Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-364/2022 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Иркутской области в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании не действующим в части постановления Правительства Иркутской области от 26 октября 2015 года № 536-пп «Об утверждении Положения о предоставлении грантов в форме субсидий на развитие материально-технической базы сельскохозяйственных потребительских кооперативов»

по апелляционным жалобам Правительства Иркутской области, Министерства сельского хозяйства Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 11 марта 2022 года (с учетом дополнительного решения от 28 июня 2022 года), которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н., объяснения представителей административного ответчика Правительства Иркутской области - Хороших К.А., Смертиной О.А. поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения на апелляционные жалобы прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением Правительства Иркутской области от 26 октября 2015 года № 536-пп утверждено Положение о предоставлении грантов в форме субсидий на развитие материально-технической базы сельскохозяйственных потребительских кооперативов (далее - Положение о предоставлении грантов).

Постановлением Правительства Иркутской области от 30 августа 2021 года № 609-пп в Положение о предоставлении грантов внесены изменения в части порядка составления рейтинга участников конкурсного отбора.

В соответствии с указанными изменениями абзацем четвертым пункта 29 Положения о представлении грантов предусмотрено, что при равном количестве баллов, набранных заявками, преимущество отдается заявке участника отбора с более ранней датой регистрации в качестве юридического лица.

Заместитель прокурора Иркутской области обратился в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнений) просит признать недействующим абзац 4 пункта 29 Положения о предоставлении грантов в указанной (действующей) редакции со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемое нормативное положение противоречит статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», так как установление критерия приоритетности оказания государственной поддержки сельхоз товаропроизводителям исходя из даты их государственной регистрации не только не обеспечивает соблюдение конкуренции, но также может привести к ее недопущению, ограничению, устранению.

Решением Иркутского областного суда от 11 марта 2022 года заявленные заместителем прокурора Иркутской области административные исковые требования удовлетворены. Нормативный правовой акт в оспариваемой части признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Дополнительным решением Иркутского областного суда от 28 июня 2022 года на Правительство Иркутской области возложена обязанность по опубликованию решения Иркутского областного суда либо сообщения о нем в официальном печатном издании и на официальном интернет-портале правовой информации в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе, срок на подачу которой восстановлен определением Иркутского областного суда от 27 мая 2022 года, с учетом представленных к ней в суд апелляционной инстанции дополнений, Правительство Иркутской области со ссылкой на неправильное определение судом первой инстанции имеющих значение для дела обстоятельств, нарушение и неправильное применение норм материального и процессуального права, а также недоказанность установленных судом обстоятельств, просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В качестве доводов апелляционной жалобы выражает несогласие с выводом суда о том, что оспариваемое нормативное положение создает дискриминационные условия для участников конкурса на получение гранта в форме субсидии, отмечая, что в решении суда отсутствует ссылка на конкретные положения Общих требований к нормативным правовым актам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 года № 1492, которым противоречит оспариваемое нормативное положение. По мнению административного ответчика, оспариваемый акт не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу, учитывая отсутствие на федеральном уровне нормативных положений, устанавливающих требования к порядку отбора победителя из числа лиц, набравших равное количество баллов; положенное судом в основу принятого решения письмо Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации является недопустимым доказательством, учитывая отсутствие у данного органа полномочий на дачу заключений о противоречии актов действующему антимонопольному законодательству; действующий в настоящее время механизм определения победителя практически исключает возможность возникновения ситуации получения участниками конкурса равного количества баллов, в связи с чем необходимость применения оспариваемого положения практически отсутствует.

В апелляционной жалобе Министерство сельского хозяйства Иркутской области, срок на подачу которой восстановлен определением Иркутского областного суда от 08 июня 2022 года, также просит об отмене решения Иркутского областного суда от 11марта 2022 года, ссылаясь на неправильное определение судом первой инстанции имеющих значение для дела обстоятельств, нарушение и неправильное применение норм материального и процессуального права. В качестве доводов жалобы выражает несогласие с выводом суда о наличии у Федеральных правил большей юридической силы чем у регионального постановления, отмечая законодательное право субъекта Российской Федерации самостоятельно устанавливать порядок и условия предоставления субсидий и отсутствие в Федеральных правилах положений, регулирующих возникшее правоотношение; в решении суда отсутствуют мотивы, по которым суд отклонил доводы заинтересованного лица об отсутствии доказательств возникновения ограничения конкуренции в результате введения в правовое регулирование оспариваемой нормы и о соответствии проводимого в рамках Положения № 536-пп конкурса Общим требованиям к нормативным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий. Также выражает несогласие с выводом суда о необъективности предусмотренного оспариваемым положением критерия.

Относительно доводов апелляционных жалоб участвующим в деле прокурором прокуратуры Иркутской области представлены письменные возражения, в которых выражено мнение о законности и обоснованности обжалуемого решения.

Представляя интересы Правительства Иркутской области в судебном заседании суда апелляционной инстанции Хороших К.А. и Смертина О.А., доводы апелляционной жалобы поддержали по изложенным в ней основаниям, отметив дополнительно, что единственным доказательством, положенным в основу решения, явилось письмо Управления Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации по Иркутской области, не обладающего компетенцией в вопросах разъяснения отдельных нормативных положений субъектов Российской Федерации, в связи с чем данное доказательство не отвечает критерию допустимости. В подтверждение своей позиции дополнительно ссылаются на письмо Минсельхоза России от 7 сентября 2022 года № 10/1049, в котором выражено мнение об ошибочности позиции Иркутского УФАС.

Министерство сельского хозяйства Иркутской области своего представителя для участия в рассмотрении дела судом апелляционной инстанции не направило, о месте и времени рассмотрения дела извещено заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и поступивших на них возражений, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия не находит оснований к отмене или изменению обжалуемого решения.

Как правильно указал суд первой инстанции, правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий устанавливает Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства».

Одним из основных направлений государственной аграрной политики является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, осуществляемая, в том числе, путем предоставления им бюджетных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Средства федерального бюджета, предусмотренные федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, на поддержку развития сельского хозяйства предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий в порядке, определенном Правительством Российской Федерации (пункт 3 части 4 статьи 5, пункт 1 статьи 6 и часть 2 статьи 7 указанного федерального закона).

В соответствии с подпунктом 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Согласно требованиям подпунктов 1 и 2 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий, а также цели, условия и порядок предоставления субсидий.

Исходя из приведенных законоположений, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что субъекты Российской Федерации, участвуя в реализации государственной аграрной политики, вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере развития сельского хозяйства, определять в пределах своей компетенции категории и (или) критерии отбора лиц, которым предоставляются меры государственной поддержки за счет бюджетных средств, в том числе поступающих в виде субсидий из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации, а также цели, условия и порядок их предоставления, которые не могут противоречить федеральным законам, а равно принятым в их исполнение иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

Вывод суда о том, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленной ему компетенции, с соблюдением процедуры его принятия, подписания и опубликования, а также требований к форме и порядку принятия, основан на законе, соответствует фактическим обстоятельствам дела, является правильным. В указанной части решение суда не обжалуется.

Устанавливая наличие оснований для удовлетворения административных исковых требований, суд первой инстанции пришел к выводу о противоречии оспариваемого пункта 29 Положения федеральным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

С данным выводом судебная коллегия соглашается, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и постановлен при правильном применении и истолковании закона.

Судом установлено, что постановление Правительства Иркутской области от 26 октября 2015 года № 536-пп, утвердившее Положение о предоставлении грантов в форме субсидий на развитие материально-технической базы сельскохозяйственных потребительских кооперативов, принят в соответствии с Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 года № 717, приложением № 8 (в ред. от 19.04.2022) к которой являются Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса.

Как указано в пункте 1 данных Правил, они устанавливают цели, условия и порядок предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на стимулирование развития приоритетных подотраслей агропромышленного комплекса и развитие малых форм хозяйствования (далее - субсидии).

На территории Иркутской области действует Государственная программа Иркутской области «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» на 2019 - 2024 годы», утвержденная Постановлением Правительства Иркутской области от 26 октября 2018 года № 772-пп.

Проанализировав положения подпункта «н» пункта 8 предусмотренных приложением № 8 Положения о предоставлении грантов в форме субсидий на развитие материально-технической базы сельскохозяйственных потребительских кооперативов Правил, раскрывающих содержание понятия «сельскохозяйственный потребительский кооператив», суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что сельскохозяйственный потребительский кооператив может являться участником указанной выше программы и может быть допущенным к отбору на получение гранта на развитие.

Названные выше Правила устанавливают, что субсидии предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации мероприятий государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации, направленных на развитие агропромышленного комплекса, и (или) предоставления бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам для софинансирования расходных обязательств муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, при реализации муниципальных программ, направленных на развитие агропромышленного комплекса, возникающих при предоставлении средств из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местных бюджетов сельскохозяйственным товаропроизводителям, научным и образовательным организациям, а также организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим производство, первичную и (или) последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции (далее соответственно - региональные программы, муниципальные программы, средства, получатели средств), на финансовое обеспечение (возмещение) части затрат (без учета налога на добавленную стоимость), связанных с производством, реализацией и (или) отгрузкой на собственную переработку сельскохозяйственной продукции в рамках приоритетной подотрасли агропромышленного комплекса субъекта Российской Федерации, а также с глубокой переработкой зерна, переработкой молока сырого крупного рогатого скота, козьего и овечьего на пищевую продукцию и с развитием малых форм хозяйствования (пункт 3).

При этом, как обоснованно указал суд первой инстанции, Правила федеральные не определяют никаких иных условий предоставления субсидий сельскохозяйственным потребительским кооперативам, кроме тех, что указаны в понятии «сельскохозяйственный потребительский кооператив» - действующий не менее 12 месяцев со дня его регистрации, зарегистрированный на сельской территории или на территории сельской агломерации, осуществляющий деятельность по заготовке, хранению, подработке, переработке, сортировке, убою, первичной переработке, охлаждению, подготовке к реализации, транспортировке и реализации сельскохозяйственной продукции, дикорастущих пищевых ресурсов, а также продуктов переработки указанной продукции, объединяющий не менее 10 сельскохозяйственных товаропроизводителей на правах членов кооперативов (кроме ассоциированного членства). Не менее 70 процентов выручки сельскохозяйственного потребительского кооператива должно формироваться за счет осуществления перерабатывающей и (или) сбытовой деятельности указанной продукции.

Таким образом, правовой статус сельскохозяйственного потребительского кооператива, позволяющий хозяйствующему субъекту претендовать на получение мер государственной поддержки одновременно как за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, так и за счет средств федерального бюджета, нормативно определен на федеральном уровне, является единым для всей территории Российской Федерации, следовательно, субъект Российской Федерации не вправе в качестве условия получения гранта устанавливать дополнительные требования, в том числе к дате регистрации такого хозяйствующего субъекта в качестве юридического лица.

Подпунктом «а» пункта 4 Общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам -производителям товаров, работ, услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 года № 1492, предусмотрено, что конкурс при определении получателя субсидии проводится исходя из наилучших условий достижения результатов, в целях достижения которых предоставляется субсидия.

При таком положении и учитывая, что дата государственной регистрации как критерий отбора участников при равной сумме баллов, объективно не является показателем, свидетельствующим о наилучшем достижении результата получения субсидии, суд первой инстанции правомерно усмотрел несоответствие оспариваемого пункта 29 Положения приведенным выше положениям Правил федеральных и постановления Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 года № 1492.

Также является верным вывод суда первой инстанции о противоречии названной региональной нормы пункту 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», устанавливающему запрет предоставления государственной преференции в нарушение требований, определенных главой 5 названного закона, а также создания дискриминационных условий, поскольку оспариваемое правовое регулирование в виде установления такого дополнительного критерия отбора участников конкурса при равенстве набранных ими баллов как более ранняя дата государственной регистрации в качестве юридического лица не отвечает целям федеральных Правил, задачам региональной программы, создавая преимущество исходя из условия, не связанного с понятием конкуренции.

Доводы апелляционных жалоб о не соответствии письма Иркутского УФАС, в котором выражено мнение о противоречии оспариваемого положения Федеральному закону № 135-ФЗ «О конкуренции», предусмотренному части 1 статьи 61 КАС РФ критерию допустимости, подлежат отклонению как основанные на неверном толковании норм процессуального права.

Более того, вопреки позиции административного ответчика, приведенные в решении суда выводы постановлены на основе анализа действующего федерального законодательства, имеющего большую в сравнении с оспариваемой нормой, юридическую силу, и при этом в письме УФАС, проанализированном судом наряду с иными доказательствами, выражено лишь мнение, не являющееся утверждением о фактах.

Ссылка административного ответчика и заинтересованного лица на письмо Минсельхоза России выводов суда о противоречии оспариваемого положения актам, имеющим большую юридическую силу, не опровергает, в связи с чем на правильность судебного решения не влияет.

При принятии обжалуемого решения суд обоснованно руководствовался разъяснениями, приведенными в пункте 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта 2021 года № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства», согласно которым антимонопольным законодательством органам публичной власти запрещается создание дискриминационных условий: условий доступа на товарный рынок, условий производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4, пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

Иные доводы апелляционных жалоб не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств; не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований, влекущих отмену или изменение решения, не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Иркутского областного суда от 11 марта 2022 года (с учетом дополнительного решения от 28 июня 2022 года) оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Иркутской области, Министерства сельского хозяйства Иркутской области - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Иркутский областной суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 12 октября 2022 года