Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-106/2023 по административному исковому заявлению Туаева В.И. к Губернатору Волгоградской области об оспаривании в части Положения о работе с обращениями граждан, поступающими в аппарат Губернатора Волгоградской области, адресованными Губернатору Волгоградской области, вице-губернатору – руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям Губернатора Волгоградской области и заместителям Губернатора Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 6 июля 2015 года № 608,

по апелляционной жалобе Туаева В.И. на решение Волгоградского областного суда от 27 июня 2023 года об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Заслушав доклад судьи Струковой А.А., объяснения Туаева В.И., поддержавшего апелляционную жалобу, возражения представителя Губернатора Волгоградской области – Новопавловского Б.А., полагавшего решение законным и обоснованным, заключение старшего прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н. об оставлении решения без изменения, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Постановлением Губернатора Волгоградской области от 6 июля 2015 года № 608 № 608 утверждено Положение о работе с обращениями граждан, поступающими в аппарат Губернатора Волгоградской области, адресованными Губернатору Волгоградской области, вице-губернатору - руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям Губернатора Волгоградской области и заместителям Губернатора Волгоградской области (далее - Положение).

В указанное постановление были внесены изменения и дополнения постановлениями Губернатора Волгоградской области от 3 декабря 2015 года № 1063, от 7 марта 2018 года № 195, от 4 июня 2021 года № 400, от 11 июля 2022 года № 420.

Постановление от 6 июля 2015 года № 608 в первоначальной редакции было официального опубликовано в печатном издании «Волгоградская правда», № 119 от 9 июля 2015 года и вступило в силу со дня его официального опубликования.

Все перечисленные постановления о внесении изменений и дополнений в постановление от 6 июля 2015 года № 608 опубликованы соответственно на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 7 декабря 2015 года и в печатном издании «Волгоградская правда», выпуск № 184 от 8 декабря 2015 года; на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 13 марта 2018 года и в печатном издании «Волгоградская правда», выпуск № 32 от 23 марта 2018 года; на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 8 июня 2021 года, в сетевом издании «Волгоград.Ру» www.pravo.volgograd.ru, 8 июня 2021 года и в печатном издании «Волгоградская правда» № 69 от 18 июня 2021 года; на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 13 июля 2022 года, в сетевом издании «Волгоград.Ру» www.pravo.volgograd.ru 13 июля 2022 года и в печатном издании «Волгоградская правда» № 81 от 22 июля 2022 года.

Перечисленные постановления вступили в силу со дня их официального опубликования.

Туаев В.И. обратился в Волгоградский областной суд с административным исковым заявлением к Губернатору Волгоградской области и, уточнив административные исковые требования, просил признать недействующими и не подлежащими применению пункты 1,2,3,4,6,7,7.1-7.3 названного Положения по мотиву несоответствия оспариваемых норм положениям статей 29, 33 Конституции Российской Федерации, а также статьям 1, 2, 3, 8,10 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

По мнению административного истца, оспариваемые нормы не направлены на защиту права граждан на обращение, в том числе не дополняют уровень гарантий, установленных Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ, допуская непосредственное рассмотрение обращений граждан не теми должностными лицами Волгоградской области, которым адресованы соответствующие обращения, и таким образом создавая препятствия для рассмотрения непосредственно Губернатором Волгоградской области обращений, в том числе заявлений Туаева В.И., которые поданы соответствующему должностному лицу Волгоградской области.

Решением Волгоградского областного суда от 27 июня 2023 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе Туаев В.И. просит решение отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, настаивая на том, что оспариваемые положения не содержат норм, дополняющих гарантии, предусмотренные Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в связи с чем, по мнению Туаева В.И., приняты за пределами полномочий Губернатора области и нарушают право Туаева В.И. на разрешение его обращений надлежащим должностным лицом.

Также Туаев В.И. указывает на то, что к участию в деле в качестве заинтересованных лиц не привлечены руководитель отдела по работе с обращениями граждан и организаций аппарата Губернатора Волгоградской области и руководитель комитета по информационной политике администрации Волгоградской области, которыми рассмотрены обращения Туаева В.И., что является, по мнению последнего, безусловным основанием к отмене решения.

Относительно доводов жалобы представителем Губернатора Волгоградской области поданы письменные возражения.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения в соответствии со статьей 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела, ответы на обращения Туаева В.И., адресованные Губернатору Волгоградской области, даны иными должностными лицами, в частности, руководителем отдела по работе с обращениями граждан и организаций аппарата Губернатора Волгоградской области и руководителем комитета по информационной политике администрации Волгоградской области с учетом порядка работы с обращениями граждан, установленного постановлением Губернатора Волгоградской области от 6 июля 2015 года № 608.

Поскольку оспариваемый акт применен к Туаеву В.И., суд первой инстанции правомерно указал о наличии у Туаева В.И. законного права на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Проверив согласно пункту 2 части 8 статьи 213 КАС РФ соблюдение порядка принятия нормативного правового акта, а также правил официального опубликования и введения в действие, суд первой инстанции, проанализировав положения Закона Волгоградской области от 9 декабря 2014 года № 169-ОД «О нормативных правовых актах Волгоградской области», а также Положения о подготовке проектов правовых актов Губернатора и Администрации Волгоградской области, утвержденного распоряжением Губернатора Волгоградской области от 10 сентября 2012 года № 832, Положения об антикоррукционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Губернатора Волгоградской области, Администрации Волгоградской области, утвержденного постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 13 августа 2009 года № 940, суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный акт принят Губернатором Волгоградской области в пределах его компетенции, официально опубликован и введен в действие (равно как и изменения и дополнения в постановление от 6 июля 2015 года № 608) в соответствии с требованиями законодательства.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Положение о работе с обращениями граждан, поступающими в аппарат Губернатора Волгоградской области, адресованными Губернатору Волгоградской области, вице-губернатору - руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям Губернатора Волгоградской области и заместителям Губернатора Волгоградской области, утвержденное постановлением Губернатора Волгоградской области от 6 июля 20915 года № 608, содержит следующие оспариваемые положения:

- пункт 1: «Настоящее Положение регулирует порядок работы с обращениями граждан, поступающими в аппарат Губернатора Волгоградской области, адресованными Губернатору Волгоградской области, вице-губернатору - руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям и заместителям Губернатора Волгоградской области (далее именуются - обращения)»;

- пункт 2: «Используемые в настоящем Положении понятия и термины употребляются в значениях, используемых в Федеральном законе от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее именуется – Федеральный закон)»;

- пункт 3: «Аппарат Губернатора Волгоградской области (далее именуется - Аппарат) осуществляет: регистрацию обращений, адресованных Губернатору Волгоградской области, вице-губернатору руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям Губернатора Волгоградской области и заместителям Губернатора Волгоградской области (далее именуются - первые заместители, заместители Губернатора Волгоградской области), в автоматизированной системе обработки конфиденциальной информации Волгоградской области (далее именуется - АСОКИ) и контроль за их рассмотрением (в редакции постановления от 7 марта 2018 года № 195); рассмотрение обращений, содержащих вопросы, относящиеся к компетенции Аппарата»;

- пункт 4: «Регистрацию поступающих в Аппарат обращений, в том числе в форме электронного документа, их аннотирование, определение должностного лица, уполномоченного рассматривать вопросы, содержащиеся в обращениях, осуществляет отдел по работе с обращениями граждан и организаций аппарата Губернатора Волгоградской области (далее именуется - отдел) в течение трех дней со дня поступления обращения в Аппарат, включая день поступления»;

- пункт 6: «Обращения, содержащие просьбу о личном приеме Губернатором Волгоградской области, вице-губернатором - руководителем аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителем, заместителем Губернатора Волгоградской области, рассматриваются отделом с учетом порядка организации личного приема граждан Губернатором Волгоградской области, вице-губернатором - руководителем аппарата Губернатора Волгоградской области, первыми заместителями, заместителями Губернатора Волгоградской области и руководителями органов исполнительной власти Волгоградской области, утверждаемым постановлением Губернатором Волгоградской области»;

- пункт 7: «В случае если обращение не относится к обращениям, указанным в абзацах третьем – седьмом пункта 5 и в пункте 6 настоящего Положения, отдел не позднее дня, следующего за днем регистрации обращения, передает помощникам Губернатора Волгоградской области, в должностные обязанности которых входит работа с обращениями (далее именуются – помощники Губернатора Волгоградской области), и в секретариаты вице-губернатора – руководителя аппарата Губернатора Волгоградской области, первых заместителей Губернатора Волгоградской области, заместителей Губернатора Волгоградской области (далее именуются – секретариаты) для оформления резолюций о рассмотрении обращений» (в редакции постановления от 3 декабря 2015 года № 1063).

Пункт 7.1 (с учетом изменений, внесенных постановлениями от 3 декабря 2015 года № 1063 и от 11 июля 2022 года № 420) содержит перечень тех категорий обращений, которые подлежат передаче помощникам Губернатора Волгоградской области для представления Губернатору Волгоградской области.

В пункте 7.2 Положения предусмотрено, что обращения, не предусмотренные пунктом 7.1 настоящего Положения, а также обращения, адресованные вице-губернатору - руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям, заместителям Губернатора Волгоградской области, отдел передает в секретариаты для представления указанным должностным лицам.

Согласно пункту 7.3 Положения решение вопроса об определении должностного лица, на рассмотрение которого передается обращение, принимается отделом в соответствии с утвержденным распределением обязанностей между Губернатором Волгоградской области, вице-губернатором - руководителем аппарата Губернатора Волгоградской области, первыми заместителями, заместителями Губернатора Волгоградской области.

В случае если из текста обращения следует, что для разрешения вопроса, являющегося его предметом, заявителю необходимо дать разъяснения действующего законодательства, оно направляется на рассмотрение должностного лица, руководящего деятельностью органа исполнительной власти Волгоградской области, структурного подразделения Аппарата, в компетенцию которого входит поставленный в обращении вопрос.

Статьей 3 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» установлено, что правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами (часть 1); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом (часть 2).

Статьей 5 названного Федерального закона № 59-ФЗ гарантировано, помимо прочего, право гражданина получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона, в случае, предусмотренном частью 5.1 статьи 11 настоящего Федерального закона, - уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, а также право обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона № 59-ФЗ гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 настоящего Федерального закона. В случае, если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам.

Порядок рассмотрения обращений определен статьей 10 Федерального закона № 59-ФЗ, при этом в силу части 3 этой же статьи ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Сопоставив оспариваемые положения с приведенными нормами Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что утвержденное постановлением Губернатора Волгоградской области от 6 июля 2015 года Положение о работе с обращениями граждан, адресованными Губернатору Волгоградской области, вице-губернатору – руководителю аппарата Губернатора Волгоградской области, первым заместителям Губернатора Волгоградской области и заместителям Губернатора Волгоградской области, в том числе оспариваемые административным истцом нормы, по сути направлено на регламентацию порядка регистрации соответствующих обращений в пределах определенного Федеральным законом № 59-ФЗ срока, разграничение полномочий между сотрудниками и (или) структурными подразделениями Аппарата Губернатора Волгоградской области как органа исполнительной власти Волгоградской области, обязанного обеспечить деятельность Губернатора и Администрации Волгоградской области исходя из норм Закона Волгоградской области от 15 марта 2012 года № 22-ОД «О системе органов исполнительной власти Волгоградской области» (действовавшего в период принятия оспариваемого правового акта) и Положения об аппарате Губернатора Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 24 ноября 2014 года № 182.

Оспариваемые Туаевым В.И. нормы сами по себе не содержат каких-либо ограничений на рассмотрение обращений граждан тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит разрешение поставленных в обращениях вопросов.

Доводы административного истца о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом его права на рассмотрение обращений непосредственно Губернатором Волгоградской области являются необоснованными при том, что в силу прямого указания федерального законодательства – части 3 статьи 10 Федерального закона № 59-ФЗ - ответ на обращение может быть подписан не только руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, но и иным уполномоченным на то лицом.

В случае несогласия с ответом каждому гражданину гарантировано право на обращение в суд в целях обжалования действий (бездействия), которые, по мнению заявителя, допущены при рассмотрении и разрешении соответствующего обращения.

Утверждения административного истца о принятии оспариваемого в части Положения в нарушение положений статьи 3 Федерального закона № 59-ФЗ судебная коллегия полагает основанными на ошибочном толковании закона при том, что детализация процедуры и порядка регистрации, аннотации (уяснения содержания), передачи для рассмотрения и разрешения обращений граждан направлена на создание дополнительных условий в целях надлежащего рассмотрения и разрешения соответствующих обращений и в этой связи Положение, утвержденное постановлением Губернатора Волгоградской области от 6 июля 2015 года № 608, не может рассматриваться как принятое с нарушением установленной компетенции.

Таким образом, нормы материального права правильно применены судом первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену решения, не допущено.

Приведенный в апелляционной жалобе довод о том, что к участию в деле в качестве заинтересованных лиц не привлечены руководитель отдела по работе с обращениями граждан и организаций аппарата Губернатора Волгоградской области и руководитель комитета по информационной политике администрации Волгоградской области, не влечет отмену решения, поскольку названные лица не отнесены к лицам, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт и подлежащим обязательному привлечению к участию в деле (часть 5 статьи 213 КАС РФ).

При таких обстоятельствах судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 307-311 КАС РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Волгоградского областного суда от 27 июня 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Туаева В.И. - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение шести месяцев.

Апелляционное определение в окончательной форме изготовлено 29 сентября 2023 года.

Председательствующий

Судьи