Апелляционное определение № 66А-132/2022 от 12.01.2022 Четвёртого апелляционного суда общей юрисдикции

Судья Навроцкая Н.А. Дело № 66а-132/2022 (66а-3886/2021)

(номер дела в суде первой инстанции 3а-1234/2021)

ЧЕТВЕРТЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кузьмичева В.А.,

судей Рогожиной Е.В., Савинова К.А.

при секретаре Чайко А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1, о признании недействующим нормативного правового акта в части,

по апелляционной жалобе ФИО1, на решение Самарского областного суда от 13 сентября 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Рогожиной Е.В., заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С., судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

установила:

ФИО1, обратилась в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим в части нормативного правового акта представительного органа власти муниципального образования.

В иске, с последующим изменением, указала, что неоднократно обращалась в Администрацию муниципального района Красноярский Самарской области с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, без проведения торгов, для индивидуального жилищного строительства, расположенного по адресу: <адрес>, площадью 1000 кв. м.

Распоряжениями Комитета по управлению муниципальной собственностью Администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 18 октября 2018 года № 1808-з, 4 марта 2019 года № 260-з, 27 сентября 2019 года № 1339-з, 7 апреля 2020 года № 620-з ей отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка, в том числе в связи с расположением земельного участка в территориальной зоне Р2.

Вступившими в законную силу решениями Красноярского районного суда Самарской области от 6 декабря 2018 года, 31 июля 2019 года, 22 января 2020 года, 15 июня 2020 года, указанные распоряжения отменены.

Распоряжением Комитета по управлению муниципальной собственностью Администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 16 октября 2020 года № 1692-з ей предварительно согласовано предоставление земельного участка, предназначенного для индивидуального жилищного строительства, в собственность.

При этом пунктом 2 Распоряжения определено условие о необходимости изменения вида разрешенного использования земельного участка с «для размещения природного ландшафта» на «для индивидуального жилищного строительства», что является невыполнимым условием, поскольку территориальное зонирование испрашиваемого земельного участка изменено решением собрания представителей сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области от 27 февраля 2020 года № 7 с зоны Ж6 на зону Р2, в которой, в перечне основных видов разрешенного использования земельных участков, отсутствует вид разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства».

В соответствии с картой функциональных зон действующего Генерального плана сельского поселения Светлое поле муниципального района Красноярский Самарской области, размещенной в общем доступе на платформе Федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИПС ТП) испрашиваемый земельный участок расположен в существующей зоне градостроительного использования (жилые зоны).

Согласно приложению «рисунок 12» к Решению собрания представителей сельского поселения Светлое поле муниципального района Красноярский Самарской области от 27 февраля 2020 года № 7 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области» испрашиваемый земельный участок расположен в зоне Р2 «Зона природного ландшафта», что исключает предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства, нарушает её право на получение данного земельного участка в собственность.

Просила признать недействующим Решение собрания представителей сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области от 27 февраля 2020 года № 7 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области» в части изменения территориального зонирования земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, площадью 1000 кв. м, в следующих координатах

с зоны Ж6 «Зона смешанной застройки на зону Р2 «Зона природного ландшафта» согласно приложению «Рисунок 12».

Отменить Решение собрания представителей сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области от 27 февраля 2020 года № 7 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области» в части изменения территориального зонирования земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, площадью 1000 кв. м, в следующих координатах

с зоны Ж6 «Зона смешанной застройки на зону Р2 «Зона природного ландшафта» согласно приложению «Рисунок 12».

Решением Самарского областного суда от 13 сентября 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, административный истец подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, требования удовлетворить.

В основание указывает, что суд первой инстанции при вынесении решения не учел, что внесение изменений в Генеральный план в части изменения функциональной зоны, в пределах которой находится земельный участок административного истца, с зоны «Ж» на зону «Р» произошло позднее, чем были осуществлены изменения территориальной зоны в правилах землепользования и застройки с зоны «Ж-6» на зону «Р-2», следовательно, нарушен принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Кроме того, нарушен порядок опубликования Решения собрания представителей сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области от 23 марта 2020 года № «О внесении изменений в Генеральный план сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области», которым внесены изменения в Генеральный план сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области, утвержденный решением Собрания представителей Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области от 20 декабря 2013 года №38 в части: в картографические материалы Генерального плана внесены изменения согласно приложениям 1-14 к решению, в том числе изменение функционального зонирования земельного участка, с зоны Ж «Жилая застройка» на зону Р «Зона рекреационного назначения».

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых он просит решение Самарского областного суда от 13 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции административный истец не явилась, о дне слушания извещалась надлежащим образом.

Представитель административного истца ФИО7, действующий на основании доверенности, в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал, просил административный иск удовлетворить.

Представитель административных ответчиков Собрания представителей сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области, Администрации сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области ФИО8, действующий на основании ордера и доверенности, в судебном заседании возражал против доводов апелляционной жалобы.

Иные лица, при надлежащем извещении о времени и месте судебного заседания не явились.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее по тексту КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учётом положений части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, представленных возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что 20 сентября 2018 года ФИО1, обратилась в администрацию муниципального района Красноярский Самарской области с заявлением № о предварительном согласовании предоставления земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, без проведения торгов, для индивидуального жилищного строительства, расположенного по адресу: <адрес>, площадью 1000 кв. м.

Распоряжением Комитета по управлению муниципальной собственностью Администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 18 октября 2018 года № 1808-з «Об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка» в предварительном согласовании предоставления земельного участка отказано, поскольку прилагаемая к заявлению схема расположения земельного участка не соответствует её форме, формату и требованиям к её подготовке, а именно: в схеме отсутствуют сведения о территориальной зоне.

Земельный участок, согласно сведениям администрации <адрес>, расположен в прибрежной защитной полосе озера <адрес>. Территория в весенний период является подтопляемой.

Решением Красноярского районного суда Самарской области от 6 декабря 2018 года Распоряжение Комитета по управлению муниципальной собственностью Администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 18 октября 2018 года № 1808-з «Об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка» отменено.

Распоряжением Комитета по управлению муниципальной собственностью Администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 4 марта 2019 года № 260-з «Об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка» ФИО1, отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка, в связи с наличием наложения испрашиваемого земельного участка на земельный участок, занятый коллективным огородом.

Решением Красноярского районного суда Самарской области от 31 июля 2019 года, вступившим в законную силу, Распоряжение Комитета по управлению муниципальной собственностью Администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 4 марта 2019 года № 260-з «Об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка» отменено.

Распоряжением Комитета по управлению муниципальной собственностью Администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 27 сентября 2019 года № 1339-з «Об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка» ФИО1, отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка, в связи с расположением испрашиваемого объекта в водоохраной зоне озера <адрес>, в прибрежной защитной полосе озера, под насыпной дамбой высотой 3 м, а так же в непосредственной близости от дамбы, ниже уровня озера, что создает дополнительную угрозу затопления.

Указанное Распоряжение отменено решением Красноярского районного суда Самарской области от 22 января 2020 года.

Распоряжением Комитета по управлению муниципальной собственностью Администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 7 апреля 2020 года № 620-з «Об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка» ФИО1, отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка, в связи с расположением земельного участка в территориальной зоне Р2.

Решением Красноярского районного суда Самарской области от 15 июня 2020 года данное Распоряжение отменено.

Распоряжением Комитета по управлению муниципальной собственностью Администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 16 октября 2020 года № 1692-з ФИО1, было предварительно согласовано предоставление без торгов земельного участка в собственность, предназначенного для индивидуального жилищного строительства.

Постановлением от 27 мая 2021 года № 61 администрации сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области «Об отклонении предложения ФИО1, о внесении изменений в Правила застройки и землепользования сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области» в удовлетворении предложения об изменения территориального зонирования было отказано, в связи с несоответствием предложения Генеральному плану сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области в редакции от 23 апреля 2020 ода № 20. Испрашиваемый земельный участок расположен в функциональной зоне Р «Зона рекреационного назначения».

Обсуждая доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия исходит из следующего.

Согласно частям 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ).

Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ (далее по тексту ГрК РФ) в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п.7 ч.1 ст. 1 ГрК РФ).

Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 20 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения сельского поселения.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 ГрК РФ, она включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учётом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).

Обязательным приложением к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте городского округа (часть 3 статьи 32 ГрК РФ).

Одним из оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложения об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов (пункт 2 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

Как следует из п.2 ст. 2 Устава сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области (далее – Устав сельского поселения Светлое поле), принятого решением Собрания представителей сельского поселения Светлое поле муниципального района Красноярский Самарской области от 13 июля 2015 года №31, сельское поселение Светлое поле является муниципальным образованием, в котором местное самоуправление осуществляется в целях самостоятельного и под свою ответственность решения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, формируемые в соответствии с настоящим Уставом, вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и местных традиций.

В силу п.п.1 п.1 ст. 33 Устава сельского поселения Светлое поле Собрание представителей поселения Светлое поле является представительным органом муниципального образования сельского поселения Светлое поле муниципального района Красноярский Самарской области.

Установлено, что решением Собрания представителей сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области №40 от 27 декабря 2013 года утверждены Правила землепользования и застройки сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области.

Решением Собрания представителей сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области от 27 февраля 2020 года №7 внесены изменения в Правила землепользования и застройки сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области от 27декабря 2013 года, подпунктом 12 пункта 1 данного решения определено изменить территориальное зонирование земельного участка, расположенного <адрес>, с зоны Ж6 «Зона смешанной застройки» на зону Р2 «Зона природного ландшафта» (рис.12), что оспаривается административным истцом.

Суд первой инстанции, проверив процедуру принятия и опубликования оспариваемого решения, пришел к выводу, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом, с соблюдением порядка и процедуры его принятия, официально опубликовано и доступно для населения, нарушений прав административного истца на участие в публичных слушаниях по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки не допущено.

Судебная коллегия соглашается данным выводом.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципе обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Как установлено судом первой инстанции, Решением собрания представителей сельского поселения Светлое поле муниципального района Красноярский Самарской области от 23 марта 2020 года № 20 «О внесении изменений в Генеральный план сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области» внесены изменения в Генеральный план сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области, утвержденный решением Собрания представителей Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области от 20 декабря 2013 года № 38 в части: в картографические материалы Генерального плана внесены изменения согласно приложениям 1-14 к решению, в том числе изменение функционального зонирования земельного участка, расположенного <адрес>, с зоны Ж «Жилая застройка» на зону Р «Зона рекреационного назначения» (рис.8).

При таких обстоятельствах, бесспорно, установлено, что в настоящее время оспариваемые изменения в Правила землепользования и застройки соответствуют действующему Генеральному плану сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области.

Доводы подателя апелляционной жалобы, о том, что на дату принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки они не соответствовали Генеральному плану сельского поселения, по мнению судебной коллегии, подлежат отклонению, поскольку несоблюдение очередности принятия указанных решений носит формальный характер и к нарушению прав и законных интересов административного истца не привело, на момент подачи административного иска корректировка Генерального плана произведена.

Довод представителя административного истца о том, что Генеральный план в указанной редакции не имеет юридической силы, не может быть принят судом апелляционной инстанции во внимание, поскольку, как правильно указал суд первой инстанции, доказательств тому, что положения Генерального плана сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области оспорены, признаны недействующими, не предоставлено, в рамках рассматриваемого спора данных требований заявлено не было.

Доводы апелляционной жалобы повторяют правовую позицию заявителя жалобы при рассмотрении спора по существу, получивших надлежащую правовую оценку, направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, для чего судебная коллегия оснований не находит. На основании изложенного, оснований для отмены или изменения решения суда в оставшейся части по доводам жалобы, а также для выхода за пределы указанных доводов не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Самарского областного суда от 13 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1, - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Самарский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 24 января 2022 г.

Председательствующий

Судьи: