Гражданский кодекс часть 1

на решение Волгоградского областного суда от 17 марта 2022 г. по административному делу № 3а-141/2022 по административному иску Севастьянова Алексея Борисовича, Самойлик Татьяны Сергеевны и присоединившейся к иску группы лиц об оспаривании нормативно-правового акта.

Заслушав доклад судьи Печуриной Ю.А., судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции,

установила:

Севастьянов А.Б. и Самойлик Т.С. с присоединившейся к иску группой лиц обратились в суд с исковым заявлением (с учетом дополнений) о признании недействующими со дня принятия ряда правовых актов, в том числе решения Камышинской районной Думы от 28 апреля 2020 года № 35/185, как противоречащих нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Указанным решением утверждено Положение о порядке организации и проведения на территории Камышинского муниципального района Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области (далее – Положение).

В обоснование исковых требований административные истцы указывают, что оспариваемое Положение противоречит частям 1, 2, 3 статьи 3, пункту «р» статьи 71 Конституции Российской Федерации, статье 3.1, пункту «б» статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации», пункту 1 статьи 6, пункту 4 статьи 7, статьям 15, 16, пунктам 1, 3 статьи 31 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ); пункту 2 статьи 2, пункту 2 статьи 6, пункту 2 статьи 16 Устава Волгоградской области от 24 февраля 2012 года № 1-ОД, пункту 4 статьи 52 Закона Волгоградской области от 31 мая 2007 года № 1475-ОД «Об областном референдуме», преамбуле Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Отмечают, что 18 марта 2018 года на территории Волгоградской области проводился референдум. С учетом мнения населения Федеральным законом от 11 октября 2018 года № 368-ФЗ в статью 5 Федерального закона от 3 июня 2011 года № 107-ФЗ внесены изменения об отнесении Волгоградской области к третьей часовой зоне. Ссылается на угрозу нарушения права истца на благоприятную и безопасную среду, охрану здоровья, санитарно-эпидемиологическое благополучие, увеличение расходов, в том числе других жителей региона, предприятий организаций на оплату электроэнергии в случае изменения часового пояса, к которому отнесена Волгоградская область.

Указывают, что 12 марта 2020 года Волгоградской областной Думой принято постановление № 10/486 «О выявлении мнения населения Волгоградской области по вопросу исчисления времени». С учетом типового положения, разработанного комитетом Волгоградской областной Думы по государственному строительству, местному самоуправлению и развитию территорий, Камышинской районной Думой утверждено оспариваемое Положение. Отмечают недостатки процедуры опроса, предусмотренной Положением. Утверждают, что многие не смогли участвовать в опросе в результате несовершенства его процедуры. Полагают, что принятие указанного Положения, содержание которого, по их мнению, не соответствует Закону Волгоградской области от 14 марта 2016 года № 8-ОД «О порядке назначения и опроса граждан в муниципальных образованиях Волгоградской области», направлено на пересмотр (отмену) итогов референдума, проведенного 18 марта 2018 года. Отмечают, что вопросы времяисчисления относятся к исключительному ведению Российской Федерации, организация опроса на основании оспариваемого нормативного правового акта по предпочтительности часовой зоны нарушает права истцов, гарантированные Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Законом Волгоградской области от 31 мая 2007 года № 1475-ОД «Об областном референдуме», Уставом Волгоградской области от 24 февраля 2012 года № 1-ОД. Указывают, что мероприятия, проведенные на основании оспариваемого Положения на территории Камышинского муниципального района по выявлению мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области, по своей сути являются опросом.

Обращают внимание на положения статьи 31 Федерального закона № 131-ФЗ (части 1, 4, 5, 6). По мнению административных истцов, оспариваемым нормативным правовым актом нарушено их право на объективную и достоверную информацию о влиянии часовой зоны на безопасность жизнедеятельности и благоприятную среду обитания, право на непосредственное осуществление местного самоуправления и участие в осуществлении местного самоуправления, гарантированное статьями 3, 22-33 Федерального закона № 131-ФЗ, право на объективные и достоверные результаты проведенного опроса, право на незыблемость результатов регионального референдума от 18 марта 2018 года.

Просят суд проверить оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам: Закону Волгоградской области от 14 марта 2016 года № 8-ОД «О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальных образованиях Волгоградской области»; статьям 15, 15.1, 16, 16.1,31 Федерального закона № 131-ФЗ; статье 8 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; части 6 статьи 73 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; пунктам 2, 3 статьи 41, статье 42, пункту «р» статьи 71 Конституции Российской Федерации; статье 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58/ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; статьям 4, 15 и 18 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Решением Волгоградского областного суда от 17 марта 2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Севастьянов А.Б. подал апелляционную жалобу с дополнениями, в которой просит отменить решение суда полностью, удовлетворить заявленные требования. Доводы апелляционной жалобы идентичны основаниям административного иска.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор Екимцов М.Н. просил решение Волгоградского областного суда от 17 марта 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, не явились, о причинах неявки суду не сообщили.

На основании части 2 статьи 306, части 1 статьи 307, части 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия приходит к выводу о возможности рассмотрения дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения по правилам части 1 статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

В соответствии с пунктом «р» статьи 71 Конституции Российской Федерации исчисление времени отнесено к ведению Российской Федерации.

Федеральным законом от 3 июня 2011 г. № 107-ФЗ «Об исчислении времени» (в редакции от 11 октября 2018 г.) Волгоградская область отнесена к третьей часовой зоне.

Субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения законопроектов в Государственную Думу определены статьей 104 Конституции Российской Федерации, согласно которой право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов: законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам, находящимся на рассмотрении между первым и вторым чтением.

Предметом спора в рамках настоящего административного дела является решение Камышинской районной Думы от 28 апреля 2020 года № 35/185, вступившее в силу с момента официального опубликования, которым утверждено Положение о порядке организации и проведения на территории Камышинского муниципального района Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области.

Инициатором проведения указанных выше мероприятий выступила Волгоградская областная Дума, издавшая постановление от 12 марта 2020 года № 10/486 о целесообразности организации выявления мнения населения по вопросу о переходе Волгоградской области из третьей часовой зоны во вторую в связи с многочисленными обращениями граждан, содержащее поручение комитету Волгоградской областной Думы по государственному строительству, местному самоуправлению и развитию территорий о разработке типового положения, и рекомендацию в адрес органов местного самоуправления о проведении мероприятий.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что, что в силу положений статьи 104 Конституции Российской Федерации, Волгоградская областная Дума является субъектом законодательной инициативы и обладает полномочиями по внесению законопроектов о внесении изменений в федеральные законы, подготовка которых, по общему правилу, не исключает таких мероприятий как выявление мнения населения, проживающего на территории субъекта Российской Федерации относительно любых вопросов, в том числе относящихся к ведению Российской Федерации.

В соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ, статьями 22, 23, 24, и 26 Устава города-героя Волгограда, Волгоградская городская Дума является представительным органом местного самоуправления, по вопросам своей компетенции принимает нормативные правовые акты в форме решений, а также правовые акты в форме постановлений. Нормативные правовые акты принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов и подписываются главой городского округа. Численность депутатов Волгоградской городской Думы составляет 36 человек. Источником официального опубликования нормативных правовых актов является газета «Городские вести. Царицын - Сталинград - Волгоград» (пункт 4 Постановления Волгоградского горсовета народных депутатов, администрации Волгограда от 16 ноября 2005 г. № 22/436/2301 (в редакции от 26 октября 2007 г.) «Об утверждении Положения об опубликовании нормативных правовых актов Волгоградского городского Совета народных депутатов и администрации Волгограда»). Решение Волгоградской городской Думы, принятое путем заочного голосования, в обязательном порядке подлежит размещению на официальном сайте городской Думы в информационно-коммуникационной сети «Интернет» в установленном порядке (пункт 3.8 Временного порядка принятия решений Волгоградской городской Думы путем заочного голосования, утвержденного решением Волгоградской городской Думы от 29 апреля 2020 г. №20/275).

В соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ, Устава Камышинского муниципального района Волгоградской области и Регламентом, утвержденным решением Камышинской районной Думы от 20 сентября 2017 года № 1/1, Камышинская районная Дума является представительным органом местного самоуправления, по вопросам своей компетенции принимает нормативные правовые акты в форме решений, а также правовые акты в форме постановлений. Нормативные правовые акты принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов и подписываются главой Камышинского муниципального района. Численность депутатов составляет 38 человек.

Оспариваемое Положение утверждено решением Камышинской районной Думы на заседании 28 апреля 2020 года по результатам голосования методом опроса («за» проголосовало 37 депутатов). Нормативный правовой акт подписан главой муниципального района, опубликован в официальном издании «Уезд» от 30 апреля 2020 года № 17 (589).

То обстоятельство, что Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает полномочий органов местного самоуправления конкретно относительно проведения «мероприятий по выявлению мнения населения по вопросу предпочтительности часового пояса», не свидетельствует о противоречии оспариваемого Положения федеральному законодательству.

Согласно пункту 2 статьи 16.1 названного Закона органы местного самоуправления могут решать иные вопросы, не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий компетентным органом, с соблюдением формы и вида нормативных правовых актов, а также порядка опубликования и вступления в силу, подписан уполномоченным лицом.

Указанное подтверждено исследованными материалами административного дела.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Камышинской районной Думы с соблюдением требований законодательстве к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.

С данным выводом судебная коллегия соглашается.

Обращаясь в суд с заявленными требованиями, административные истцы указывали, что под видом выявления мнения населения был проведен опрос граждан, процедура которого не соответствует требованиям статьи 31 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), в частности, части 5 названной статьи.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает различные формы выявления мнения населения для его учета при принятии решений органами местного самоуправления и органами государственной власти, в том числе опрос граждан (статья 31).

Согласно части 1 статьи 31 названного Федерального закона № 131-ФЗ опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Опрос граждан проводится по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения (пункт 1 части 3 статьи 31 Федерального закона № 131-ФЗ).

В силу пункта «р» статьи 71 Конституции Российской Федерации исчисление времени отнесено к ведению Российской Федерации.

Правовые основы исчисления времени, установления часовых зон определены Федеральным законом от 3 июня 2011 г. № 107-ФЗ «Об исчислении времени».

Согласно части 1 статьи 5 Федерального закона об исчислении времени на территории Российской Федерации устанавливаются часовые зоны, границы которых формируются с учетом границ субъектов Российской Федерации.

С учетом этого, судом первой инстанций сделан обоснованный вывод о том, что у административного ответчика не имелось предусмотренной действующим законодательством обязанности инициировать и провести в обязательном порядке опрос граждан по вопросу изменения часового пояса, не относящегося к вопросу местного значения.

В данной связи также подлежат отклонению доводы административных истцов о несоответствии проведенной процедуры выявления мнения, являющейся, по мнению заявителей, опросом, требованиям статьи 31 Федерального закона № 131-ФЗ.

Федеральный закон № 131-ФЗ, устанавливая в главе 5 формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, как правильно констатировал суд первой инстанции, не установил его исчерпывающий характер, и предусмотрел в статье 33 возможность участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводами суда о том, что проведение органами местного самоуправления мероприятий по выявлению мнения населения не свидетельствует о принятии ими решения за пределами предоставленных полномочий, является частью предоставленных органам власти полномочий по учету мнения населения, последующей реализации права законодательной инициативы.

Признавая необоснованными доводы административных истцов о несоответствии действующему законодательству положений пункта 1.5 Положения, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что согласно пункту 2 статьи 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления могут решать иные вопросы, не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Представительный орган, осуществляя соответствующее правовое регулирование, обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение публично-территориального образования и возможности его бюджета.

Однако каких-либо доказательств нарушения прав административных истцов нормами Положения, относящими расходы по проведению мероприятий на местный бюджет, не представлено.

Судом подробно исследовано и мотивировано отказано в удовлетворении иных доводов административных истцов о несогласии с оспариваемым нормативным актом. Выводы суда об отсутствии нарушения прав являются обоснованными, доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о допущенных нарушениях применения законодательства, не содержат оснований к отмене состоявшегося решения суда.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что сам по себе оспариваемый нормативный правовой акт не содержит положений, касающихся итогов регионального референдума, в связи с чем, ссылки административных истцов на его преодоление (отмену) Положением не состоятельны.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Волгоградского областного суда от 17 марта 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через Волгоградский областной суд по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи