людей. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда

Абзацами 3, 4, 5, 6 подпункта 3.4.3 пункта 3.4 Правил предусмотрено, что для проведения погребения в специализированную службу необходимо предъявить следующие документы: заявление на захоронение согласно приложению 4 к настоящим Правилам; свидетельство о смерти (гербовое); документы, удостоверяющие личность заявителя.

При этом согласно приложению 4 к Правилам «заявление на захоронение в соответствии со свидетельским волеизъявлением (прижизненным) о достойном отношении к телу и памяти после смерти» подается «в специализированную службу по вопросам похоронного дела в Волгограде...».

Абзац 7 подпункта 3.4.3 пункта 3.4 Правил закрепляет, что в отсутствие ответственных лиц, взявших на себя обязанности по организации похорон, погребение осуществляется специализированной службой.

Как установлено судом, в 2002 и 2006 годах, до принятия решения Волгоградской городской Думы от 04 июля 2007 года № 47/1124 «О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде» администрацией Волгограда проведены конкурсы по определению городских специализированных служб по вопросам похоронного дела, по результатам которых статус специализированной службы получили три организации: ЗАО «Ритуальное предприятие «Память», ООО «Специализированное предприятие «Память» и ООО «Совместное предприятие «Память», которые до настоящего времени осуществляют деятельность в сфере похоронного дела и погребения. С 2019 года и по настоящее время оба статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела в Волгограде и организации, занимающейся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда, совмещает ЗАО «Ритуальное предприятие «Память».

Между тем, действующим законодательством органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям без участия в них местного самоуправления или индивидуальным предпринимателям, так как Федеральный закон № 131-ФЗ не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе, определение возможности исполнения волеизъявления умершего).

Часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещает совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Вместе с тем, вышеприведенные и оспариваемые истцом положения Правил, в соответствии с которыми специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде являются хозяйствующими субъектами, определяемыми администрацией Волгограда на конкурсной основе, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации, не тождественны понятию «создание специализированной службы» по смыслу, заложенному во взаимосвязи части 3 статьи 49, части 1 статьи 50.1, статьи 114, статьи 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», статьи 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации не является созданием муниципального учреждения или предприятия.

При таких обстоятельствах приведенное в абзаце 66 раздела 2 Правил понятие «специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде», подпункт 3.3.1 пункта 3.3 Правил и приложение 4 к Правилам в части наименования организации, в которую подается заявление на захоронение – «в специализированную службу по вопросам похоронного дела в Волгограде...» в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 года № 6/150 не соответствуют нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу, подлежат признанию недействующими.

Более того, как следует из пункта 1 статьи 10 Закона № 8-ФЗ, в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.

Из системного толкования положений статей 9 и 10 вышеупомянутого закона следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности (наравне со специализированной службой, созданной органом местного самоуправления) другими хозяйствующими субъектами, определяя, лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Предусмотрев создание в городском округе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона № 8-ФЗ, федеральный законодатель одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

В связи с этим доводы административного истца о том, что оспариваемым нормативным правовым актом ограничиваются права граждан, в том числе его, на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, признаются судом обоснованными.

В статье 6 Федерального закона № 8-ФЗ указано, что в случае мотивированного отказа кого-либо из лиц, указанных в волеизъявлении умершего, от исполнения его волеизъявления, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществлять погребение, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг ритуальные услуги относятся к бытовым услугам и конечными их потребителями являются граждане, которые в целях получения тех или иных бытовых услуг заключают договоры бытового подряда.

По смыслу статьи 12 Федерального закона № 8-ФЗ в случае отсутствия перечисленных в этой норме лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению.

Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц (в том числе организаций и индивидуальных предпринимателей), которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Из изложенного можно сделать вывод о том, что специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления исключительно в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, умерших, личность которых не установлена (невостребованных и безродных), и оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение с последующим возмещением специализированной службе расходов из бюджета по каждому факту захоронения.

Специализированная служба может быть наделена правом на оказание услуг по погребению и связанных с ним услуг (на оказание ритуальных услуг) на возмездной основе (за плату).

Согласно статье 4 Закона о защите конкуренции товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

Следовательно, услуги по погребению, в том числе оказываемые в пределах гарантированного перечня, обладают свойствами товара, относятся к конкурентному виду услуг, деятельность специализированных служб по вопросам похоронного дела по погребению является экономической деятельностью, код ОКВЭД 96.03.

Между тем, как установлено в ходе судебного разбирательства, захоронения на общественных кладбищах Волгограда осуществляются только организациями, обладающими статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, либо иными субъектами после заключения с данными организациями договора. Такое правовое регулирование обусловлено оспариваемыми нормами Правил, которые ориентируют правоприменителя на возможность получения услуг исключительно в специализированной службе по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Так, «Агент похоронной службы (приёмщик заказов)» - штатный работник специализированной службы по вопросам похоронного дела, предоставляющий услуги по организации похорон и обеспечению заказчика похоронными принадлежностями (абзац 1).

В соответствии с абзацем 11 пункта 3.2 Правил непосредственное предоставление гражданам услуг по погребению производят салоны-магазины (магазины) и ритуальные агентства специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде.

При этом в абзаце 56 раздела 2 Правил раскрыто понятие «ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела». Таковой является организационная структура специализированной службы по вопросам похоронного дела, в которой посредством предоставления услуг агентами специализированной службы по вопросам похоронного дела в Волгограде решаются вопросы, связанные с организацией и проведением похорон, оформлением необходимых документов на похороны, заказа и оплаты услуг и похоронных принадлежностей с возможностью выезда на дом к заказчику.

Более того, из содержания абзацев 3 и 4 подпункта 3.4.3 пункта 3.4 Правил следует, что для проведения погребения в специализированную службу необходимо предъявить, в частности заявление на захоронение согласно приложению 4 к настоящим Правилам.

Как указывалось судом выше, форма документа согласно приложению 4 к Правилам в своем содержании имеет указание на специализированную службу по вопросам похоронного дела в Волгограде, в том числе в качестве адресата. Заполнение формы заявления в отсутствие иных норм Правил, предусматривающих возможность оформление заказа на погребение умершего у иного хозяйствующего субъекта, ориентирует гражданина на обращение для проведения погребения непосредственно в специализированную службу.

Перечисленные нормы ввиду отсутствия в Правилах иных положений, регламентирующих порядок осуществления погребения на общественных кладбищах иными хозяйствующими субъектами, исключают возможность оказания услуг по погребению иными лицами, нежели специализированной службой по вопросам похоронного дела в Волгограде, что свидетельствует не только об ограничении права лиц на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, но и ограничивают в указанной сфере конкуренцию, что противоречит требованиям части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Более того, приведенные в абзацах 1 и 71 раздела 2 Правил определения «агент похоронной службы (приемщик заказов)» и «церемониймейстер» не отвечают требованиям ГОСТ 32609-2014. Межгосударственный стандарт. Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения.

Так, в пункте 2.4.2 ГОСТ 32609-2014 применен термин «агент ритуального обслуживания» (он же «приемщик заказов на организацию похорон»): сотрудник, принимающий заказ на организацию и проведение похорон и обеспечивающий его выполнение. По желанию потребителя агент может сопровождать всю церемонию похорон, обеспечивать и сопровождать транспортирование останков или праха умершего или погибшего от места отправки до места, указанного потребителем, при необходимости выполнять функции церемониймейстера.

«Церемониймейстер ритуального обслуживания»: организатор погребения, специалист в области похоронной обрядности. При отсутствии церемониймейстера его функции может выполнять агент ритуального обслуживания (пункт 2.4.3 ГОСТ 32609-2014).

Системное толкование приведенных выше норм права, анализ установленных национальным стандартом терминов в совокупности с тем обстоятельством, что оспариваемые Правила в абзацах 1, 44, 56, 71 раздела 2, в абзаце 11 пункта 3.2, в абзаце 7 подпункта 3.4.3 пункта 3.4, в подпункте 3.5.3 пункта 3.5 законодательно исключают возможность оказания перечисленных в этом акте видов услуг в сфере похоронного дела иными лицами, нежели специализированной службой, определенной органом местного самоуправления на основе открытого конкурса, следует признать не только ограничивающим права потребителей на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, но и ограничивающим конкуренцию в данной сфере услуг.

Такое правовое регулирование снижает уровень гарантий, предоставленных федеральным законодателем, как заинтересованным гражданам (организациям) иметь право свободно выбирать лиц и организации, оказывающие ритуальные услуги, в том числе с учетом доступности для них цены услуги, так и лицам (организациям), оказывающим ритуальные услуги, которые лишены права заниматься законной предпринимательской деятельностью и свободно конкурировать на рынке ритуальных услуг, тем самым, ограничивает субъектный состав лиц, имеющих право оказывать услуги по погребению, что является недопустимым, противоречит требованиям статей 15 и 16 Закона о защите конкуренции.

В свою очередь статья 4 Закона о защите конкуренции определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Исходя из изложенного, понятия, установленные в разделе 2 Правил: «агент похоронной службы» (абзац 1), «перечень услуг по погребению» (абзац 44), «ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела» (абзац 56), «церемониймейстер» (абзац 71); абзац 11 пункта 3.2, абзац 7 подпункта 3.4.3 пункта 3.4, подпункт 3.5.3 пункта 3.5, в которых содержится указание на оказание услуг исключительно специализированной службой по вопросам похоронного дела без учета иных лиц, имеющих право их оказывать, следует признать несоответствующими вышеприведенным нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Сохранение этих положений, противоречащих нормам федерального законодательства, ведет к правовой неопределенности нормативного правового акта в части применения этих положений, поскольку создает мнение у правоприменителя о возможности получения соответствующих видов услуг только в специализированной службе, то есть допускает неоднозначное их толкование, что является недопустимым.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции, в связи с чем, нормативный правовой акт в указанной части следует признать недействующим.

Суд первой инстанции также верно установил несоответствие федеральному законодательству оспариваемых подпунктов 7.1.6 и 7.1.7 пункта 7.1, пунктов 9.5 и 9.6 Правил, предусматривающих, что все работы на кладбище, связанные с демонтажем, монтажом надмогильных сооружений (надгробий), выполнением облицовочных работ, установкой ограды на участке захоронения производятся с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда, после предоставления перечисленных в пункте документов, что торговля цветами, ритуальными изделиями похоронного назначения может осуществляться на главном входе кладбища и прилегающей к нему территории только с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда; что проезд на территорию кладбища производится с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда; приложения 5 к Правилам в части наименования организации, в которую подается заявление ответственного лица за участок захоронения – «В организацию, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда...»; приложения 14 к Правилам – «Удостоверение об участке захоронения (обложка)» в части указания на: «Организация, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда» (страница 1) и «Организация, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда» (наименование службы); приложение 15 к Правилам – «Удостоверение о семейном (родовом) участке захоронения» (обложка) в части указания на: «Организация, занимающаяся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда» (страница 1) и «Организация, занимающаяся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда» (наименование службы).

В разделе 2 Правил административным ответчиком дано понятие «организаций, занимающихся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда» как организаций, которые на основании договора, заключенного по результатам конкурса, выполняют комплекс работ по ремонту и содержанию объектов внешнего благоустройства, за исключением мест захоронения, а также осуществляющие ведение архива и делопроизводства по регистрации захоронений на муниципальных кладбищах Волгограда.

Между тем, пунктами 1 и 4 статьи 18 Федерального закона № 8-ФЗ установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы определяют порядок деятельности общественных кладбищ, а пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Слово «ведение» согласно общепризнанному понятию означает заведование, управление, руководство, распоряжение, администрирование.

Из этого следует, что ведение дел, управление делами, осуществление руководства делами на общественных кладбищах, организация работы общественных кладбищ отнесены Законом о погребении к функции (полномочиям) органа местного самоуправления.

Следовательно, выполнять организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в отношении объекта заведования - общественных кладбищ, что предполагает принятие соответствующих решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия, могут только органы местного самоуправления самостоятельно.

Из изложенного следует, что содержание мест захоронения отнесено к вопросам местного значения городского округа, является полномочием органа местного самоуправления, и передача данных полномочий организации, являющейся хозяйствующим субъектом, наделение ее организационно-распорядительными полномочиями по предоставлению земельного участка под захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулированию проезда на территорию общественных кладбищ Волгограда, дачи разрешения на производство работ на кладбищах, на торговлю изделиями похоронного назначения во входной группе кладбищ, по решению вопросов о порядке назначения лиц, ответственных за место захоронение недопустимо, не предусмотрено Федеральным законом № 8-ФЗ и прямо противоречит части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Вышеуказанные оспариваемые положения Правил также следует признать недействующими по мотиву несоответствия их федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (пункт 35).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты «а», «ж» пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Содержание в Правилах оспоренного правового регулирования похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде дает основания для вывода о том, что в нем содержатся перечисленные выше коррупциогенные факторы, поскольку закрепляет преимущественные, по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, условия осуществления деятельности в сфере ритуальных услуг, приводит к ограничению конкуренции, предоставляет широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил «специализированной службой по вопросам похоронного дела в Волгограде» и «организацией, занимающейся содержанием муниципальных кладбищ в Волгограде».

Исходя из изложенного, признав, что оспариваемые нормативные положения приняты административным ответчиком без надлежащего анализа норм федерального законодательства, противоречат ему, суд первой инстанции в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ принял верное решение об удовлетворении заявленных ФИО1 требований в полном объеме.

Определяя момент, с которого установленные в разделе 2 Правил понятия «перечень услуг по погребению» (абзац 44), «специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде» (абзац 66), а также абзац 11 пункта 3.2; подпункт 3.3.1 пункта 3.3; абзац 7 подпункта 3.4.3 пункта 3.4; подпункт 3.5.3 пункта 3.5; пункты 7.1.6 и 7.1.7 пункта 7.1; пункты 9.5 и 9.6 Правил; приложение 4 к Правилам в части наименования организации, в которую подается заявление на захоронение – «в специализированную службу по вопросам похоронного дела в Волгограде...», приложение 5 к Правилам в части наименования организации, в которую подается заявление ответственного лица за участок захоронения – «В организацию, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда...»; приложение 14 к Правилам – «Удостоверение об участке захоронения (обложка)» в части указания на: «Организация, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда» (страница 1) и «Организация, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда» (наименование службы); приложение 15 к Правилам – «Удостоверение о семейном (родовом) участке захоронения» (обложка) в части указания на: «Организация, занимающаяся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда» (страница 1) и «Организация, занимающаяся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда» (наименование службы) в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 года № 6/150 должны быть признаны недействующими, суд учитывает, что решением Волгоградской городской Думы от 28 июля

2021 года № 47/790 в них внесены изменения, абзац 44, определяющий «перечень услуг по погребению», признан утратившим силу, то есть на день рассмотрения дела судом их действие прекратилось, следовательно, исходя из разъяснений, данных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», они подлежат признанию недействующими со дня их принятия.

Поскольку в остальные оспариваемые положения Правил, а именно в содержащиеся в разделе 2 Правил, - «Агент похоронной службы (приёмщик заказов)» (абзац 1), «Ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела» (абзац 56), «Церемониймейстер» (абзац 71) в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 года № 6/150 изменения не вносились, до принятия решения суда они применялись и на их основании реализовывались права граждан и организаций, то в соответствии с пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», они признаются недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Таким образом, судебная коллегия считает, что суд первой инстанции, разрешая спор, верно применил положения федерального законодательства, установил обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, и пришел к обоснованному выводу о наличии предусмотренных законом оснований для отказа в удовлетворении исковых требований.

Судебный акт принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, проверенными и оцененными судом полно и всесторонне по правилам статьи 84 КАС РФ, решение содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Доводы апелляционных жалоб не свидетельствуют о незаконности судебного постановления, основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, не свидетельствуют о наличии правовых оснований для отмены или изменения решения суда.

Нарушений процессуальных прав лиц, участвующих в деле, при рассмотрении дела не допущено, решение суда следует признать законным и обоснованным.

Исходя из изложенного и, руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310, 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волгоградского областного суда от 21 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через Волгоградский областной суд по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи