Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (№3а-66/2021) по административному исковому заявлению Новосибирской региональной общественной организации по охране окружающей среды «Сибирское экологическое содружество», ООО «СОЮЗ», ООО «Сибирские жилые кварталы» о признании недействующим Закона Новосибирской области от 25 февраля 2021 года № 59-ОЗ «О внесении изменений в Закон Новосибирской области «Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области»,

с апелляционными жалобами Новосибирской региональной общественной организации по охране окружающей среды «Сибирское экологическое содружество», ООО «СОЮЗ», ООО «Сибирские жилые кварталы», апелляционным представлением прокуратуры Новосибирской области на решение Новосибирского областного суда от 25 августа 2021 года,

заслушав доклад судьи Захарова Е.И., выслушав пояснения представителей ООО «Союз» ФИО1, ФИО2, ООО «Сибирские жилые кварталы» ФИО1, ФИО2, ФИО3, Новосибирской региональной общественной организации по охране окружающей среды «Сибирское экологическое содружество» ФИО4, ФИО5, прокурора Генеральной прокуратуры РФ Довыденко Н.П., представителей Законодательного собрания Новосибирской области Круч Н.В., ФИО6, представителя Губернатора Новосибирской области ФИО7,

УСТАНОВИЛА:

Законом Новосибирской области от 25 февраля 2021 года № 59-ОЗ внесены изменения в Закон Новосибирской области «Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области» (далее – Закон № 59-ОЗ).

Новосибирская региональная общественная организация по охране окружающей среды «Сибирское экологическое содружество» (далее – НРОО «СЭС») обратилось в суд административным исковым заявлением о признании недействующим Закона № 59-ОЗ. В обоснование своих требований ссылается на нарушение Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», указывая, что введение новой дефиниции «лесные парки» является неясным, с неопределённым содержанием, допускающие различные трактовки и вариативность при применении. В главе 3 принят правовой режим и порядок создания, изменения границ, преобразования упразднения природно-рекреационной местности и лесного парка. Указанный порядок противоречит федеральному законодательству и содержит коррупциогенные факторы как широта дискреционных полномочий и неполнота административных процедур. В данной процедуре отсутствует норма об участии органов местного самоуправления во всей процедуре создания, изменения границ, преобразования и упразднения природно-рекреационной местности и лесного парка. В статье 12.1 содержится административная процедура: принятие решения о необходимости создания, не предусмотренная федеральным законодательством и влекущая дополнительные ограничения до изменения правового режима территории. Кроме того, указывает о нарушении процедуры принятия Закона № 59-ОЗ, нарушающей Регламент Законодательного Собрания Новосибирской области.

Общество с ограниченной ответственностью «СОЮЗ» (далее – ООО «СОЮЗ»), Общество с ограниченной ответственностью «Сибирские Жилые Кварталы» (далее – ООО «СЖК») обратились с ходатайствами о вступлении в административное дело в качестве административных соистцов.

Определением Новосибирского областного суда от 17 июня 2021 года удовлетворены ходатайства ООО «СЖК» и ООО «СОЮЗ» о вступлении в качестве административных соистцов по административному иску НРОО «СЭС» о признании недействующим Закона № 59-ОЗ.

Решением Новосибирского областного суда от 25 августа 2021 года (с учетом определения об исправлении описки от 13 сентября 2021 года) административное исковое заявление Новосибирской региональной общественной организации по охране окружающей среды «Сибирское экологическое содружество», ООО «СОЮЗ», ООО «Сибирские жилые кварталы» удовлетворено частично. Признан недействующим со дня вступления решения в законную силу абзац 11 пункта 8 статьи 1 Закона Новосибирской области от 25 февраля 2021 года № 59-ОЗ в части слов «строительства, реконструкция объектов капитального строительства».

На решение суда первой инстанции прокуратурой Новосибирской области подано апелляционное представление, в котором просит отменить решения Новосибирского областного суда в части отказа в удовлетворении административных исков, принять в этой части новое решение об удовлетворении требований в полном объеме. Считают ошибочной позицию суда относительно того, что Законодательное Собрание Новосибирской области не вышло за пределы предоставленных полномочий, не ограничило права и свободы правообладателей, населений, иных лиц, так при создании особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ) возможность такого запрета предусмотрена законодательством об охране окружающей среды и об особо охраняемых природных территориях. Региональным законодателем введен дополнительный этап в порядке создания ООПТ в виде принятия решения «о необходимости ее создания», что ставит субъектов правоотношений в период до непосредственного создания ООПТ в неопределенное положение. В отсутствие границ ООПТ лица, обладающие на каком-либо праве земельными участками в данной местности, не могут однозначно установить факт включения в будущем их земельного участка в особую зону, что влечет для них необоснованные риски. Признание судом недействующим абзаца 11 пункта 8 статьи Закона № 59-ОЗ свидетельствует об избирательном подходе и неполноте оценки судом данной правовой нормы. Считает, что экспертиза регулирующего воздействия оспариваемого нормативного правового акта субъекта подлежала проведению в целях выявления в нем положений, затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, однако такая оценка проекта Закона № 59-ОЗ не проводилась, что допустило возможность принятия акта, противоречащего положениям законодательству, имеющего большую юридическую силу.

Не согласившись с вышеуказанным решением ООО «СОЮЗ» подана апелляционная жалоба, в которой просит решение Новосибирского областного суда отменить, принять по делу новое решение, которым заявленные требования НРО «СЭС», ООО «СОЮЗ», ООО «Сибирские Жилые Кварталы» удовлетворить полностью. Считают, что оспариваемый закон, предусматривающий возможность принятия предварительного решения о необходимости создания ООПТ, принят за пределами компетенции субъекта РФ. Фактически оспариваемый нормативный правовой акт устанавливает зону с особыми условиями использования земельных участков в границах гипотетической предполагаемой территории, однако ограничения использования земельных участков устанавливаются положением об ООПТ и действуют такие ограничения в границах, сведения о которых зафиксированы в ЕГРН. Считает, что оспариваемый закон подлежал проверке на соответствие положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, что не выполнено судом в нарушение статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку суд указал, что закон не регулирует правоотношения в сфере градостроительной деятельности. Указывает, что оспариваемый закон противоречит статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Нарушена процедура принятия Закона № 59-ОЗ.

НРОО «СЭС» также подана апелляционная жалоба на решение суда первой инстанции, в которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении требований в полном объеме. Считают неверным вывод суда об отсутствии нарушений процедуры принятия обжалуемого Закона № 59-ОЗ. Также не согласны с тем, что оспариваемый закон не имеет прямого влияния на предпринимательскую или инвестиционную деятельность, указывая, что оспариваемый нормативный акт изменяет правовой режим земельных участков, находящихся на праве собственности субъектов предпринимательской деятельности, а также накладывает запреты по пользованию такими земельными участками. Указывает, что региональным законом ограничены права, предусмотренные Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях».

На вышеуказанное решение ООО «СЖК» подана апелляционная жалоба, в которой просит отменить решение Новосибирского областного суда в части отказа в удовлетворении требований и принять новое решение, которым административный иск удовлетворить. В обоснование доводов жалобы указывает о несоответствии определения «лесной парк» определению, установленному Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях». Считает, что компетенция, установленная региональным законодательством, противоречит положением федерального законодательства, в частности, нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации. Так, абзац 11 пункта 8 статьи 1 Закона № 59-ОЗ устанавливает ограничения прав и свобод правообладателей земельных участков, новое основание для отказа в выдаче разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, во внесении изменений в такие разрешения, для приостановления строительства.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах, апелляционном представлении доводов, Законодательным Собранием Новосибирской области, Губернатором Новосибирской области представлены возражения, в которых указывают о законности и обоснованности решения суда первой инстанции.

В судебном заседании представители ООО «Союз» ФИО1, ФИО2, ООО «СЖК» ФИО1, ФИО2, ФИО3, Новосибирской региональной общественной организации по охране окружающей среды «Сибирское экологическое содружество» ФИО4, ФИО5 доводы своих апелляционных жалоб, апелляционного представления прокурора и апелляционных жалоб административных истцов поддержали в полном объеме.

Прокурор Довыденко Н.П. доводы апелляционного представления поддержала, просила решение отменить, исковые требования административных истцов удовлетворить в полном объеме.

Представители Законодательного собрания Новосибирской области Круч Н.В., ФИО6, Губернатора Новосибирской области ФИО7 считали, что оснований для отмены или изменения решения не имеется.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и апелляционного представления, возражений на них, выслушав пояснения сторон, прокурора, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктами «д» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, законодательство об охране окружающей среды.

В соответствии с преамбулой Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее Федеральный закон № 33-ФЗ) настоящий закон регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.

Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона № 33-ФЗ предусмотрено, что законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно Федерального закона № 33-ФЗ под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Пунктом 2 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ, с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий, установлены категории указанных территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады.

При этом, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения (пункт 3 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ).

В соответствии с пунктом «б» части 1 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 32 Устава Новосибирской области, принятого постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 31 марта 2005 года № 282-ОСД, Законодательное собрание Новосибирской области является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Новосибирской области.

Порядок организации и деятельности Законодательного собрания Новосибирской области определяется Регламентом Законодательного собрания Новосибирской области (далее – Регламент), принятого постановлением Законодательного собрания Новосибирской области от 27 апреля 2016 года № 84.

В соответствии с частью 2 статьи 44 Регламента, принятие законопроекта в двух чтениях на одной сессии не допускается, за исключением случаев, предусмотренных частью 1 статьи 48 настоящего Регламента.

Частью 1 статьи 48 Регламента предусмотрено, что принятие законопроекта в двух чтениях на одной сессии допускается в следующих случаях: если законопроектом вносятся изменения в закон Новосибирской области с целью приведения его в соответствие с требованиями федерального законодательства, Устава Новосибирской области; если законопроектом регулируются вопросы изменения границы муниципального образования в Новосибирской области; если законопроектом вносятся изменения в налоговое и бюджетное законодательство Новосибирской области; если законопроектом упраздняется населенный пункт Новосибирской области; если законопроектом вносятся изменения в закон Новосибирской области с целью устранения коррупциогенных факторов; если законопроектом устраняются нарушения юридико-технического характера; в иных случаях по решению Законодательного собрания.

Как следует из материалов дела и установлено судом проект закона «О внесении изменений в Закон Новосибирской области «Об особо охраняемых природных территориях Новосибирской области» включен для рассмотрения в повестку 7-ой сессии Законодательного собрания Новосибирской области, состоявшуюся 25 февраля 2021 года.

Согласно выписке протокола и стенограммы 7-ой сессии представителем комитета по аграрной политике, природным ресурсам и земельным отношениям предложено, в связи с высокой экологической и социальной необходимостью, рассмотреть указанный законопроект в двух чтениях на одной сессии.

Данное предложение было поставлено на обсуждение и голосование.

Против рассмотрения законопроекта в двух чтениях на одной сессии выступил депутат Законодательного собрания Новосибирской области ФИО15

Однако его предложение было отклонено большинством голосов и законопроект принят на одной сессии в двух чтениях.

Таким образом, учитывая предусмотренное частью 1 статьи 48 Регламента право Законодательного собрания Новосибирской области принять решение по законопроекту в двух чтениях на одной сессии, процедура принятия оспариваемого закона не нарушена.

Судом первой инстанции также обоснованно отклонены доводы административных истцов о том, что проект закона подлежал оценке регулирующего воздействия.

Согласно пунктам 1 и 1.1 статьи 26.3-3 Федерального закона № 184-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого закона) проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации.

В данном случае оспариваемый нормативный правовой акт определяет правовой режим особо охраняемой природной территории регионального значения, распространяющий свое действие в равной степени на всех лиц безотносительно наличия у них статуса субъектов предпринимательской или инвестиционной деятельности, и какое-либо специальное нормативное правовое регулирование для данных субъектов не содержит.

В связи с изложенным судебная коллегия считает необходимым согласиться с вышеуказанным выводом областного суда об отсутствии оснований для проведения оценки регулирующего воздействия законопроекта.

Пунктом 2 статьи 1 Закона № 59-ОЗ вводится новая категория особо охраняемых природных территорий – лесные парки.

Под лесными парками понимаются территории, расположенные на лесных участках, на земельных участках с лесными насаждениями, а также на иных земельных участках, не относящихся к землям лесного фонда, в том числе на землях населенных пунктов, имеющих особое природоохранное, научное, рекреационное, эстетическое либо оздоровительное значение.

Как указано выше, пунктом 3 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ предусмотрено, что законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

Проанализировав понятие «лесной парк», данное в оспариваемом нормативном правовом акте, суд первой инстанции обоснованно посчитал, что ответчиком использованы термины и формулировки с ясным содержанием, понятие «лесной парк» является формально определенным и введено законодателем для необходимости сохранения зон зеленых насаждений в целях обеспечения права каждого гражданина Новосибирской области на благоприятную окружающую среду.

Учитывая, что оспариваемый закон не противоречит нормам федерального законодательства в сфере особо охраняемых природных территорий, не регулирует правоотношения в сфере градостроительной деятельности, доводы апелляционных жалоб ООО «СОЮЗ» о его противоречии статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации подлежит отклонению.

Согласно статье 5 Федерального закона № 33-ФЗ граждане, а также общественные объединения и некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, вправе оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в осуществлении мероприятий по организации, охране и использованию особо охраняемых природных территорий. При осуществлении этих мероприятий органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления учитывают предложения граждан, а также общественных объединений и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды.

Пунктом 1 части 1 статьи 12.1, введенным Законом № 59-ОЗ, предусмотрено, что инициаторами создания природно-рекреационной местности, лесного парка могут быть, в том числе и граждане.

Вопреки доводам апелляционной жалобы НРОО «СЭС» введение региональным законодателем данной нормы не отменяет права граждан на содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в осуществлении мероприятий по организации, охране и использованию особо охраняемых природных территорий.

Федеральным законодательством в сфере особо охраняемых природных территорий предоставлено субъектам Российской Федерации право вводить собственные категории ООПТ, самостоятельно определять порядок их создания, правовой режим, порядок использования.

Федеральным законом № 33-ФЗ, иными нормативными правовыми актами в данной сфере не регламентирован порядок принятия решения, направленных на создание особо охраняемых природных территорий, в связи с чем судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что предварительная позиция органов власти, выразившиеся в принятии решения о необходимости создания особо охраняемой природной территории не противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

Законом субъекта Российской Федерации, при установлении иной категории ООПТ, не предусмотренной федеральным законодательством, могут самостоятельно устанавливаться порядок создания особо охраняемой природной территории и особенности его правового режима.

Статьей 12.1, введенной оспариваемым законом, регламентируется порядок создания природно-рекреационных местностей, лесных парков.

Частью 3 данной статьи предусмотрено, что природно-рекреационные местности, лесные парки создаются решением Правительства Новосибирской области.

Решение Правительства Новосибирской области о создании природно-рекреационной местности, лесного парка должно быть принято в срок, не превышающий двух лет с даты принятия решения о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка, и содержать наименование, сведения о месте нахождения и площади территории природно-рекреационной местности, лесного парка (абзац второй в редакции Закона Новосибирской области от 14 июля 2021 года № 105-ОЗ).

К решению о создании природно-рекреационной местности, лесного парка в соответствии с федеральным законодательством прилагаются сведения о границах природно-рекреационной местности, лесного парка, которые должны содержать графическое описание местоположения границ природно-рекреационной местности, лесного парка, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Возможность установления субъектом Российской Федерации особенности режима охраны, ограничения хозяйственной деятельности на территории конкретной особо охраняемой природной территории, предусмотрена Федеральным законом № 33-ФЗ.

Областной суд, проанализировав абзац 3 части 3 статьи 12.1 посчитал, что вводя правовое регулирование в части приостановления с даты принятия решения о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка на земельных участках, расположенных на территории, на которой предполагается создание природно-рекреационной местности, лесного парка, предоставления земельных участков, выдачи разрешений на строительство, иной деятельности, наносящей вред или создающей возможность нанесения такого вреда природным комплексам и объектам, для охраны и использования которых предполагается создание такой особо охраняемой природной территории, законодатель не вышел за пределы предоставленных полномочий, не ограничил права и свободы правообладателей, населения, иных лиц, так как при создании ООПТ законодательством об охране окружающей среды, и особо охраняемых природных территорий возможность такого запрета предусмотрена.

Судебная коллегия соглашается с такой позицией суда первой инстанции, находит ее законной и обоснованной, а доводы апелляционных жалоб и представления данный вывод суда не опровергают.

Доводы апелляционного представления о том, что областной суд, признав недействующим абзац 3 части 2 статьи 12.1 в части слов «строительство, реконструкция объектов капительного строительства», противоречит своим же выводам в части отказа в удовлетворении исковых требований о незаконности абзаца 3 части 3 статьи 12.1 в части приостановления иной деятельности наносящей вред или создающей возможность нанесения такого вреда природным комплексам и объектам, для охраны и использования которых предполагается создание такой особо охраняемой природной территории, также подлежат отклонению.

Пунктом 79 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» разъяснено, что силу части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления. Вместе с тем следует иметь в виду, что суд апелляционной инстанции осуществляет проверку судебных актов по апелляционным (частным) жалобам и представлениям, а не полное повторное рассмотрение административного дела по правилам суда первой инстанции.

Учитывая, что решение Новосибирского областного суда от 25 августа 2021 года в части признания недействующим абзаца 3 части 2 статьи 12.1 Закона № 95-ОЗ в части слов «строительство, реконструкции объектов капительного строительства» сторонами не обжалуется, суд апелляционной инстанции не находит оснований для проверки судебного акта в части удовлетворения исковых требований.

Иные доводы апелляционных жалоб, представления были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им дана надлежащая оценка, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и верно применен закон, регулирующий спорные отношения, решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Новосибирского областного суда от 25 августа 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Новосибирской региональной общественной организации по охране окружающей среды «Сибирское экологическое содружество», ООО «СОЮЗ», ООО «Сибирские жилые кварталы», апелляционное представление прокуратуры Новосибирской области – без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Новосибирский областной суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 24 января 2022 года.