Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-1395/2020 по административным исковым заявлениям Пономарёвой Зинаиды Леонидовны, Поляковой Александры Петровны, действующей в интересах несовершеннолетней <данные изъяты>, прокуратуры Московской области в интересах неопределённого круга лиц об оспаривании отдельных положенийпостановления Правительства Московской области от 13 февраля 2013 года № 75/5 «О мерах по реализации Закона Московской области «О предоставлении полного государственного обеспечения и дополнительных гарантий по социальной поддержке детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей» (в редакции постановления Правительства Московской области от 11 декабря 2019 года № 945/42)

по апелляционным жалобам Пономарёвой Зинаиды Леонидовны, Поляковой Александры Петровны, Правительства Московской области, Министерства образования Московской области, апелляционному представлению прокуратуры Московской области на решение Московского областного суда от 3 сентября 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Ковалёвой Ю.В., объяснения Головань А.И., Венникова К.В. - представителей Пономарёвой З.Л., Поляковой А.П. и <данные изъяты>, представителя Правительства Московской области Григорьева Д.В., представителя Министерства образования Московской области Чурсакова Н.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В., судебная коллегия

установила:

13 февраля 2013 года Правительством Московской области принято постановление № 75/5 «О мерах по реализации Закона Московской области «О предоставлении полного государственного обеспечения и дополнительных гарантий по социальной поддержке детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей» (далее Постановление № 75/5), которое опубликовано 22 февраля 2013 года в издании «Ежедневные Новости. Подмосковье» № 32.

Постановлением Правительства Московской области от 11 декабря 2019 года № 945/42 (далее – Постановление № 945/42), опубликованным 12 декабря 2019 года на официальном интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru и 24 декабря 2019 года в издании «Ежедневные Новости. Подмосковье» № 242, внесены изменения в Постановление № 75/5.

Так, Постановлением № 75/5, в редакции Постановления № 945/42, в частности, утверждены:

- Порядок приёма заявления об исключении из списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, и включении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в список по новому месту жительства в Московской области при перемене места жительства (далее – Порядок приёма заявления);

- Перечень документов, прилагаемых к заявлению о включении в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями на территории Московской области (далее – Перечень документов).

Согласно пункту 2 Порядка приёма заявления при перемене места жительства ребёнка-сироты заявление в письменной форме об исключении его из списка по прежнему месту жительства, расположенному за пределами Московской области, и включении его в список по новому месту жительства в Московской области (далее - заявление об исключении из списка) подаёт его законный представитель в территориальное структурное подразделение по опеке и попечительству центрального исполнительного органа государственной власти Московской области в сфере образования по месту жительства ребенка-сироты в Московской области (далее - территориальный орган опеки по новому месту жительства) при наличии одного из оснований:

если ребёнок-сирота имеет место жительства в Московской области более 5 лет;

если ребёнок-сирота, оставленный матерью в родильном доме (отделении) или иной медицинской организации при рождении, или в отношении которого родители дали письменное согласие на усыновление в родильном доме (отделении) или иной медицинской организации при рождении, или в свидетельстве о рождении ребёнка-сироты отсутствуют сведения о родителях и не имеет регистрации по месту жительства ни в одном субъекте Российской Федерации.

Согласно подпункту «д» пункта 5 Порядка приёма заявления, к заявлению об исключении из списка должны прилагаться документы, подтверждающие место жительства ребенка-сироты в Московской области более 5 лет на дату обращения или лица из числа детей-сирот более 5 лет на момент достижения совершеннолетия.

Перечнем документов, прилагаемых к заявлению о включении в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями (далее - список) на территории Московской области предусмотрено предоставление:

документа, подтверждающего место жительства в Московской области более 5 лет при включении в список при перемене места жительства из другого субъекта Российской Федерации, за исключением:

если ребенок-сирота, оставленный матерью в родильном доме (отделении) или иной медицинской организации при рождении, или в отношении которого родители дали письменное согласие на усыновление в родильном доме (отделении) или иной медицинской организации при рождении, или в свидетельстве о рождении ребенка-сироты отсутствуют сведения о родителях и не имеет регистрации по месту жительства ни в одном субъекте Российской Федерации (абзацы семнадцать, восемнадцать);

решения суда о том, что ребенок не является членом семьи нанимателя по договору социального найма (абзац девятнадцать).

Перечнем документов предусмотрено, что в случае неоднократной перемены места жительства представляются документы, подтверждающие, что заявитель не включён в список по прежнему месту жительства (абзац двадцать три).

Пономарёва Зинаида Леонидовна и Полякова Александра Петровна, действующая в интересах несовершеннолетней <данные изъяты>, прокуратура Московской области в интересах неопределённого круга лиц обратились в Московский областной суд с административными исками об оспаривании отдельных положений Постановления № 75/5 (в редакции Постановления № 945/42).

Пономарёва З.Л., Полякова А.П. и прокуратура Московской области, уточнив свои требования, оспаривают подпункт «д» пункта 5 Порядка приёма заявления и пункт 2 Порядка приёма заявления в части слов: «при наличии одного из оснований:

если ребенок-сирота имеет место жительства в Московской области более 5 лет;

Кроме того, Пономарёва З.Л., Полякова А.П. оспаривают абзац семнадцатый Перечня документов, а прокуратура Московской области также оспаривает абзацы девятнадцатый и двадцать третий Перечня документов.

В обоснование заявленных требований указано на то, что оспариваемые положения противоречат статье 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Правилам формирования списка детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2019 года № 397, статье 8 Закона Московской области от 29 декабря 2007 года № 248/2007-О3 «О предоставлении полного государственного обеспечения и дополнительных гарантий по социальной поддержке детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей» и устанавливают дополнительные дискриминационные требования, ограничивающие права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Просили суд признать оспариваемые правовые положения недействующими с момента их принятия.

Решением Московского областного суда от 3 сентября 2020 года с учётом определения Московского областного суда от 21 октября 2020 года заявленные требования удовлетворены и в оспариваемой части Постановление № 75/5 (в редакции Постановления № 945/42) признано недействующим с момента его принятия.

В апелляционной жалобе Пономарёва З.Л., Полякова А.П. и в апелляционном представлении прокуратура Московской области просили решение суда изменить в части признания оспариваемых норм не действующими со дня принятия Постановления № 75/5 (в редакции Постановления № 945/42), поскольку иное не будет отвечать задачам административного судопроизводства – защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и иных законных интересов граждан.

В дальнейшем от Пономарёвой З.Л., Поляковой А.П. и прокуратуры Московской области поступили отзывы апелляционных жалобы, представления.

В апелляционных жалобах Правительство Московской области и Министерство образования Московской области просят решение суда отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, указывая на незаконность и необоснованность решения суда, на неправильное применение норм материального и процессуального права, считают, что оспариваемые нормы не являются дискриминационными; абзац девятнадцатый Перечня документов восполняет региональное законодательство, поскольку в федеральном законодательстве отсутствует правовое регулирование указанного вопроса; суд первой инстанции не обосновал принятое им решение в отношении абзаца третьего пункта 2 Правил приёма заявлений, а также положений Перечня документов, в частности абзаца: «В случае неоднократной перемены места жительства предоставляются документы, подтверждающие, что заявитель не включен в список по прежнему месту жительства».

Представители Пономарёвой З.Л., Поляковой А.П., <данные изъяты> просили решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Представители Правительства Московской области и Министерства образования Московской области на доводах апелляционных жалоб настаивали, просили решение суда отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Представитель Министерства образования Московской области также ходатайствовал о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии отдельных положений законодательства Российской Федерации и законодательства Московской области, регулирующих порядок включения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа в список на обеспечение жилыми помещениями, в том числе при перемене места жительства, Конституции Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Учитывая положения статей 150, 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело при состоявшейся явке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционных жалобах, заявлениях об отказе от апелляционных жалобы, представления, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам пришла к следующему.

В суде апелляционной инстанции Пономарёвой З.Л., Поляковой А.П. и прокуратурой Московской области в письменной форме заявлено об отказе от апелляционной жалобы, представления на основании статьи 303 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу статьи 303 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации отказ от апелляционных жалобы, представления допускается до вынесения судом апелляционного определения. Заявление об отказе от апелляционных жалобы, представления подается в письменной форме в суд апелляционной инстанции. О принятии отказа от апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции выносит определение, которым прекращает производство по соответствующим апелляционным жалобе, представлению.

Проверив наличие у представителей административных истцов Головань А.И., Венникова К.В. полномочий на отказ от апелляционной жалобы, разъяснив представителям административных истцов последствия отказа от апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам принимает отказ от апелляционной жалобы, поскольку такой отказ закону не противоречит, прав других лиц не нарушает, публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа, отсутствуют.

Судебная коллегия на основании вышеуказанной статьи Кодекса считает подлежащим удовлетворению также поступившее заявление прокурора об отказе от апелляционного представления.

Судебная коллегия находит, что отказ Пономарёвой З.Л., Поляковой А.П. и прокуратуры Московской области от апелляционных жалобы, представления надлежит принять, а апелляционное производство по указанным апелляционным жалобе, представлению прекратить.

При этом прекращение производства по апелляционному представлению согласно части 4 статьи 303 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с отказом от него не является препятствием для рассмотрения иных апелляционных жалоб, представлений, если соответствующее решение суда первой инстанции обжалуется другими лицами.

Рассматривая доводы апелляционных жалоб Правительства Московской области и Министерства образования Московской области, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

Как усматривается из материалов административного дела и установлено судом первой инстанции, Пономарёва З.Л. относится к категории лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и включена в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Волгоградской области.

В настоящее время Пономарёва З.Л. проживает в Московской области.

Распоряжением Управления опеки и попечительства Министерства образования Московской области по городским округам Люберцы, Дзержинский, Котельники и Лыткарино от 28 апреля 2020 года №463-Р признано утратившим силу распоряжение Управления опеки и попечительства Министерства образования Московской области по городским округам Люберцы, Дзержинский, Котельники и Лыткарино от 5 февраля 2020 года №127-Р о включении Пономарёвой З.Л. в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, подлежащих обеспечению жилыми помещениями по договорам найма специализированных жилых помещений за счёт средств бюджета Московской области.

Данным распоряжением Пономарёвой З.Л. отказано во включении в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, подлежащих обеспечению жилыми помещениями по договорам найма специализированных жилых помещений за счёт средств бюджета Московской области, в связи с тем, что она имеет место жительства в Московской области менее 5 лет.

<данные изъяты> относится к категории детей-сирот и включена в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Тверской области.

В настоящее время <данные изъяты> проживает в Московской области.

По результатам рассмотрения заявления Поляковой А.П., действующей в интересах несовершеннолетней <данные изъяты>, Управлением опеки и попечительства Министерства образования Московской области по городскому округу Подольск в письме от 19 февраля 2020 года № 937/17оп сообщено, что не представлен документ, подтверждающий место жительства несовершеннолетней <данные изъяты> в Московской области более 5 лет при включении в список при перемене места жительства из другого субъекта Российской Федерации, указанный в перечне документов, прилагаемых к заявлению о включении в список.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к выводу, что оспариваемое в части Постановление № 75/5 (в редакции постановления № 945/42) затрагивает права и интересы неопределённого круга лиц, в том числе административных истцов, принято Правительством Московской области в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением формы, процедуры принятия, введения в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу, но противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы административных истцов, неопределённого круга лиц, в связи с чем удовлетворил заявленные требования, признав оспариваемое в части Постановление № 75/5 (в редакции постановления № 945/42) недействующими с момента его принятия.

Судебная коллегия по административным делам соглашается с выводами суда первой инстанции.

Пунктами «ж» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита семьи и детства, социальная защита и жилищное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй данной статьи.

Обязанность государства обеспечить дополнительные гарантии жилищных прав путём предоставления жилища бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами не любым, а малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, установлена Конституцией Российской Федерации (часть 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации).

Предоставление жилых помещений детям-сиротам по договорам найма специализированных жилых помещений осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 109.1 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определяет Федеральный закон от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее – Федеральный закон № 159-ФЗ).

Детям-сиротам, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам, являющимся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений (пункт 1 статьи 8 Федерального закона № 159-ФЗ).

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, формирует список детей-сирот, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями в соответствии с приведённой выше федеральной нормой (пункту 3 статьи 8 Федерального закона № 159-ФЗ).

Порядок, обеспечивающий своевременное обеспечение детей-сирот такими жилыми помещениями, устанавливается законом субъекта Российской Федерации. При этом установленный законом субъекта порядок не должен ограничивать права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, либо существенно затруднять реализацию прав, установленных федеральным законом.

На территории Московской области отношения по реализации права детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, регулируются законом Московской области от 29 декабря 2007 года № 248/2007-ОЗ «О предоставлении полного государственного обеспечения и дополнительных гарантий по социальной поддержке детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей» (далее – Закон Московской области № 248/2007-ОЗ).

Во исполнение вышеуказанных положений законодательства Правительством Московской области принято Постановление №75/5 (в редакции Постановления № 945/42), отдельные положения которого оспариваются стороной административных истцов.

Согласно пункту 3 части 3.1 статьи 8 Федерального закона № 159-ФЗ дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, исключаются из списка в случае включения их в список в другом субъекте Российской Федерации в связи со сменой места жительства. Порядок исключения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из списка в субъекте Российской Федерации по прежнему месту жительства и включения их в список в субъекте Российской Федерации по новому месту жительства устанавливается Правительством Российской Федерации.

Порядок формирования списка, форма заявления о включении в список, примерный перечень документов, необходимых для включения в список, сроки и основания принятия решения о включении либо об отказе во включении в список, а также сроки включения в список устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Такой порядок утверждён постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2019 № 397 (Правила формирования списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, исключения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из указанного списка в субъекте Российской Федерации по прежнему месту жительства и включения их в список в субъекте Российской Федерации по новому месту жительства) (далее – Правила формирования списка, утверждённые Постановлением № 397, Правила).

Пунктом 23 Правил предусмотрено, что при перемене места жительства детей-сирот с заявлением в письменной форме об исключении их из списка по прежнему месту жительства и включении их в список в субъекте Российской Федерации по новому месту жительства в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации по новому месту жительства детей-сирот обращаются их законные представители.

В заявлении об исключении из списка указываются следующие сведения о детях-сиротах, детях-сиротах, приобретших полную дееспособность до достижения ими совершеннолетия, лицах из числа детей-сирот:

фамилия, имя, отчество (при наличии);

число, месяц и год рождения;

сведения о паспорте гражданина Российской Федерации или ином документе, удостоверяющем личность (военный билет, временное удостоверение, выдаваемое взамен военного билета, или удостоверение личности (для лиц, которые проходят военную службу), временное удостоверение личности гражданина Российской Федерации, выдаваемое на период оформления паспорта);

сведения о субъекте Российской Федерации, в котором дети-сироты, дети-сироты, приобретшие полную дееспособность до достижения ими совершеннолетия, лица из числа детей-сирот включены в список (по прежнему месту жительства);

сведения о месте проживания;

сведения о регистрации по месту жительства и (или) месту пребывания (при наличии);

сведения о наличии или отсутствии права собственности на жилое помещение, или права пользования по договору социального найма жилого помещения, или права пользования жилым помещением в качестве члена семьи нанимателя по договору социального найма.

В заявлении об исключении из списка также указываются:

сведения о документе, удостоверяющем личность представителя по доверенности, являющегося иностранным гражданином или лицом без гражданства, признаваемом Российской Федерацией в этом качестве.

Лица, указанные в пункте 23 указанных Правил, подтверждают своей подписью с проставлением даты подачи заявления об исключении из списка указанные в нем сведения (пункт 24 Правил).

Согласно пункту 25 Правил к заявлению об исключении из списка прилагаются следующие документы:

а) копия свидетельства о рождении детей-сирот;

б) копия паспорта гражданина Российской Федерации детей-сирот, детей-сирот, приобретших полную дееспособность до достижения ими совершеннолетия, лиц из числа детей-сирот;

в) копия акта органа опеки и попечительства, подтверждающего полномочия опекуна (попечителя);

г) копия доверенности представителя законных представителей опекуна, представителя детей-сирот, приобретших полную дееспособность до достижения ими совершеннолетия, представителя лиц из числа детей-сирот, оформленная в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

При этом в силу прямого указания пункта 29 Правил орган по новому месту жительства не вправе отказать в приёме заявления об исключении из списка и прилагаемых к нему документов.

Исходя из буквального толкования пунктов 29-34 Правил, в случае перемены места жительства дети-сироты подлежат обязательному включению в списки по новому месту жительства при отсутствии оснований для отказа в таком включении.

Перечень оснований для принятия решения об отказе во включении в список по новому месту жительства установлен в пункте 35 Правил, согласно которому решение об отказе во включении в список по новому месту жительства принимается в случае:

наличия оснований, предусмотренных подпунктами 1, 2 и 4 пункта 3.1 статьи 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»;

установления в акте органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя либо в договоре об осуществлении опеки или попечительства запрета опекуну или попечителю изменять место жительства подопечного.

Иных оснований не предусмотрено, указанный перечень носит исчерпывающий характер и расширительному толкованию не подлежит.

Субъекты Российской Федерации не наделены полномочиями по установлению дополнительных требований, которым должны соответствовать дети-сироты, включённые в списки по прежнему месту жительства и меняющие место жительства. Субъекты Российской Федерации не вправе определять дополнительные меры или препятствия, ограничивающие реализацию вышеуказанной категорией лиц права на обеспечение жилыми помещениями.

Установление условий дискриминационного характера при регламентации вопросов предоставления жилых помещений детям-сиротам, равно как и иным категориям граждан, - недопустимо. Предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, должно осуществляться на одинаковых условиях, без каких-либо предпочтений, исключений либо ограничений дискриминационного характера для отдельных групп из их числа по месту проживания (или временного пребывания), независимо от того, в каком порядке органы государственной власти субъекта наделены названными правомочиями - в порядке, предусмотренном федеральным законом, или вне зависимости от наличия таковых предписаний федерального закона (Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с обеспечением детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями, утверждённый Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 20 ноября 2013 года).

Аналогичная позиция изложена в Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с обеспечением детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями, утверждённый Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 23 декабря 2020 года.

Таким образом, предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, должно осуществляться на одинаковых условиях, без каких-либо предпочтений, исключений либо ограничений дискриминационного характера для отдельных групп из их числа по месту проживания (или временного пребывания).

Проанализировав пункт 2, подпункт «д» пункта 5 Порядка приёма заявления, абзац семнадцатый Перечня документов, судебная коллегия приходит к выводу, что указанные положения устанавливают дополнительные требования, которым должны соответствовать дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, включённые в списки по прежнему месту жительства и изменившие место жительство – наличие места жительства в Московской области более 5 лет, что снижает установленный федеральными нормами уровень правовых гарантий указанной категории граждан, лишает социальной поддержки органов государственной власти субъекта, ограничивает реализацию конституционного права, ставя в неравные условия, в зависимости от сроков проживания по конкретному месту жительства, следовательно, является дискриминацией по признаку происхождения и места жительства.

Довод жалобы о том, что Московская область вправе осуществлять собственное правовое регулирование вопроса о сроке постоянного проживания как условия включения в список на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, поскольку это относится к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации, не основаны на законе, поскольку это влечёт нарушение права данной категории лиц на жильё, предусмотренное Конституцией Российской Федерации и противоречит действующему федеральному законодательству, которым не предусмотрено установление такого срока.

Исключение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей из списка в субъекте Российской Федерации по прежнему месту жительства и включение в список в субъекте Российской Федерации по новому месту жительства, должно осуществляться непосредственно после перемены данными лицами места жительства и постановки на учёт в органе опеки и попечительства по новому месту жительства, в связи с чем доводы жалобы о нарушении прав тех, кто изначально в Московской области включён в список на обеспечение жилыми помещениями, также не основаны на законе, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей должны находиться в равном положении при равных условиях, в данном случае – проживание на территории Московской области.

Доводы жалоб о том, что абзац третий пункта 2 Порядка приёма заявлений не затрагивает интересы административных истцов, является несостоятельным, исходя из следующего.

Пунктом 12 Порядка приёма заявлений предусмотрено, что территориальный орган опеки по новому месту жительства после изучения документов, представленных вместе с заявлением об исключении из списка, в случае отсутствия основания, указанного в пункте 2 указанного Порядка, направляет заявителю заключение по форме, утверждённой центральным исполнительным органом государственной власти Московской области в сфере образования, о невозможности рассмотрения заявления об исключении из списка и возврате представленных документов с разъяснением порядка обжалования данного заключения.

Таким образом, из взаимосвязи пунктов 2 и 12 Порядка приёма заявлений следует, что территориальные органы опеки Министерства образования Московской области рассматривают заявление законного представителя ребенка-сироты об исключении его из списка по прежнему месту жительства, расположенному за пределами Московской области, включении его в список по новому месту жительства в Московской области, и представленные заявителем документы, только при наличии одного из двух оснований, предусмотренных пунктом 2 Порядка приёма заявлений.

Указанное ограничение, в том числе, установленное абзацем третьим пункта 2 Порядка приёма заявлений, с очевидностью противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, является ограничительным и дискриминационным, нарушающими в том числе и права административных истцов.

Федеральное законодательство не содержат никаких ограничений, предпочтений для подачи законными представителями детей-сирот в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации по новому месту жительства детей-сирот заявлений об исключении их из списка по прежнему месту жительства и включении их в список в субъекте Российской Федерации по новому месту жительства.

Положения пункта 3.1 статьи 8 Федерального закона № 159-ФЗ и пункта 23 Правил формирования списка детей, утверждённых Постановлением № 397, охватывают собой и категорию детей-сирот, указанную в абзаце третьем пункта 2 Порядка приема заявлений и не требуют дополнительного правового регулирования в целях исключения их из списка по прежнему месту жительства, расположенному за пределами Московской области, и включении в список по новому месту жительства в Московской области.

Следовательно, оспариваемые положения пункта 2 Порядка приёма заявлений, в том числе установленные в абзаце третьем указанного пункта, противоречат положениям Федерального закона № 159-ФЗ и Правил формирования списка детей-сирот, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации № 397, как нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы жалоб о том, что оспариваемые положения не нарушают прав вышеуказанной категории лиц на обеспечение жилыми помещениями, поскольку на момент перемены ими места жительства они уже включены в Список на обеспечение жилым помещением по прежнему месту жительства, и это означает, что право указанных лиц на обеспечение жилым помещением реализовано, являются ошибочными.

Так, по своей сути, формирование субъектом Российской Федерации Списка означает констатацию уполномоченным на то органом наличия предусмотренных федеральным законом оснований для реализации указанной категорией лиц права на предоставление жилого помещения по договору найма специализированного жилого помещения. Включение детей-сирот в список, подлежащих обеспечению жилым помещением по договору найма специализированных жилых помещений, не является мерой обеспечения их жилыми помещениями, и не свидетельствует о реализации ими права на обеспечение жилым помещением. Реализация этого права возможна лишь непосредственно с предоставлением лицу из числа детей-сирот жилого помещения уполномоченным органом.

Суд первой инстанции также пришёл к верному выводу о том, что девятнадцатый и двадцать третий абзацы Правил, утверждённых Постановлением № 397, не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку, они не содержат требования об обязательном предоставлении заявителем решения суда о том, что ребёнок не является членом семьи нанимателя по договору социального найма, а также документов, подтверждающих, что заявитель не включён в список по прежнему месту жительства.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции соглашается исходя из следующего.

Семейным кодексом Российской Федерации к членам семьи отнесены супруги, родители, дети, усыновители и усыновленные (статья 2).

Согласно части 1 статьи 69 Жилищного кодекса Российской Федерации к членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма относятся проживающие совместно с ним его супруг, а также дети и родители данного нанимателя. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы признаются членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, если они вселены нанимателем в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 года № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении жилищного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что обязательным условием признания членами семьи нанимателя других родственников и нетрудоспособных иждивенцев, является ведение общего хозяйства, под которым следует, в частности, понимать наличие у нанимателя и указанных лиц совместного бюджета, общих расходов на приобретение продуктов питания, имущества для совместного пользования и т.п. (пункт 25).

Следовательно, относится или не относится ребенок к членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма устанавливается в силу положений части 1 статьи 69 Жилищного кодекса Российской Федерации с учётом разъяснений содержащихся в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 14.

Возложение на законных представителей детей-сирот или самих лиц указанной категории, достигших возраста 18 лет, предоставления решения суда о том, что несовершеннолетний или лицо из числа детей-сирот не является членом семьи нанимателя по договору социального найма, является избыточным, устанавливает в отношении указанных лиц дополнительные требования, снижая уровень их правовых гарантий.

Вышеуказанные требования Порядка приёма заявлений и Перечня документов не предусмотрены ни статьёй 8 Федерального закона № 159-ФЗ, ни статьёй 8 Закона Московской области от 29 декабря 2007 года № 248/2007-ОЗ.

Правовая норма, содержащаяся в двадцать третьем абзаце Перечня документов, по мнению судебной коллегии, является избыточной и не отвечает принципу ясности и правовой определённости.

Так, требование о предоставлении документов, подтверждающих, что заявитель не включён в список по прежнему месту жительства, не соответствует положениям Правил формирования списка, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации № 397.

В соответствии с пунктом 21 Правил, информация о включении детей-сирот, лиц из числа детей-сирот, лиц, которые достигли возраста 23 лет, в список или об исключении их из списка размещается уполномоченным органом в Единой государственной информационной системе социального обеспечения не позднее следующего рабочего дня со дня включения в список или исключения из него.

В пункте 39 Правил указано, что информация о включении детей-сирот, детей-сирот, приобретших полную дееспособность до достижения ими совершеннолетия, лиц из числа детей-сирот в список по новому месту жительства размещается органом по новому месту жительства в Единой государственной информационной системе социального обеспечения не позднее следующего рабочего дня со дня включения в список с указанием даты первичного включения в список по прежнему месту жительства.

Уполномоченные органы опеки и попечительства Московской области имеют возможность самостоятельно получать сведения о том, включён ли ребенок из числа детей-сирот в Список в каком-либо субъекте Российской Федерации, через Единую государственную информационную систему социального обеспечения, а также в порядке межведомственного взаимодействия.

При таких данных выводы суда первой инстанции о признании недействующими оспариваемых положений согласуются с нормами материального права, регулирующими спорные правоотношения.

Суд апелляционной инстанции считает, что отсутствуют основания для удовлетворения ходатайства Министерства образования Московской области о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке на соответствие Конституции Российской Федерации положений подпункта «д» пункта 5 Порядка № 75/5, абзаца второго пункта 3, подпункта 3 пункта 3.1 статьи 8 Закона № 159-ФЗ, пунктов 7 и 25 Порядка № 397, частей 5, 5.2 статьи 8 Закона № 248/2007-ОЗ.

В силу статьи 125 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 101 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» основанием для направления запроса в Конституционный Суд Российской Федерации является выявленная неопределённость в вопросе конституционности нормы, подлежащей применению в конкретном деле.

Суд апелляционной инстанции полагает, что такая неопределённость в вопросе соответствия Конституции Российской Федерации вышеуказанных правовых норм отсутствует.

Доводы апелляционных жалоб Правительства Московской области и Министерства образования Московской области о незаконности решения суда первой инстанции в целом аналогичны доводам возражений, заявленных в суде первой инстанции, основаны на ошибочном толковании норм материального права и не могут являться основанием к отмене решения суда по вышеизложенным мотивам.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

Руководствуясь статьями 303, 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

принять отказ Пономарёвой Зинаиды Леонидовны, Поляковой Александры Петровны от апелляционной жалобы и отказ прокуратуры Московской области от апелляционного представления на решение Московского областного суда от 3 сентября 2020 года.

Прекратить апелляционное производство в части апелляционной жалобы Пономарёвой Зинаиды Леонидовны, Поляковой Александры Петровны и апелляционного представления прокурора Московской области на решение Московского областного суда от 3 сентября 2020 года.

Решение Московского областного суда от 3 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Московской области, Министерства образования Московской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи