Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в закрытом судебном заседании административное дело № 3а-2/2022 по административным исковым заявлениям Масленкиной Натальи Анатольевны, Андреевой Анны Николаевны, Анкудовича Виктора Владимировича к департаменту охраны объектов культурного наследия Ярославской области о признании приказа департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области от 29 апреля 2021 года № 34 «О внесении изменений в приказ департамента культуры Ярославской области от 1 марта 2011 года № 28» недействующим в части,

по апелляционным жалобам Масленкиной Натальи Анатольевны, Андреевой Анны Николаевны, Анкудовича Виктора Владимировича и апелляционному представлению участвовавшего в деле прокурора на решение Ярославского областного суда от 17 января 2022 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., объяснения административного истца Анкудовича В.В., представляющего также интересы Андреевой А.Н., представителя административных истцов Андреевой А.Н. и Анкудовича В.В. - Лебедевой Е.Н., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика Алексеевой Д.Д., возражавшей против удовлетворения апелляционных жалобы и представления, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В., поддержавшей апелляционное представление, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказом департамента культуры Ярославской области от 1 марта 2011 года № 28 (далее – Приказ № 28) утверждены границы объектов культурного (археологического) наследия регионального значения: Селище (Клещино), X - XII вв., Селище (Бремболка), VII - X вв., Селище, XI - XIII вв., Селище (Слуда 2), XI - XII вв., Селище (Слуда 3), XI - XII вв., Селище (Слуда 4), XII - XIII вв., Селище (Слуда 5), X - XI вв., Курганы, кон. 2 тыс. до н.э., Селище, X - XIII вв., Селище 2, X - XI вв., Селище (Кухмарь), X - нач. XI вв., Поселение (Кухмарь 1), 5 - 2 тыс. до н.э., X - XII вв., Поселение и могильник (Дикариха), кон. 2 тыс. - нач. 1 тыс. до н.э.

Приказ содержит текстовое и графическое (схема) описание местоположения границ объектов культурного наследия, перечень координат поворотных (характерных) точек границы территории объектов культурного наследия во Всемирной геодезической системе координат 1984 (WGS-84).

Изменения, вносимые в указанный выше приказ, приведены в приложении к приказу департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области от 29 апреля 2021 года № 34 (далее – Приказ № 34), из пункта 2 которого следует, что он вступает в силу с даты официального опубликования, пункты 4 - 15 приложения к приказу не подлежат опубликованию на основании приказа Министерства культуры Российской Федерации от 1 сентября 2015 года № 2328 «Об утверждении перечня отдельных сведений, которые не подлежат опубликованию».

Источник публикации: официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, дата опубликования: 29 апреля 2021 года, номер опубликования: 7601202104290003.

Административные истцы 5 июля 2021 года обратились в Ярославский областной суд с административным исковым заявлением к департаменту охраны объектов культурного наследия Ярославской области, с учетом последующего уточнения (7 декабря 2021 года) которого просили признать Приказ № 34 несоответствующим пункту 6 статьи 3.1. Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ), пункту 17 Требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия, утвержденных приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 года № 1745 (Требования № 1745), и недействующим в части абзацев третьего - пятого пункта 1, пунктов 4, 4.1 - 4.4, 5, 5.1 - 5.4, 6, 6.1 - 6.4, 7, 7.1 - 7.4, 8, 8.1 - 8.4.

В обоснование заявленных требований указали, что являются собственниками земельных участков, расположенных по адресу: Ярославская область, Переславский район, Троицкий с/о, вблизи с. Городище, категория земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для дачного строительства (Анкудовичу В.В. принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, Андреевой А.Н. - с кадастровый номером №, Масленкиной Н.А. - с кадастровыми номерами №).

Приказом № 28 были утверждены границы территории названных выше объектов культурного наследия регионального значения. К указанному приказу имелась графическая часть (схемы границ территории объектов культурного наследия) с каталогом координат характерных (поворотных) точек границы территории объекта культурного наследия во Всемирной геодезической системе координат 1984 (WGS-84). Приказ № 28 был утвержден в соответствии с Законом № 73-ФЗ, Законом Ярославской области от 5 июня 2008 года № 25-з «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Ярославской области», Положением о департаменте культуры Ярославской области, утвержденным постановлением Правительства Ярославской области от 1 апреля 2008 года № 78.

Приказом № 34 были изменены ранее установленные Приказом № 28 границы объектов культурного наследия федерального значения, что, по мнению административных истцов, противоречит нормам действующего законодательства.

Исходя из положений пунктов 1, 3, 4, 6 статьи 3.1 Закона № 73-Ф3, пункта 17 Требований № 1745, изменение утвержденных границ территории объекта культурного наследия осуществляется, если выявляются документы или результаты исследований, отсутствовавшие при утверждении проекта границ объекта культурного наследия.

Считают, что в данном случае требовалось составление нового проекта границ территории объектов культурного наследия в соответствии с установленными требованиями к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия. В целях уточнения сведений об объекте культурного наследия, включенном в реестр, необходимо было провести повторную историко-культурную экспертизу, что не было выполнено административным ответчиком при изменении границ объектов культурного наследия федерального значения, указанных в Приказе № 34.

Полагают, что при отсутствии новых документов у департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области отсутствовали основания к изменению конфигурации площадных объектов, увеличению или уменьшению количества поворотных (характерных) точек, длин сторон объектов культурного наследия и площади.

По мнению заявителей, оспариваемый в части приказ нарушает их права и законные интересы, поскольку наличие объектов культурного наследия в новых границах возлагает на административных истцов дополнительные обременения по содержанию и использованию принадлежащих им земельных участков, накладывает ответственность за несоблюдение установленных требований.

В ходе судебного разбирательства к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены ГБУ Ярославской области «Информационно-аналитический центр «Геоинформационные и навигационные системы», Управление Росреестра по Ярославской области.

Решением Ярославского областного суда от 17 января 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано. Мотивированное решение изготовлено судом 31 января 2022 года.

Не согласившись с постановленным решением, 28 февраля 2022 года Анкудович В.В., действующий от себя и в интересах Масленкиной Н.А. и Андреевой А.Н., подал апелляционную жалобу, в которой просит судебный акт отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм процессуального и материального права.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административных истцов в суде первой инстанции. Дополнительно в обоснование доводов апелляционной жалобы указано на то, что по сути оспариваемым приказом были изменены границы объектов культурного наследия, так как увеличение или уменьшение поворотных точек плоскостного объекта приводит к изменению конфигурации плоскостного объекта, а увеличение площади плоскостного объекта культурного наследия покрывает территорию земельных участков, которые ранее были свободны от данного объекта; поскольку новых документов и исследований в отношении объектов культурного наследия не проводилось, постольку изменять утвержденные границы их территории административный ответчик не имел законных оснований; при пересчете координат поворотных точек из одной системы в другую объекты культурного наследия должны были вернуться на свое место в неизменном состоянии, без изменения площади и конфигурации, либо изменены на основании нового проекта в соответствии с установленными требованиями путем проведения историко-культурной экспертизы.

Участвовавшим в деле прокурором 28 февраля 2022 года подано апелляционное представление, в котором ставится вопрос об отмене решения суда и удовлетворении заявленных требований по тем основаниям, что оспариваемым приказом были внесены изменения в существующие границы территорий объектов культурного наследия, поскольку в результате перевода границ из одной системы координат в другую были изменены конфигурация земельных участков и размещение их границ на местности, а то обстоятельство, что вновь установленные границы соответствуют историческим данным, сведениям, содержащимся в паспортах объектов культурного наследия, не имеет правового значения, так как изменение границ не было основано на каком-либо исследовании, археологические полевые работы при подготовке оспариваемого приказа не проводились, при этом в отчете, составленным в 2010 году сотрудником Института археологии Российской академии наук Кашкиным А.В. содержатся технические ошибки, координаты поворотных точек установлены неверно.

С учетом изложенного полагает, что оспариваемый приказ должен быть принят с соблюдением процедуры, установленной статьей 3.1 Закона № 73-ФЗ, пункта 17 Требований № 1745.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобе и представлении участвовавшего в деле прокурора, департаментом охраны объектов культурного наследия Ярославской области поданы письменные возражения о их несостоятельности.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, апелляционного представления участвовавшего в деле прокурора, возражений на них, заслушав объяснения участвующих в деле лиц, специалиста Кашкина А.В., являющегося старшим научным сотрудником Института археологии Российской академии наук, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно положениям пункта 5 части 1 статьи действие доверенности прекращается вследствие смерти гражданина, выдавшего доверенность.

В соответствии с частью 4 статьи 2, частью 1 статьи 301, пунктом 5 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, содержащихся в пункте 41 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции», по результатам рассмотрения апелляционная жалоба, поданная лицом, не обладающим правом апелляционного обжалования судебного акта, оставляется судом апелляционной инстанции без рассмотрения по существу.

Из материалов административного дела следует, что Масленкина Н.А. обратилась с административным исковым заявлением в областной суд 5 июля 2021 года.

28 февраля 2022 года Анкудович В.В., действуя от имени Масленкиной Н.А. подал апелляционную жалобу на решение Ярославского областного суда от 17 января 2022 года, которым разрешены в том числе требования Масленкиной Н.А.

Однако в ходе рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции было установлено, что административный истец Масленкина Н.А. умерла 20 сентября 2021 года.

Следовательно, обращаясь в суд апелляционной инстанции 28 февраля 2022 года, Анкудович В.В. по смыслу пункта 1 части 1 статьи 301 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации уже не являлся лицом, наделенным соответствующими полномочиями на подачу апелляционной жалобы от имени Масленкиной Н.А., в связи с чем апелляционная жалоба Масленкиной Н.А. подлежит оставлению без рассмотрения по существу.

На основании пункта 4 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции в части и прекратить производство по административному делу по основаниям, указанным в статье 194 названного Кодекса.

В соответствии с пунктом части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом, суд прекращает производство по административному делу в случае смерти гражданина, являвшегося стороной в административном деле, при условии, что спорное публичное правоотношение не допускает правопреемства.

Определением судебной коллегии от 14 июня 2022 года в удовлетворении ходатайства Анкудовича В.В. в замене административного истца Масленкиной Н.А. на ее правопреемника отказано.

С учетом изложенного, решение Ярославского областного суда от 17 января 2022 года в части разрешения административного иска Масленкиной Н.А. подлежит отмене с прекращением производства по делу в названной части.

Оценив доводы апелляционной жалобы Анкудовича В.В. и Андреевой А.Н., суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, административные истцы являются собственниками земельных участков, расположенных по адресу: , категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для дачного строительства.

При этом Анкудовичу В.В. принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, Андреевой А.Н. - №.

Судом первой инстанции верно указано, что оспариваемые административными истцами положения Приказа № 34 относятся к объектам культурного наследия федерального значения «Селище (Бремболка)», VII - X вв., «Селище «Слуда» XI - XIII вв. н.э.» XI-XIII вв. н.э., «Селище (Слуда 2)», XI - XII вв., «Селище (Слуда 3)», XI - XII вв., «Селище (Слуда 4)», XII - XIII вв.

Административным ответчиком указано и подтверждено материалами дела, что в границах территории объекта культурного наследия «Селище (Бремболка)», VII-X вв. отсутствуют заявленные истцами земельные участки. Данные земельные участки непосредственно не связаны с земельными участками в границах территории названного объекта культурного наследия.

Земельный участок с кадастровым номером № (собственник Андреева А.Н.) связан с участком с кадастровым номером №, который расположен в границах территории объекта культурного наследия «Селище (Слуда 4)», XII-XIII вв.

Как установлено постановлением судьи Переславского районного суда Ярославской области от 12.07.2021 по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.13 КоАП РФ, вынесенном в отношении Анкудовича В.В., а также следует из апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 17 августа 2021 года по апелляционной жалобе Анкудовича В.В. на решение Переславского районного суда Ярославской области от 26 апреля 2021 года по делу по административному иску Анкудовича В.В. к департаменту охраны объектов культурного наследия Ярославской области об оспаривании предписания, земельный участок с кадастровым номером № не находится в непосредственной связи с земельным участком с кадастровым номером №, в границах которого располагается объект культурного наследия федерального значения «Селище «Слуда», XI-XIII вв. н.э.», XI-XIII вв. н.э.

Также судебная коллегия принимает во внимание пояснения административного истца Анкудовича В.В., которые не опровергнуты стороной административного ответчика, о том, что названный выше объект культурного наследия после приведения его координат в систему МСК-76 накладывается на единственный выезд, соединяющий земельные участки административных истцов с проезжей дорогой.

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что административные истцы являются субъектами правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, который был применен в правоотношениях с их участием.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводам, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти в пределах компетенции с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативных правовых актов, установленной процедуры принятия и правил введения нормативных правовых актов в действие, не противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, принят в целях приведения Приказа № 28 в соответствие с требованиями действующего законодательства, местоположение спорных объектов культурного наследия соответствует историческим данным, при перерасчете координат приняты во внимание схемы, координаты, конфигурация, учитывалась привязка к местности границ территории объекта, ландшафтно-топографическая ситуация, элементы рельефа, близость ручья, церкви и иных ориентиров, имеющих значение, изменений границ территорий объектов культурного наследия не проводилось, иных существенных изменений не вносилось, оснований к проведению повторной историко-культурной экспертизы у административного ответчика не имелось.

Судебная коллегия не может в полной мере согласиться с данными выводами суда первой инстанции ввиду следующего.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 44, пунктом «д» части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия.

Вопросы охраны памятников истории и культуры в настоящее время регулирует Закон № 73-ФЗ, в преамбуле которого сказано, что в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии с положениями Закона № 73-ФЗ правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (пункт 1 статьи 2); к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (статья 3); при этом под государственной охраной объектов культурного наследия в целях названного Федерального закона понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда В силу положений названного Федерального закона (статья 6); Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление следующих полномочий в отношении объектов культурного наследия, в том числе во внутренних морских водах Российской Федерации и территориальном море Российской Федерации (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), в том числе государственную охрану объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 названного Федерального закона (статья 9.1); объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий. Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе установление предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, и границ территории такого объекта (статья 33).

Проанализировав приведенные нормы права, а также положения статьи 9.2 Закона № 73-ФЗ, статьи 3 Закона Ярославской области от 5 июня 2008 года № 25-з «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Ярославской области», пунктов 1.1, 2.1, 4.1 постановления Правительства Ярославской области от 17 июня 2015 года № 659-п (далее - Положение о департаменте), Указа Губернатора Ярославской области от 29 июня 2012 года № 297 «О приказах нормативно-правового характера, издаваемых органами исполнительной власти области в пределах своей компетенции, и о признании частично утратившим силу постановления Губернатора области от 8 мая 2003 года № 293», суд первой инстанции пришел к правильному выводу что Приказ № 34 принят уполномоченным органом в пределах тех полномочий, которые переданы субъекту Российской Федерации федеральным законодательством по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, расположенных на территории Ярославской области.

При этом судом первой инстанции бесспорно установлено и учтено, что Приказом № 28 были утверждены границы названных выше объектов культурного (археологического) наследия регионального значения, приказ содержит текстовое и графическое (схема) описание границ территории объектов культурного наследия, координаты характерных (поворотных) точек границы этой территории, которые приведены во Всемирной геодезической системе координат 1984 (WGS-84), разработаны на основании исследований, проведенных сотрудниками Института археологии Российской академии наук в 2010 году (разработчик границ территорий – Кашкин А.В.).

Названные в данном приказе объекты культурного наследия (памятники археологии) были приняты на государственную охрану в качестве объектов регионального значения на основании решения Малого совета Ярославского областного Совета народных депутатов от 29 апреля 1993 года № 99.

Пунктом 3.1 статьи 64 Закона № 73-ФЗ предписано отнести памятники археологии местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР, археологические объекты, объявленные памятниками истории и культуры решениями органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации, к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в реестр, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, в связи с чем поименованные в Приказе № 28 объекты культурного наследия отнесены к объектам культурного наследия федерального значения, включенными в реестр, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями названного Федерального закона.

Приказами Министерства культуры Российской Федерации от 16 марта 2017 года №№ 82298-р, 82192-р, 82119-р, от 21 марта 2017 года № 83234-р, от 1 декабря 2020 года № 141113-р, указанные выше объекты культурного наследия федерального значения зарегистрированы в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Из пояснительной записки к проекту приказа департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области «О внесении изменений в приказ департамента культуры Ярославской области от 1 марта 2011 года № 28» следует, что он издается в целях пересчета ранее утвержденных координат характерных поворотных точек объектов археологического наследия, а также актуализации ранее утвержденных схем границ территории. Работы по пересчету координат проведены для внесения сведений о границах территорий объектов культурного (археологического) наследия в Единый государственный реестр недвижимости.

Вносимые в Приказ № 28 изменения приведены в приложении к Приказу № 34, приказ согласован в соответствии с Правилами подготовки и государственной регистрации приказов нормативно-правового характера, издаваемых органами исполнительной власти области в пределах своей компетенции.

Пунктом 2 Приказа № 34 определено, что он вступает в силу с даты официального опубликования, пункты 4 - 15 приложения к приказу не подлежат опубликованию на основании приказа Министерства культуры Российской Федерации от 1 сентября 2015 года № 2328 «Об утверждении перечня отдельных сведений, которые не подлежат опубликованию».

Как верно указал суд первой инстанции в обжалуемом решении, публикация Приказа № 34 с изъятием пунктов 4 - 15 соответствует положениям пункта 10 статьи 20 Закона № 73-ФЗ и приказа Министерства культуры Российской Федерации от 1 сентября 2015 года № 2328 «Об утверждении перечня отдельных сведений об объектах археологического наследия, которые не подлежат опубликованию».

Оспариваемый в части нормативный правовой акт опубликован на официальном интернет-портал правовой информации (http://pravo.gov.ru) 29 апреля 2021 года, номер опубликования: 7601202104290003.

Со ссылкой на разъяснения, содержащиеся в пункте 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление № 50), суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что возможность ознакомиться с содержанием Приказа № 34 населению и иным лицам, чьи права и свободы он затрагивает, была обеспечена.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, что Приказ № 34 издан департаментом охраны объектов культурного наследия Ярославской области в пределах своих полномочий, в форме, предусмотренной областным законодательством, с соблюдением процедуры принятия, и опубликован в установленном законом порядке.

Разрешая вопрос о соответствии оспариваемого в части приказа нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции правильно исходил из следующего.

Положениями Закона № 73-ФЗ объекты культурного наследия подразделяются на следующие категории историко-культурного значения: объекты культурного наследия федерального значения, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации; объекты культурного наследия регионального значения, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации; объекты культурного наследия местного (муниципального) значения, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования (статья 4); памятники археологии местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР, археологические объекты, объявленные памятниками истории и культуры решениями органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации, отнесены к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в реестр, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона (пунктом 3.1 статьи 64 - пункт введен в статью 64 Федеральным законом от 23 июля 2013 года № 245-ФЗ); перечень отдельных сведений об объектах археологического наследия, которые не подлежат опубликованию, устанавливается федеральным органом охраны объектов культурного наследия (пункт 10 статьи 20).

С учетом приведенного выше, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Приказом № 34 наименования категории историко-культурного значения объектов культурного наследия, в том числе: «Селище (Бремболка)», VII - X вв., «Селище «Слуда», XI - XIII вв. н.э., «Селище (Слуда 2)», XI - XII вв., «Селище (Слуда 3)», XI - XII вв., «Селище (Слуда 4)», XII - XIII вв., приведены в соответствие с законодательством, действующим на момент его принятия.

Доводы апелляционной жалобы, повторяющие позицию административных истцов в суде первой инстанции, о том, что Приказом № 34 фактически изменены установленные Приказом № 28 границы объектов культурного наследия «Селище (Бремболка)», VII - X вв., «Селище «Слуда» XI - XIII вв. н.э.», XI - XIII вв. н.э., «Селище (Слуда 2)», XI - XII вв., «Селище (Слуда 3)», XI - XII вв., «Селище (Слуда 4)», XII - XIII вв., что свидетельствует о нарушении процедуры, предусмотренной пунктом 6 статьи 3.1. Закона № 73-Ф3, пунктом 17 Требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия, утвержденных приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 года № 1745, также требовалось проведение повторной историко-культурной экспертизы, заслуживают, по мнению судебной коллегии, внимания в части объекта культурного наследия «Селище «Слуда» XI - XIII вв. н.э.», XI - XIII вв. н.э. ввиду следующего.

Суд первой инстанции верно указал, что цели проведения государственной историко-культурной экспертизы определены статьей 28 Закона № 73-ФЗ, а перечень объектов историко-культурной экспертизы предусмотрен в статье 30 названного Федерального закона.

При этом установление границ территории не является объектом государственной историко-культурной экспертизы.

Исходя из содержания пункта 20 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года № 569, государственная историко-культурная экспертиза по уточнению сведений об объекте культурного наследия, включенном в реестр, о выявленном объекте культурного наследия, проводится в части уточнения наименования, времени создания, перестроек объекта культурного наследия.

Федеральным законом от 22 октября 2014 года № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (вступил в действие с 22 января 2015 года) введена в действие статья 3.1, согласно которой территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей (пункт 1), в территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда (далее также - земли), водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц. Границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков (пункт 2), границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов, и научных исследований с учетом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития. Границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ (пункт 3), проект границ территории объекта культурного наследия оформляется в графической форме и в текстовой форме (в виде схемы границ). Требования к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (пункт 4), изменение границ территории объекта культурного наследия осуществляется в случаях выявления документов или результатов историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований, отсутствовавших при подготовке утвержденного проекта границ территории объекта культурного наследия и дающих основания для пересмотра установленных границ территории объекта культурного наследия, в порядке, установленном настоящей статьей для утверждения границ территории объекта культурного наследия (пункт 6).

В соответствии с пунктом 17 Требований № 1745 изменение границ территории объекта культурного наследия осуществляется путем разработки нового проекта научно-проектной документации в составе, установленном настоящими Требованиями.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов административного дела, границы объектов культурного наследия, в том числе спорных, определены Приказом № 28 по результатам археологических исследований, выполненных в 2010 году сотрудниками Института археологии Российской академии наук.

Из содержания отчета следует, что специалистами был осуществлен осмотр ранее выявленных и паспортизированных памятников, их привязка в системе GPS, фотофиксация, уточнение параметров памятников, установление их границ, определение их технического состояния и использования; в нем приведены координаты, границы и описание памятников, содержатся планы памятников археологии, в том числе «Селище (Бремболка)», VII - X вв., «Селище «Слуда» XI - XIII вв. н.э.» XI - XIII вв. н.э., «Селище (Слуда 2)», XI - XII вв., «Селище (Слуда 3)», XI - XII вв., «Селище (Слуда 4)», XII - XIII вв.; данные о площади территории исследуемых объектов в отчете отсутствуют.

Как было указано выше, Приказ № 28 включает текстовое и графическое (схема) описание границы территории объекта культурного наследия, координаты характерных (поворотных) точек границы этой территории во Всемирной геодезической системе координат 1984 (WGS-84), сведения о площади территории объектов культурного наследия приказ не содержит.

Действительно, порядок установления данных границ и порядок принятия такого акта Законом № 73-ФЗ в редакции, действующей на момент принятия Приказа № 28, не был определен.

Согласно пункту 7 статьи 3.1 Закона № 73-ФЗ сведения о границах территории объекта культурного наследия, подлежащие включению в акты соответствующих органов охраны объектов культурного наследия, указанные в пункте 5 настоящей статьи и части 4 статьи 17 Федерального закона от 22 октября 2014 года № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», должны содержать графическое описание местоположения границ территории объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Приказом Управления Росреестра по Ярославской области от 29 марта 2018 года № 190 «Об использовании местной системы координат МСК-76 на территории Ярославского кадастрового округа» для ведения Единого государственного реестра недвижимости на территории Ярославской области установлена местная система координат МСК-76.

Приказом Росреестра от 20 октября 2020 года № П/0387 утвержден порядок установления местных систем координат.

Из материалов дела следует, что с целью внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границах территории объектов культурного наследия (памятников археологии), включая «Селище (Бремболка)», VII - X вв., «Селище «Слуда» XI - XIII вв. н.э.» XI - XIII вв. н.э., «Селище (Слуда 2)», XI - XII вв., «Селище (Слуда 3)», XI - XII вв., «Селище (Слуда 4)», XII - XIII вв., департаментом охраны объектов культурного наследия Ярославской области 15 февраля 2021 года был заключен государственный контракт № 3-20ЕД с ГБУ Ярославской области «Информационно-аналитический центр «Геоинформационные и навигационные системы» (далее - Учреждение).

Исходя из технического задания, Учреждение обязалось выполнить работы по подготовке сведений о границах территории 9 объектов культурного наследия в соответствии с перечнем объектов культурного наследия (Приложение № 3); выполнить сбор и анализ исходной документации, пересчет координат в систему координат МСК-76; подготовить и передать заказчику схему границ территории объекта культурного наследия (подоснова: Интернет-ресурс «Публичная кадастровая карта» (космические снимки esri); перечень координат поворотных (характерных) точек границ территории объекта культурного наследия в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости (МСК-76).

При исполнении названного выше государственного контракта Учреждением при пересчете координат поворотных (характерных) точек из Всемирной геодезической системы координат 1984 (WGS-84) в МСК-76 были выявлены технические ошибки в части несоответствия координат характерных (поворотных) точек по Приказу № 28 графическому (схема) и текстовому описанию границ территории объектов культурного наследия, содержащимся в том же приказе.

На данное обстоятельство также было указано ООО «» и подтверждено специалистом . в суде первой инстанции.

Учреждением был подготовлен перечень координат поворотных (характерных) точек в системе координат МСК-76, а также схемы на подоснове Интернет-ресурса «Публичная кадастровая карта» (космические снимки esri).

Судом первой инстанции из пояснений специалистов Учреждения было установлено, что перевод координат из WGS-84 в МСК-76 был осуществлен с помощью государственной информационной системы. Обнаруженная техническая ошибка, допущенная при первичном определении координат, выражается в иной конфигурации некоторых объектов культурного наследия и местоположении объекта культурного наследия «Селище «Слуда» XI - XIII вв. н.э.», XI - XIII вв. н.э. в озере Плещеево, в связи с чем была выполнена «посадка» территории объектов культурного наследия на место в соответствии с графическим (схема) и текстовым описанием, особенностями местности, а также иными ориентирами (расстояние до церкви, ручей и другие) по Приказу № 28. В дальнейшем схемы были отправлены на согласование.

Также специалисты Учреждения указали на то, что площадные характеристики в Приказе № 28 отсутствуют, и в данном случае по площади ориентироваться нельзя, приоритетными являются графическое (схема) и текстовое описание. Поскольку сведения о границах территории объектов культурного наследия не были внесены в Единый государственный реестр недвижимости, постольку добавление точек в целях поддержания конфигурации, возможно. Правильность «посадки» объектов культурного наследия на местности, подтверждена археологом.

Письмом департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области «О рассмотрении схем границ территорий» от 16 марта 2021 года материалы направлены на согласование в .

Институтом археологии Российской академии наук по результатам рассмотрения представленных департаментом охраны объектов культурного наследия Ярославской области схем границ памятников археологии Ярославской области, выполненные в системе МСК-76 и нанесенные на кадастровые планы, указано на их соответствие границам, установленным . в 2010 году, и согласование схем (письма от 25 марта 2021 года, 3 августа 2021 года, 20 октября 2021 года).

Будучи допрошенным судом первой инстанции специалист ., в том числе, подтвердил факт проведения работ по определению границ территории объектов культурного наследия вокруг озера Плещеево, пояснил, что при проведении археологических исследований им использовались наблюдения непосредственных открывателей, визуальный осмотр. При этом затруднился пояснить, в какой момент произошла техническая ошибка в определении координат памятников. Также допустил, что технические ошибки в координатах обусловлены неточностью прибора GPS, который использовался в ходе проведения работ. Обратил внимание на то, что преобладает приоритет конфигурации памятников, которая с 1981 не изменилась. Подтвердил, что данные по объектам культурного наследия (местоположение, конфигурация и другие), внесенные в Приказ № 34 соответствуют схемам и описанию в отчете 2010 года.

Также суд первой инстанции принял во внимание объяснения представителя административного ответчика, согласно которым местоположение объекта культурного наследия «Селище (Бремболка)» VII - X вв. не изменено, соответствует ориентирам (графическое (схема) и текстовое описание, описание объекта в предмете охраны), приведенным в отчете 2010 года и Приказе № 28. Наличие дополнительных точек в границах территории данного объекта не изменяет его местоположения. Количество точек изменено в целях поддержания конфигурации. Местоположение границ территории объекта культурного наследия «Селище (Слуда 2)» XI - XII вв. соответствует данным Приказа № 28. Местоположение границ территории объектов культурного наследия «Селище (Слуда 3)» XI - XII вв. и «Селище (Слуда 4)» XII - XIII вв. соответствует исследованиям 2010 года. Что касается объекта культурного наследия «Селище «Слуда» XI - XIII вв. н.э.», XI - XIII вв. н.э., то в результате пересчета координат его местонахождение определено в озере Плещеево. Однако, в соответствии с текстовым и графическим описанием, фотоматериалами, указанный объект культурного наследия расположен частично в границах дороги по направлению в г. Переславль-Залесский Ярославской области, в 0,7 км от церкви в с. Городище, с южной стороны границей территории служит русло ручья Слуда.

Вместе с тем судом первой инстанции не был исследован вопрос о соответствии площади объектов культурного наследия, описание которой имелось как в паспорте каждого объекта, так и в отчете .

По запросу судебной коллегии Институтом археологии Российской академии наук были представлены документы, послужившие основанием для согласования результатов изменения координат объектов культурного наследия после их перевода в систему координат МСК-76, состоящих из: координат, карт обследования каждого памятника археологии и спутниковой фотосъемки территорий с нанесением схем расположения спорных объектов культурного наследия.

Из названных документов следует, что общая площадь объекта культурного наследия «Селище «Слуда» XI - XIII вв. н.э.», XI - XIII вв. н.э., составляет 22 200 кв.м (2,2 га).

В то же время согласно информации, содержащейся на публичной карте, обозревавшейся в настоящем судебном заседании, площадь того же объекта, координаты которого нанесены на основании Приказа № 34, составляет 33 000 кв.м (3,3 га).

., будучи опрошенным в настоящем судебном заседании, пояснил, что представленные по запросу суда апелляционной инстанции в материалы дела документы направлялись им в департамент охраны объектов культурного наследия при согласовании результатов изменения координат; расположение памятника в Плещеевом озере является технической ошибкой, вызванной несовершенством измерительного прибора. При этом подтвердил, что расположение объекта культурного наследия «Селище «Слуда» XI - XIII вв. н.э.», XI - XIII вв. н.э. на обозревавшейся в судебном заседании публичной карте и его конфигурация не соответствуют проведенным им исследованиям.

Оценив собранные по делу доказательства в их совокупности и проанализировав приведенные выше нормы материального права, судебная коллегия приходит к выводу о том, что, поскольку расположение объекта культурного наследия «Селище «Слуда» XI - XIII вв. н.э.», XI - XIII вв. н.э. на публичной карте в координатах, установленных Приказом № 34, и его конфигурация не соответствуют проведенным исследованиям, изложенным в отчете . от 2010 года, постольку границы данного памятника культурного наследия были фактически изменены, что, в свою очередь, требовало в силу пункта 6 статьи 3.1 Закона № 73-ФЗ, пункта 17 Требований № 1745 проведения повторной историко-культурной экспертизы.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлениях от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В этой связи судебная коллегия, руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, полагает решение суда в части подлежащим отмене с признанием недействующими подпунктов 5.2, 5.4 пункта 5 приложения к Приказу № 34, в виду несоответствия выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, обстоятельствам административного дела, то есть на основании пункта 3 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

С учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 Постановления 50, судебная коллегия полагает нормативный правовой акт подлежащим признанию в части недействующим со дня принятия настоящего апелляционного определения, поскольку он ранее применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций.

На основании пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии данного апелляционном определении подлежит опубликованию в течении месяца в официальном печатном издании органа власти, в котором был опубликован оспариваемый нормативный правовой акт.

Вместе с тем, вопреки доводам апелляционных жалобы и представления участвовавшего в деле прокурора, проанализировав представленные в дело доказательства в их совокупности, в том числе паспорта на объекты культурного наследия, отчет Кашкина А.В. от 2010 года, составленный на основе визуального осмотра объектов и материалов архивов, Приказ № 28, исследовав картографический материал, суд первой инстанции пришел к выводу, с которым соглашается судебная коллегия, что местоположение остальных спорных объектов культурного наследия по Приказу № 34 соответствует историческим данным; при пересчете координат приняты во внимание схемы, координаты, конфигурация, учитывалась привязка к местности границ территории объекта, ландшафтно-топографическая ситуация, элементы рельефа, близость ручья, церкви и иных ориентиров, имеющих значение; сведений о новых археологических исследованиях, проведенных после 2010 года, не имеется, изменение границ территорий объектов культурного наследия не проводилось, иных существенных изменений в части не вносилось, следовательно, оснований для применения положений пункта 6 статьи 3.1 Закона № 73-ФЗ, пункта 17 Требований № 1745 и проведения повторной историко-культурной экспертизы не имелось.

Доводам административных истцов в данной части дана надлежащая оценка судом первой инстанции в обжалуемом решении, с которыми судебная коллегия оснований не согласиться не находит.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционную жалобу Масленкиной Натальи Анатольевны на решение Ярославского областного суда от 17 января 2022 года оставить без рассмотрения по существу.

Решение Ярославского областного суда от 17 января 2022 года в части разрешения административного иска Масленкиной Натальи Анатольевны отменить, производство по делу в названной части прекратить.

Решение Ярославского областного суда от 17 января 2022 года в части отказа в удовлетворении административного искового заявления Андреевой Анны Николаевны, Анкудовича Виктора Владимировича о признании недействующими подпунктов 5.2, 5.4 пункта 5 приложения к приказу департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области от 29 апреля 2021 года № 34 «О внесении изменений в приказ департамента культуры Ярославской области от 1 марта 2011 года № 28» отменить и принять по делу новое решение в названной части.

Признать недействующими подпункты 5.2, 5.4 пункта 5 приложения к приказу департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области от 29 апреля 2021 года № 34 «О внесении изменений в приказ департамента культуры Ярославской области от 1 марта 2011 года № 28» со дня принятия настоящего апелляционного определения.

Сообщение о принятом апелляционном определении подлежит опубликованию в течении месяца в официальном печатном издании органа власти, в котором был опубликован оспариваемый нормативный правовой акт.

В остальной части решение Ярославского областного суда от 17 января 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Андреевой Анны Николаевны, Анкудовича Виктора Владимировича, апелляционное представление участвовавшего в деле прокурора – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий Н.В. Овсянкина

Судьи Н.В. Щербакова

И.В. Селиверстова