Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (№ 3а-68/2023) по административному исковому заявлению заместителя прокурора Иркутской области в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании недействующим Положения о предоставлении субсидий из областного бюджета местным бюджетам на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, которые осуществляются из местных бюджетов, на приобретение объектов недвижимости для реализации образовательных программ дошкольного образования и общего образования, в том числе с возможностью использования для реализации программ дошкольного образования, утвержденного Постановлением Правительства Иркутской области от 13 апреля 2016 года № 216-пп (в редакции Постановления Правительства Иркутской области от 18.08.2022 № 648-пп) недействующим с момента вступления решения суда в законную силу,

по апелляционным жалобам Правительства Иркутской области, Министерства строительства Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 31 мая 2023 года,

заслушав доклад судьи Захарова Е.И., выслушав пояснения представителя Правительства Иркутской области Сотникова И.С., представителя Министерства строительства Иркутской области Радченко Е.А., прокурора Генеральной прокуратуры РФ Скрипник М.А.,

УСТАНОВИЛА:

постановлением Правительства Иркутской области от 13 апреля 2016 года № 216-пп утверждено Положение о предоставлении субсидий из областного бюджета местным бюджетам на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, которые осуществляются из местных бюджетов, на приобретение объектов недвижимости для реализации образовательных программ дошкольного образования и общего образования, в том числе с возможностью использования для реализации программ дошкольного образования (далее – Положение № 216-пп).

Заместитель прокурора Иркутской области обратился в суд в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнений, просит признать недействующими подпункт 3 пункта 9, подпункты 2 и 3 пункта 10, а также подпункты 1 и 2 пункта 13, подпункт 2 пункта 14(3), пункт 14 (4) Положения, ссылаясь на противоречие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Указывает, что строительство объектов капитального строительства и приобретение объектов недвижимости для реализации образовательных программ дошкольного и общего образования являются различными мероприятиями муниципальных образований, поэтому смешение этих оснований для расходования бюджетных средств в одном и том же правовом акте является недопустимым и не соответствует целям правового регулирования.

Решением Иркутского областного суда от 31 мая 2023 года исковые требования заместителя прокурора Иркутской области в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц удовлетворены. Признаны недействующими подпункт 3 пункта 9, подпункты 2 и 3 пункта 10, а также подпункты 1 и 2 пункта 13, подпункт 2 пункта 14(3), пункт 14 (4) Положения.

На указанное решение суда представителем Правительства Иркутской области Сотниковым И.С. подана апелляционная жалоба, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований в полном объеме. Не согласен с выводом суда о несоответствии оспариваемых положений подпункту 4 пункта 9 Правил предоставления и распределения субсидий № 675-пп, так как приведенные нормы формируют требования к Соглашению, а не к нормативным правовым актам Правительства Иркутской области. Кроме того, данный вывод сделан без исследования соответствующих доказательств. Считает субъективным вывод суда о том, что строительство объектов капитального строительства и приобретение объектов недвижимости для реализации образовательных программ дошкольного и общего образования являются различными мероприятиями муниципальных образований, поэтому смешение их в одном нормативном правовом акте недопустимо. Вывод о необходимости проведения самостоятельного расчета размера субсидии не основан на законе, также является субъективным мнением административного истца. Действующим законодательством не установлено запрета на использование укрупненного сметного норматива цены строительства в целях обоснования капитальных вложений в объекты капитального строительства, в том числе в целях приобретения объектов капитального строительства в государственную (муниципальную) собственность. Считает необоснованным приобщение к материалам дела копии решения Иркутского УФАС без предоставления подлинника. Также не согласен с отсутствием оснований для приостановления производства по делу. Считает, что судом в решении не дана оценка всем доказательствам по делу.

Не согласившись с решением суда, представителем Министерства строительства Иркутской области Ереминой Ж.В. также подана апелляционная жалоба, в которой просит отменить решение суда полностью и отказать в удовлетворении иска. Считает, что суд не вправе был проверять оспариваемые пункты Положения на соответствие пункту 9 Правил предоставления и распределения субсидий № 675-пп, поскольку указанные Правила не являются нормативным правовым актом большей юридической силы по отношению к оспариваемому Положению, данные нормативные правовые акты являются актами одного уровня. Указывает, что наличие в Иркутской области двух самостоятельных постановлений Правительства Иркутской области, устанавливающих порядок предоставлений и распределения субсидий из областного бюджета местным бюджетам в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, которые осуществляются из местных бюджетов не имеют собственного правового значения, данное обстоятельство не обуславливает необходимость проведения самостоятельного расчета субсидии для целей приобретения готовых объектов из иных показателей, а не из стоимости строительства. Также не согласна с выводом суда о наличии коррупциогенных факторов в оспариваемом Положении.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, участвовавшим в деле прокурором представлено возражение, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Представитель Правительства Иркутской области Сотников И.С., участвующий в деле с использованием системы видеоконференц-связи, доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме.

Представитель Министерства строительства Иркутской области Радченко Е.А., доводы апелляционной жалобы также поддержала в полном объеме.

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Скрипник М.А. считает решение законным и обоснованным, в удовлетворении апелляционных жалоб просила отказать.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, выслушав пояснение сторон, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Согласно пункту «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в пункте 3 статьи 139 предусматривает, что правила, устанавливающие общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам, а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования субъектом Российской Федерации (в процентах) объема расходного обязательства муниципального образования, устанавливаются нормативным правовым актом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Закона Иркутской области от 18 ноября 2009 года № 82/48-оз «О Правительстве Иркутской области» Правительство Иркутской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Иркутской области.

Суд первой инстанции, изучив материалы дела, пришел к обоснованным выводам, что оспариваемый правовой акт обладает нормативным характером, принят Правительством Иркутской области в пределах предоставленных полномочий, в соответствии с установленным порядком, опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 135, пункта 1 статьи 139, абзаца 6 статьи 142, пункта 1 статьи 142.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субсидиями местным бюджетам понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета субъекта Российской Федерации или из местного бюджета бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Частью 3 статьи 4 Закона Иркутской области от 22 октября 2013 года № 74-ОЗ «О межбюджетных трансфертах и нормативов отчислений доходов в местные бюджеты» (далее – Закон № 74-ОЗ) установлено, что условием предоставления субсидии местному бюджету является заключение соглашения о предоставлении из областного бюджета субсидии местному бюджету, предусматривающего обязательства муниципального образования Иркутской области по исполнению расходных обязательств, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, и ответственность за неисполнение предусмотренных указанным соглашением обязательств. Предоставление субсидий из областного бюджета местным бюджетам (за исключением субсидий, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Иркутской области) на цели и (или) в соответствии с условиями, не предусмотренными законами Иркутской области и (или) нормативными правовыми актами Правительства Иркутской области, не допускается.

В соответствии с частью 2 статьи 4 Закона № 74-ОЗ, правила, устанавливающие общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий местным бюджетам из областного бюджета, а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования Иркутской области (в процентах) объема расходного обязательства муниципального образования Иркутской области устанавливаются нормативным правовым актом Правительства Иркутской области. Нормативные правовые акты Иркутской области, устанавливающие порядок предоставления и распределения каждой субсидии, принимаются в соответствии с правилами, предусмотренными абзацем первым настоящей части.

Постановлением Правительства Иркутской области от 24 сентября 2018 года № 675-пп установлены Правила, устанавливающие общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий местным бюджетам из областного бюджета, а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования Иркутской области (в процентах) объема расходного обязательства муниципального образования Иркутской области (далее – Правила № 675-пп).

Согласно пункту 4 Правил № 675-пп нормативные правовые акты Правительства Иркутской области, устанавливающие порядок предоставления и распределения каждой субсидии, разрабатываются исполнительными органами государственной власти Иркутской области, которым как получателям средств областного бюджета доведены лимиты бюджетных обязательств на предоставление соответствующих субсидий (далее соответственно - порядки предоставления субсидий, главные распорядители средств областного бюджета).

В соответствии с пунктом 5 Правил № 675-пп, порядки предоставления субсидий должны содержать следующие основные положения:

Цели предоставления субсидий определяются порядками предоставления субсидий и соглашениями о предоставлении субсидий исходя из необходимости достижения результатов использования субсидий (пункт 7 Правил № 675-пп).

Подпунктом 4 пункта 9 Правил № 675-пп предусмотрено, что предоставление субсидий осуществляется на основании соглашений о предоставлении субсидий, заключаемых между главными распорядителями средств областного бюджета и органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области в соответствии с порядками предоставления субсидий (далее - соглашение), которые в обязательном порядке должны содержать:

перечень объектов капитального строительства муниципальной собственности и (или) приобретаемых объектов недвижимого имущества в муниципальную собственность, объектов капитального ремонта, находящихся в муниципальной собственности, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, с указанием мощности объекта, сроков строительства (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения), приобретения, капитального ремонта, вида работ, сметной или предполагаемой (предельной) стоимости строительства (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения) объекта капитального строительства или стоимости приобретения объекта недвижимого имущества, стоимости капитального ремонта, места нахождения (адреса), а при наличии соответствующего требования в порядках предоставления субсидий - реквизитов положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, содержащего оценку достоверности определения сметной стоимости строительства (реконструкции), капитального ремонта объекта капитального строительства в случаях, установленных частью 2 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и положительного заключения государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации (в случае если проведение такой экспертизы в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным) - в отношении субсидий, предоставляемых на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, которые осуществляются из местных бюджетов, и субсидий, предоставляемых на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований Иркутской области по проведению капитальных ремонтов объектов, находящихся в муниципальной собственности.

При этом, как правильно установлено судом первой инстанции требования к методике распределения субсидий между муниципальными образованиями, установленные подпунктом 4 пункта 5 Правил № 675-пп аналогичны требованиям к методике распределения между бюджетами субъектов Российской Федерации, установленные подпунктом «г» пункта 4 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 года № 999.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря № 1642 утверждена государственная программа Российской Федерации «Развитие образования».

Согласно главы V данной программы Правила предоставления и распределения в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации и (или) на предоставление ими субсидий местным бюджетам на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, которые осуществляются из местных бюджетов приведены в приложении № 14.

В соответствии с пунктом 2 Приложения № 14, субсидии предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации в сфере образования, возникающих при строительстве (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническом перевооружении) объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации, и (или) приобретении объектов недвижимого имущества в государственную собственность субъектов Российской Федерации, и (или) предоставлении субсидий местным бюджетам на реализацию мероприятий по строительству (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническому перевооружению) объектов капитального строительства муниципальной собственности, и (или) приобретении объектов недвижимого имущества в муниципальную собственность (далее соответственно - строительство и (или) реконструкция, объекты капитального строительства, объекты недвижимого имущества).

Учитывая указанные положения, областной суд сделал правильный вывод, что федеральным законодательством, регулирующим правоотношения по предоставлению и распределению субсидий в рамках Государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» определено, что субсидии предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации в сфере образования возникающих: при строительстве объектов капитального строительства муниципальной собственности; при приобретении объектов недвижимого имущества в муниципальную собственность.

В Иркутской области кроме оспариваемого в части Положения № 216-пп, действует Порядок предоставления и распределения субсидий местным бюджетам из областного бюджета на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, в целях реализации мероприятий по строительству, реконструкции образовательных организаций, установленный постановлением Правительства Иркутской области от 11 мая 2016 года № 265-пп.

Из пункта 1 оспариваемого положения № 216-пп следует, что оно устанавливает порядок предоставления и распределения субсидий из областного бюджета местным бюджетам в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований Иркутской области на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, которые осуществляются из местных бюджетов, на приобретение объектов недвижимости для реализации образовательных программ дошкольного образования и общего образования, в том числе с возможностью использования для реализации программ дошкольного образования.

Подпункт 3 пункта 9 Положения № 216-пп одним из условий предоставления субсидий указывает наличие расчета стоимости реализации мероприятия, подписанного главой муниципального образования Иркутской области, подготовленного в соответствии с укрупненными нормативами цены строительства, утвержденными Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, в расчете на одно место без учета стоимости оснащения одного места обучающегося средствами обучения и воспитания, не требующими для ввода в действие предварительной сборки, установки и закрепления на фундаментах или опорах, с перерасчетом на проектную мощность с учетом установленных законодательством коэффициентов пересчета, учитывающих регионально-экономические, регионально-климатические, инженерно-геологические и другие условия осуществления строительства (далее - расчет стоимости строительства).

Суд первой инстанции, проанализировав обстоятельства дела, оспариваемую норму, пришел к обоснованному выводу, что условие предоставление субсидий, указанное в подпункте 3 пункта 9 Положения № 216-пп, учитывая, что целью предоставление субсидий является приобретение готовых объектов недвижимости для реализации образовательных программ дошкольного образования и общего образования, а не строительство данных объектов, противоречит установленному бюджетным законодательством принципу целевого расходования бюджетных средств.

При этом, отсутствие механизма проверки расчета стоимости строительства, который предусмотрен в постановлении Правительства Иркутской области от 11 мая 2016 года № 265-пп, как правильно указал прокурор, создает коррупциогенные риски.

Выводы областного суда о несоответствии оспариваемых норм Положения № 216-пп требованиям подпункта 4 пункта 9 Правил № 675-пп также являются обоснованными.

Строительство объектов капитального строительства и приобретение объектов недвижимости для реализации образовательных программ дошкольного и общего образования являются различными мероприятиями, в связи с чем смешение этих оснований для расходования бюджетных средств является незаконным.

Учитывая, что судом предусмотренное подпунктом 3 пункта 9 Положения № 216-пп такое условие получения субсидий на приобретение объектов недвижимости для реализации образовательных программ дошкольного образования и общего образования как предоставление расчета стоимости строительства признанно незаконным подпункты 1, 2 пункта 13, подпункт 2 пункта 10, подпункт 2 пункта 14(3), пункт 14(4) Положения № 216-пп, содержащие в расчетных формулах для предоставление субсидий показатель «Р» - стоимость реализации мероприятия в соответствии с расчетом стоимости строительства, также подлежат признанию недействующими в части использования в расчетных формулах указанного показателя.

Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

В соответствии с пунктом 3 данной Методики коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является, в том числе нормативные коллизии, под которыми понимаются противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Пункт 4 Методики к коррупциогенным факторам, содержащим неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, относит:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Учитывая, что Положение № 216-пп устанавливает порядок предоставления и распределения субсидий на приобретение объектов недвижимости для реализации образовательных программ дошкольного образования и общего образования, областной суд обоснованно указал, что при изложении подпункта 3 пункта 9 оспариваемого Положения произошла подмена понятий «стоимости приобретаемого объекта» и расчет стоимости строительства, что свидетельствует о не конкретизации данной нормы и нарушает указанное выше федеральное антикоррупционное законодательство.

Доводы апелляционных жалоб о том, что суд не мог проверять оспариваемые пункты Положения № 216-пп на соответствие Правилам № 675-пп, так как они имеют одинаковую юридическую силу, подлежат отклонению.

Правила № 675-пп устанавливают общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий местным бюджетам из областного бюджета и, соответственно, порядок предоставления и распределения отдельной субсидии, в том числе субсидии на приобретение объектов недвижимости для реализации образовательных программ дошкольного образования и общего образования не должен противоречить общим требованиям предоставления субсидий.

Доводы апелляционной жалобы Министерства строительства Иркутской области о том, что положения Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» не распространяются на оспариваемые нормы Положения № 216-пп, так как они регулируют бюджетные отношения между субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления и не регламентируют правоотношения, связанные с непосредственным участием граждан и организаций, основаны на неверном толковании норм права.

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

При этом, положения нормативных правовых актов, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям являются не единственными коррупциогенным фактором, установленным федеральным законодательством.

Доводы апелляционной жалобы Правительства Иркутской области о необоснованности приобщения к материалам дела решения Иркутского УФАС от 06 июня 2022 года и отказе в приостановлении производства по делу основаниями для отмены законного и обоснованного решения не являются.

Иные доводы апелляционных жалоб были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, им дана надлежащая оценка, не согласиться с которой у суда апелляционной инстанции не имеется.

При таких обстоятельствах, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, судебная коллегия считает, что вывод суда о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим в части является правомерным и основанным на представленных в материалы дела доказательствах.

Таким образом, при рассмотрении данного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, им дана надлежащая правовая оценка с учетом требований действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не установлено, в связи с чем принятое по делу судебное решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам апелляционных жалоб не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Иркутского областного суда от 31 мая 2023 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Иркутской области, Министерства строительства Иркутской области - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Иркутский областной суд.

Председательствующий:

Судьи:

Мотивированное апелляционное определение составлено 06 сентября 2023 года