Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению Семеновой О.Б. о признании недействующими пунктов 1 - 4 решения Пермской городской Думы от 28 марта 2017 года № 60 «Об установлении дополнительной меры социальной поддержки для отдельных категорий лиц на оплату проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми и расходного обязательства по предоставлению дополнительной меры социальной поддержки для отдельных категорий лиц на оплату проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми», пунктов 1 - 7 решения Пермской городской Думы от 28 января 2020 года № 6 «О проездных билетах на перевозку пассажиров на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми по регулируемым тарифам и о внесении изменений в решение Пермской городской Думы, устанавливающее дополнительные меры социальной поддержки на оплату проезда», по апелляционной жалобе Семеновой О.Б. на решение Пермского краевого суда от 21 марта 2022 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Кузьмичева В.А., объяснения представителя административного истца ФИО8, поддержавшего доводы жалобы, возражения представителя Пермской городской Думы ФИО9, представителя администрации города Перми ФИО10, представителя Департамента транспорта администрации города Перми ФИО11, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Ю.Д., полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

28 марта 2017 года Пермской городской Думой принято решение № 60 «Об установлении дополнительной меры социальной поддержки для отдельных категорий лиц на оплату проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми и расходного обязательства по предоставлению дополнительной меры социальной поддержки для отдельных категорий лиц на оплату проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми» (далее – Решение № 60). Первоначальный текст документа опубликован 31 марта 2017 года в официальном печатном издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь» № 23.

Решением № 60 постановлено:

1. Установить с 01.04.2017 по 31.12.2022 дополнительную меру социальной поддержки на оплату проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми (далее - муниципальные маршруты) для отдельных категорий лиц, указанных в пункте 2 настоящего решения (далее - дополнительная мера социальной поддержки, отдельные категории лиц).

2. Дополнительная мера социальной поддержки предоставляется следующим отдельным категориям лиц:

2.1. обучающимся в общеобразовательных организациях города Перми;

2.2. обучающимся на очной форме обучения в образовательных организациях высшего образования и профессиональных образовательных организациях, расположенных на территории города Перми;

2.3. имеющим право на трудовую пенсию по старости, но не имеющим права на меры социальной поддержки в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

3. Стоимость оплаты льготного проездного документа и порядок предоставления дополнительной меры социальной поддержки, который в том числе регламентирует процедуры оформления, пополнения и использования льготного проездного документа, устанавливаются правовым актом администрации города Перми с учетом настоящего решения.

Расходы на изготовление и реализацию льготных проездных документов, а также распределение доходов от реализации льготных проездных документов между хозяйствующими субъектами, осуществляющими пассажирские перевозки отдельных категорий лиц по муниципальным маршрутам города Перми, и иные расходы, связанные с предоставлением дополнительной меры социальной поддержки, осуществляются за счет и в пределах средств бюджета города Перми в порядке, установленном правовым актом администрации города Перми.

4. Установить, что возмещение недополученных доходов хозяйствующим субъектам, осуществляющим регулярные перевозки отдельных категорий лиц с использованием льготного проездного документа по муниципальным маршрутам города Перми, является расходным обязательством муниципального образования город Пермь.

Указанное расходное обязательство осуществлять в форме субсидий на возмещение недополученных доходов хозяйствующим субъектам, осуществляющим регулярные перевозки отдельных категорий лиц по муниципальным маршрутам города Перми.

Порядок предоставления субсидий на возмещение недополученных доходов хозяйствующим субъектам, осуществляющим регулярные перевозки отдельных категорий лиц по муниципальным маршрутам города Перми, устанавливается правовым актом администрации города Перми.

Решением Пермской городской Думы от 24 октября 2017 года № 214 в пункте 1 цифры "31.12.2019" заменены цифрами "31.12.2020".

Решением Пермской городской Думы от 28 января 2020 года № 6 в абзаце 1 пункта 1 цифры "2020" заменены цифрами "2022", абзац 2 пункта 1 признан утратившим силу; решение дополнено пунктом 21 следующего содержания:

21. Дополнительная мера социальной поддержки предоставляется в виде:

30-процентной скидки от действующего тарифа на перевозки по муниципальным маршрутам на оплату поездок по муниципальным маршрутам с использованием льготного проездного документа на 30 поездок в течение месяца с момента оплаты льготного проездного документа;

50-процентной скидки от действующего тарифа на перевозки по муниципальным маршрутам на оплату поездок по муниципальным маршрутам с использованием льготного проездного документа на 90 поездок в течение месяца с момента оплаты льготного проездного документа для лиц, имеющих право на трудовую пенсию по старости, но не имеющих права на меры социальной поддержки в соответствии с федеральным и региональным законодательством;

50-процентной скидки от действующего тарифа на перевозки по муниципальным маршрутам на оплату поездок по муниципальным маршрутам с использованием безлимитного льготного проездного документа в течение месяца с момента оплаты льготного проездного документа для обучающихся в общеобразовательных организациях города Перми, обучающихся на очной форме обучения в образовательных организациях высшего образования и профессиональных образовательных организациях, расположенных на территории города Перми.

Расчет размера стоимости безлимитного льготного проездного документа осуществляется исходя из 101 поездки в месяц.

Решением Пермской городской Думы от 24 августа 2021 года № 167 подпункт 2.1 изложен в новой редакции:

2.1. обучающимся в общеобразовательных организациях города Перми:

2.1.1. с 1 по 4 класс;

2.1.2. с 5 по 11 класс;

Решение дополнено подпунктом 2.4 следующего содержания:

2.4. членам малоимущих многодетных семей.

Абзацы второй-шестой пункта 21 изложены в новой редакции:

100-процентной скидки от действующего тарифа на перевозки по муниципальным маршрутам на оплату поездок по муниципальным маршрутам с использованием льготного проездного документа без лимита поездок в течение периода наличия оснований для предоставления указанной меры социальной поддержки для лиц, указанных в подпункте 2.1.1 настоящего решения,

40-процентной скидки от действующего тарифа на перевозки по муниципальным маршрутам на оплату поездок по муниципальным маршрутам с использованием льготного проездного документа на 60 поездок в течение месяца с момента оплаты льготного проездного документа для лиц, указанных в подпунктах 2.1.2, 2.2, 2.3 настоящего решения,

40-процентной скидки от действующего тарифа на перевозки по муниципальным маршрутам на оплату поездок по муниципальным маршрутам с использованием льготного проездного документа без лимита поездок в течение месяца с момента оплаты льготного проездного документа для лиц, указанных в подпункте 2.4 настоящего решения (расчет размера стоимости льготного проездного документа без лимита поездок осуществляется исходя из 60 поездок в месяц),

50-процентной скидки от действующего тарифа на перевозки по муниципальным маршрутам на оплату поездок по муниципальным маршрутам с использованием льготного проездного документа без лимита поездок в течение месяца с момента оплаты льготного проездного документа для лиц, указанных в подпунктах 2.1.2, 2.2 настоящего решения (расчет размера стоимости льготного проездного документа без лимита поездок осуществляется исходя из 101 поездки в месяц).

В абзаце втором пункта 3 исключены слова ", а также распределение доходов от реализации льготных проездных документов между хозяйствующими субъектами, осуществляющими пассажирские перевозки отдельных категорий лиц по муниципальным маршрутам города Перми,"; пункт 4 признан утратившим силу.

Решением Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года № 274 в пункте 1 цифры "31.12.2022" заменены цифрами "31.12.2024"; абзацы второй-шестой пункта 21 изложены в новой редакции:

"100-процентной скидки от действующего тарифа на перевозки по муниципальным маршрутам на оплату поездок по муниципальным маршрутам с использованием льготного проездного документа без лимита поездок в течение периода наличия оснований для предоставления указанной меры социальной поддержки для лиц, указанных в подпункте 2.1.1 настоящего решения,

30-процентной скидки от действующего тарифа на перевозки по муниципальным маршрутам на оплату поездок по муниципальным маршрутам с использованием льготного проездного документа на 30 поездок в течение 3 месяцев с момента оплаты льготного проездного документа для лиц, указанных в подпунктах 2.1.2, 2.2-2.4 настоящего решения,

30-процентной скидки от действующего тарифа на перевозки по муниципальным маршрутам на оплату поездок по муниципальным маршрутам с использованием безлимитного льготного проездного документа на 15 дней в течение месяца с момента оплаты льготного проездного документа для лиц, указанных в подпунктах 2.1.2, 2.2-2.4 настоящего решения (расчет размера стоимости льготного проездного документа на 15 дней осуществляется исходя из 30 поездок в месяц),

50-процентной скидки от действующего тарифа на перевозки по муниципальным маршрутам на оплату поездок по муниципальным маршрутам с использованием льготного проездного документа без лимита поездок в течение месяца с момента оплаты льготного проездного документа для лиц, указанных в подпунктах 2.1.2, 2.2-2.4 настоящего решения (расчет размера стоимости льготного проездного документа без лимита поездок осуществляется исходя из 60 поездок в месяц).

В настоящее время решение № 60 действует в редакциях решений Пермской городской Думы от 28 января 2020 года № 6, опубликованном в официальном печатном издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь» № 7 от 31 января 2020 года, от 24 августа 2021 года № 167, опубликованном в том же издании 31 августа 2021 года, и от 16 ноября 2021 года № 274, опубликованном в том же издании 19 ноября 2021 года № 88.

Кроме того, решением Пермской городской Думы от 28 января 2020 года № 6 «О проездных билетах на перевозку пассажиров на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми по регулируемым тарифам и о внесении изменений в решение Пермской городской Думы, устанавливающее дополнительные меры социальной поддержки на оплату проезда» (далее – Решение № 6) решено:

1. Установить расходное обязательство города Перми в виде уменьшения стоимости проезда на перевозку пассажиров автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми по регулируемым тарифам путем введения проездных билетов на указанные регулярные перевозки, утвердив виды, срок действия и расчет размера стоимости проездных билетов на перевозку пассажиров автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми по регулируемым тарифам (далее - Проездные билеты) согласно приложению к настоящему решению.

2. Стоимость оплаты Проездных билетов, порядок оформления, пополнения и изготовления Проездных билетов устанавливаются правовым актом администрации города Перми с учетом настоящего решения с округлением до целых рублей в соответствии с математическими правилами.

3. Расходы на изготовление и пополнение Проездных билетов осуществляются за счет и в пределах средств бюджета города Перми.

4. Расходы, связанные с исполнением расходного обязательства, установленного пунктом 1 настоящего решения, производить в форме предоставления субсидий в соответствии с утвержденными администрацией города Перми порядками за счет средств бюджета города Перми.

6. Рекомендовать администрации города Перми до 01.02.2020:

6.1. установить стоимость оплаты Проездных билетов, порядок оформления, пополнения и изготовления Проездных билетов на оплату проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми;

6.2. обеспечить утверждение порядка предоставления из бюджета города Перми субсидий на возмещение недополученных доходов юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки пассажиров, использующих Проездные билеты, в части денежных средств, поступающих в бюджет города Перми от оплаты стоимости Проездных билетов, и порядка предоставления из бюджета города Перми субсидий на возмещение недополученных доходов юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки пассажиров, использующих Проездные билеты, по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми;

6.3. установить стоимость оплаты льготного проездного документа на оплату проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми.

7. Настоящее решение вступает в силу 01.02.2020, но не ранее дня его официального опубликования, за исключением пункта 6, который вступает в силу со дня официального опубликования настоящего решения. Настоящее решение применяется для расчета стоимости Проездных билетов и льготных проездных документов в соответствии с настоящим решением со дня его официального опубликования.

Этим же решением утверждено Приложение «Виды, срок действия и расчет размера стоимости проездных билетов на перевозки пассажиров автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми по регулируемым тарифам».

Решением Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года № 274 пункт 4 признан утратившим силу; решение дополнено пунктом 1.3. виды, срок действия и расчет размера стоимости проездных билетов на перевозку пассажиров автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми по регулируемым тарифам изложить в редакции согласно приложению к настоящему решению.

Решением Пермской городской Думы от 25 января 2022 года № 4 пункт 2 изложен в новой редакции:

2. Стоимость оплаты Проездных билетов, порядок приобретения и использования Проездных билетов устанавливаются правовым актом администрации города Перми с учетом настоящего решения с округлением до целых рублей в соответствии с математическими правилами.

В настоящее время данное решение действует в редакции решения Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года № 274 и от 25 января 2022 г. № 4, опубликованном в том же издании 4 февраля 2022 года № 8.

Семенова О.Б. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 1 - 4 Решения № 60 и пунктов 1 - 7 Решения № 6, указывая на то, что введение мер социальной защиты и мер социальной поддержки противоречит Федеральному закону от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, предусматривающему переход от льгот в натуральной форме к денежной компенсации, выплачиваемой непосредственно гражданину, имевшему льготу. Оспариваемые акты вводят не предусмотренное федеральными законами регулирование отношений пассажира и перевозчика в части условия о цене договора перевозки пассажира. Пермская городская Дума не является муниципальным заказчиком по муниципальным контрактам на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам, в силу чего Пермская городская Дума не обладает полномочиями устанавливать нормы гражданского права и вводить в гражданский оборот проездные билеты, устанавливать виды проездных билетов, срок их действия и правила расчета размера их стоимости исходя из величины тарифа, количества поездок и процента скидки за оптовую покупку поездок. Исходя из содержания статей 426, 786 Гражданского кодекса Российской Федерации и статей 20-21 Устава автомобильного транспорта, при регулярной перевозке пассажиров по муниципальным маршрутам по регулируемым тарифам преимущества отдельных пассажиров при оплате проезда возможны только при наличии льготы, цена не может снижаться на основании договора оптовой покупки поездок. В силу статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) в бюджет города Перми не могут быть зачислены денежные средства пассажиров от оплаты проездных билетов и пополнения баланса проездных билетов. Социальная поддержка граждан, включая дополнительные меры социальной поддержки, устанавливаемые органами местного самоуправления города Перми должна предоставляться конкретному гражданину, имеющему такое право, и в конкретной денежной сумме. Установление таких мер, в силу статьи 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и статей 31, 86 БК РФ определяется возможностями бюджета города Перми, может осуществляться только после решения вопросов обеспечения жизнедеятельности населения города Перми. Нарушение прав административного истца, как жителя города Перми выражается в неисполнении органами местного самоуправления обязанности обеспечить эффективность использования бюджетных средств Перми. Кроме того, административный истец поставлен в неравное положение с другими пассажирами, для которых Дума ввела проездные документы, приобретаемые у лица, не оказывающего услуги по перевозке пассажиров. Оспариваемые нормативные правовые акты нарушают права административного истца, вынуждая платить за проезд цену, не отвечающую требованиям законодательства.

Решением Пермского краевого суда от 21 марта 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Семеновой О.Б. поставлен вопрос об отмене решения суда, ввиду нарушения и неправильного применения судом норм процессуального права, поскольку оспариваемые решения не соответствуют положениям части 7 стать 20 и части 1 и 2 статьи 21 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта». Также в обосновании жалобы указано, что оспариваемые акты приняты с нарушением порядка и компетенции, противоречат требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов представителями администрации города Перми, Пермской городской Думы, а также участвующим в деле прокурором представлены возражения об их необоснованности и законности судебного акта.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ предусмотрено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Как следует из подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ), федеральный законодатель относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, решение вопросов транспортного обслуживания населения, в том числе автомобильным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении, за исключением субвенций из федерального бюджета.

Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» (далее - Устав автомобильного транспорта) регулирует отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы Российской Федерации. Отношения, связанные с оказанием услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и не урегулированные данным Федеральным законом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Устав автомобильного транспорта определяет общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов соответственно автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, в том числе с использованием автомобильных прицепов, автомобильных полуприцепов (далее также - транспортные средства), а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур (статья 1).

Кроме того, отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок, регулируются Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ).

Законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, поименованного Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (часть 1 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ).

Понятие публичного договора установлено статьей 426 Гражданского кодекса Российской Федерации, из содержания пунктов 2 и 3 данной статьи, применительно к договору перевозки, следует, что цена услуг, а также иные условия такого публичного договора устанавливаются одинаковыми (в пределах выбранного тарифа) для всех потребителей этих услуг, за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей.

В части 1 статьи 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ приведены основные понятия, используемые в данном Федеральном законе, в том числе: муниципальный маршрут регулярных перевозок - маршрут регулярных перевозок в границах поселения, городского округа (пункт 7); вид регулярных перевозок - регулярные перевозки по регулируемым тарифам или регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам (пункт 16); регулярные перевозки по регулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке (пункт 17); регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком (пункт 18).

Организация регулярных перевозок по регулируемым тарифам регламентируется статьей 14 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ, согласно которой в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам (часть 1). Осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений настоящего Федерального закона (часть 2).

При этом в силу частей 2 и 3 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в части 1 данной статьи, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 2). Отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в частях 1 и 2 данной статьи, регулируются муниципальными нормативными правовыми актами (часть 3).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ), которым предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1, 4 статьи 7).

В соответствии с пунктом 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

На территории Пермского края вопросы транспортного обслуживания населения регулируются Законом Пермского края от 12 октября 2006 года № 19-КЗ «Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края» (далее - Закон Пермского края от 12 октября 2006 года № 19-КЗ), которым предусмотрено, что транспортное обслуживание населения осуществляется, в том числе, в соответствии муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах их полномочий (статья 1), которые создают условия для предоставления транспортных услуг населению и организуют транспортное обслуживание населения в границах муниципальных образований в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации и Пермского края (часть 4 статьи 4).

Решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года № 150 принят Устав города Перми, в соответствии со статьей 2 которого город Пермь является муниципальным образованием - Пермским городским округом, в границах которого осуществляется местное самоуправление; наименования Пермский городской округ и город Пермь равнозначны.

В структуру органов местного самоуправления Пермского городского округа входит, в том числе, Пермская городская Дума - представительный орган муниципального образования (статьи 36, 37 Устава города Перми).

Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Пермского края, данным Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Перми (часть 1 статьи 56 Устава города Перми).

К вопросам местного значения муниципального, городского округа относится, в том числе создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального, городского округа (пункт 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, пункт 7 статьи 11 Устава города Перми).

Пунктом 29 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50) разъяснено, что при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Положениями части 1 статьи 11, пункта 1 части 1, части 2 статьи 12, части 5 статьи 14, частями 1 и 4 статьи 17, части 3 статьи 18, части 3.1 статьи 19, части 3 статьи 22, частями 3 и 4 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ полномочия по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок регулируются муниципальными нормативными правовыми актами и осуществляются уполномоченным органом местного самоуправления.

Уставом предусмотрено, что Дума, как представительный орган, осуществляющий нормотворческую деятельность, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Пермского городского округа (пункт 2 статьи 37, пункт 2 статьи 38 Устава), а администрация города Перми осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия по вопросам местного значения города Перми в части организации на территории города Перми транспортного обслуживания населения города Перми (пункт 21 части 1 статьи 49 Устава)

Таким образом, принятие оспариваемых решений относится к компетенции Думы.

Процедура принятия муниципального правового акта установлена положениями статьи 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, статьи 56 Устава города Перми, статьями 52, 54, 55 Регламента Пермской городской Думы, утвержденного решением Пермской городской Думы от 27 марта 2012 года № 50 (далее – Регламент Пермской городской Думы).

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что проект каждого из оспариваемых нормативных правовых актов с соответствующим пакетом документов (пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, справочные материалы) был внесен в Думу надлежащим субъектом правотворческой инициативы. Каждый оспариваемый нормативный правовой акт принят на заседании Думы по итогам соответствующего голосования и опубликован в официальном печатном издании.

В соответствии с пунктом 5 статьи 47 Устава города Перми в случае досрочного прекращения полномочий Главы города Перми его полномочия временно, до избрания в установленном порядке Главы города Перми, исполняет должностное лицо местного самоуправления, назначаемое решением Думы.

Решением Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года № 262 досрочно прекращены полномочия Главы города Перми Самойлова Д.И.

Назначение Демкина А.Н. временно исполняющим полномочия Главы города Перми решением Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года № 263 соответствует пункту 5 статьи 47 Устава города Перми, в связи с чем довод апелляционной жалобы об обратном, а также довод об отсутствии у Демкина А.Н. и у председателя Пермской городской Думы Малютина Д.В. полномочий на подписание оспариваемых решений Пермской городской Думы несостоятельны.

Проанализировав положения Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, Устава города Перми, Закона Пермского края от 12 октября 2006 года № 19-КЗ, Регламента Пермской городской Думы, и обстоятельства принятия оспариваемых решений, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оспариваемые решения Пермской городской Думы приняты уполномоченным органом в пределах его полномочий, в соответствии с компетенцией, с соблюдением требований законодательства к форме и виду, процедуре принятия и правилам опубликования и введения в действие, и исходил из отсутствии оснований для признания недействующим оспариваемых решений по мотиву нарушения процедуры его принятия.

Опубликование решения Пермской городской Думы от 24 октября 2017 года № 214 по истечении 10 дней с момента принятия, не дает оснований для признания данного акта недействующим. Факт состоявшегося обнародования нормативного правового акта в официальном печатном издании подтверждается материалами административного дела и не оспаривается заявителем. При этом редакция оспариваемого нормативного правового акта, принятая решением Пермской городской Думы от 24 октября 2017 года № 214, не действует с момента принятия решения Пермской городской Думы от 28 января 2020 года № 6.

Доводы административного истца о нарушении процедуры принятия оспариваемых решений Пермской городской Думы и внесения в них изменений были подробно исследованы и отклонены судом первой инстанции, данным доводам была дана оценка суда, с которой судебная коллегия соглашается.

Проверяя соответствие содержания оспариваемого решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к выводу, что решения Пермской городской Думы не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права и законные интересы административного истца.

Согласно статье 26.3.1 Федерального закона № 184-ФЗ, а также пункту 5 статьи 20 Федерального закона № 131-ФЗ органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе устанавливать дополнительные меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование полномочий, предусмотренное частью 5 Федерального закона № 131-ФЗ, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (абзац третий части 5 статьи 20), поскольку данные расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления (статьи 9 и 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Из приведенных правовых норм в их взаимосвязи следует, что органы муниципального самоуправления вправе предусмотреть дополнительные меры социальной поддержки в виде дополнительных льгот отдельным категориям граждан, которые осуществляются за счет средств местного бюджета и предоставляются в соответствии с условиями и порядком, предусмотренными в муниципальном правовом акте.

Как следует из материалов настоящего дела, Пермской городской Думой в целях усиления социальной защищенности отдельных категорий граждан, на основании статьи 20 Федерального закона № 131-ФЗ было принято оспариваемое Решение № 60, которым были предоставлены отдельным категориям граждан дополнительные меры социальной поддержки по оплате проезда в виде скидки от действующего тарифа на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми

Оспариваемыми решениями Пермской городской Думы меры социальной поддержки на оплату проезда предоставлены обучающимся в общеобразовательных и образовательных организациях города Перми, лицам, имеющим право на трудовую пенсию по старости, но не имеющим права на меры социальной поддержки в соответствии с федеральным и региональным законодательством, а также членам малоимущих многодетных семей. Уменьшение стоимости проезда путем введения проездных билетов на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми по регулируемым тарифам по своему содержанию также представляет собой меру социальной поддержки для лиц, активно использующих общественный транспорт.

Финансирование данной меры социальной поддержки осуществляется за счет местного бюджета.

Отклоняя доводы административного истца о недопустимости установления мер социальной поддержки в натуральной форме и о том, что льготы, предусмотренные федеральным законодательством, носят исчерпывающий характер, суд верно указал, что действующее федеральное и региональное законодательство, в том числе глава 40 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ, постановление Правительства РФ от 1 октября 2020 года № 1586 не содержат каких-либо запретов на установление категорий граждан, имеющих право на получение социальной поддержки в сфере перевозок по муниципальным маршрутам, либо исчерпывающего перечня таких категорий, а часть 7 статьи 20 Устава автомобильного транспорта закрепляет за субъектом Российской Федерации право на установление порядка подтверждения пассажиром оплаты проезда, но не содержит условия об исключительном праве органов государственной власти на установление категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки на оплату проезда по муниципальным маршрутам.

Таким образом, вопреки позиции истца, административный ответчик в соответствии с законом реализовал свое полномочие на установление дополнительных мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан за счет средств местного бюджета, и, соответственно, вправе самостоятельно определить основания предоставления такой меры.

Принятое в соответствии со статьей 20 Федерального закона № 131-ФЗ Решение городской Думы, регулирующее условия предоставления и финансирования такой дополнительной меры социальной поддержки как получение скидки от действующего тарифа, по своей сути устанавливает дополнительную меру социальной поддержки, предоставляемую за счет средств местного бюджета.

Нормативное закрепление мер социальной поддержки в оспариваемых актах не является установлением иной (меньшей) цены договора перевозки пассажира. Такой тариф установлен решением Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года № 273 «Об утверждении регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми». Оспариваемые в настоящем административном деле акты не изменяют указанный тариф, а предоставляют меры поддержки отдельным категориям граждан. Разница между ценой, уплаченной за проездные билеты, и тарифом возмещается перевозчикам за счет средств бюджета города Перми.

Отнесение на бюджет города Перми расходов на изготовление, реализацию и пополнение проездных документов и иных расходов, связанных с предоставлением дополнительной меры социальной поддержки, пунктом 3 решения № 60, а также установление расходного обязательства муниципального образования город Пермь в виде уменьшения стоимости проезда за счет средств бюджета города Перми пунктом 4 решения № 60 и пунктами 1, 4 решения № 6 не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую силу.

Принятие мер в порядке реализации полномочий, предоставленных органам местного самоуправления частью 2 статьи 16.1 и абзацем 2 части 5 статьи 20 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, является основанием для возникновения расходных обязательств муниципального образования, и за счет доходов местного бюджета орган местного самоуправления, вопреки доводам жалобы, вправе реализовывать указанные выше полномочия по предоставлению дополнительных мер социальной поддержки. Оспариваемые решения не содержат норм о зачислении в бюджет города Перми средств от реализации проездных билетов, в связи с чем не являются предметом оценки.

Из содержания и смысла нормативных актов не следует какая-либо неопределенность относительно перечня субъектов, их персонификации и определения условий предоставления льготного проездного билета. В оспариваемых нормативных правовых актах не устанавливается конкретная процедура предоставления льготного проезда, а содержатся только бланкетные нормы, отсылающие к порядку предоставления, осуществлению в связи с этим расходов, установлению стоимости оплаты проездных билетов, принимаемых администрацией города Перми. При этом данные нормативные акты предметом рассмотрения в настоящем деле не являются.

Передача администрации города Перми полномочий на установление порядка осуществления расходов, связанных с предоставлением дополнительной меры социальной поддержки, (пунктом 3 Решения № 60), порядка предоставления субсидий на возмещение недополученных доходов хозяйствующим субъектам (пунктом 4 решения № 60), а также на установление стоимости оплаты проездных билетов, порядка оформления, пополнения и изготовления проездных билетов, порядка предоставления из бюджета города Перми субсидий на возмещение недополученных доходов лицам, осуществляющим перевозки пассажиров (пунктами 2, 4, 6 Решения № 6), соответствует приведенным выше положениям Закона Пермского края от 12 октября 2006 года № 19-КЗ «Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края», которым предусмотрено, что уполномоченные органы местного самоуправления создают условия для предоставления транспортных услуг населению и организуют транспортное обслуживание населения в границах муниципальных образований в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации и Пермского края (часть 4 статьи 4 названного Закона).

Пунктом 21 части 1 статьи 49 Устава города Перми на администрацию города возложено осуществление исполнительно-распорядительных полномочий по вопросам местного значения города Перми, в том числе организация на территории города Перми транспортного обслуживания населения города Перми.

С учетом того, что речь идет именно о дополнительных мерах социальной поддержки, предоставляемых за счет средств местного бюджета, отнесение к дискреции органов местного самоуправления определения конкретных категорий граждан, имеющих право на такие меры, и условий предоставления указанных мер не может рассматриваться как нарушение прав административного истца Семеновой О.Б. Административный истец не имеет права на оценку эффективности использования бюджетных средств, в связи с чем не может оспаривать муниципальные нормативные правовые акты по этому основанию. Категория эффективности неприменима к мерам социальной поддержки и не подлежит судебной оценке.

Признаки, по которым выделены категории граждан, имеющих право на меры социальной поддержки на оплату проезда по муниципальным маршрутам, дискриминационными не являются, в равной мере распространяются на всех лиц, относящихся к определённым в оспариваемых решениях Думы категориям, в связи с чем довод жалобы о том, что истец поставлен в неравное положение по отношению к другим пассажирам, для которых Пермская Дума ввела в гражданский оборот проездные документы, являются необоснованными. Административный истец не лишен возможности приобрести проездной билет и воспользоваться предлагаемыми мерами социальной поддержки.

Довод жалобы о завышение тарифа в связи с необходимостью финансирования мер социальной поддержки является надуманным, поскольку наличие таких мер не учитывается в тарифе, а оспаривание тарифа не является предметом рассматриваемого административного иска.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу, что оспариваемые положения неопределенностей не содержат, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат, прав административного истца не нарушают.

Вопреки доводам жалобы оспариваемые правовые акты не вводят правовое регулирование отношений пассажира и перевозчика в части условия о цене договора перевозки пассажира.

Содержащиеся в пункте 6 оспариваемого решения Пермской городской Думы № 6 рекомендации администрации города Перми до 1 февраля 2021 года установить стоимость оплаты Проездных билетов, порядок оформления, пополнения и изготовления Проездных билетов на оплату проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми; обеспечить утверждение порядка предоставления из бюджета города Перми субсидий на возмещение недополученных доходов юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки пассажиров, использующих Проездные билеты, в части денежных средств, поступающих в бюджет города Перми от оплаты стоимости Проездных билетов, и порядка предоставления из бюджета города Перми субсидий на возмещение недополученных доходов юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки пассажиров, использующих Проездные билеты, по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми; установить стоимость оплаты льготного проездного документа на оплату проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам города Перми, прав административного истца не нарушают, поскольку при реализации администрации города Перми данных ей рекомендаций путем принятия самостоятельных нормативных правовых актов, административный истец, при нарушении его прав принятыми администрацией города Перми актами, не лишен возможность их оспаривать в порядке, предусмотренном КАС РФ, при этом указанные рекомендации, которые могут быть не реализованы, прав административного истца нарушать не могут.

Указанные выводы суда первой инстанции являются обоснованными, соответствуют материалам дела, сделаны с учетом оценки представленных доказательств и основаны на правильном применении законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Указание на дату (событие) вступления решения в законную силу (пункт 7 Решения № 6) не противоречит положениям вышестоящих нормативно-правовых актов, направлено на соблюдение требований предъявляемых к нормативным актам подобного рода, обеспечение их исполнения и само по себе не может нарушать права и законные интересы административного истца.

Другие доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся административным истцом в суде первой инстанции, которым в соответствии со статьей 84 КАС РФ в решении суда дана надлежащая правовая оценка, оснований для несогласия с которой судебная коллегия не усматривает.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Пермского краевого суда от 21 марта 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Семеновой О.Б. – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (город Челябинск) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 8 июля 2022 года.

Председательствующий

Судьи