Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело УИД № 26OS0000-04-2021-000717-66 (3а-121/2022) по административному исковому заявлению прокурора Ставропольского края Лоренца А.А., действующего в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующим с момента принятия Закона Ставропольского края от 07 декабря 2021 г. № 118-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «Об особо охраняемых природных территориях», статью 4.1 Закона Ставропольского края от 06 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях»;

по административному исковому заявлению ФИО51 и присоединившейся к ним группы лиц к Думе Ставропольского края, губернатору Ставропольского края о признании недействующими с момента принятия пункты 1-8, 10-14 части 1, а также частей 2, 3, 4, 5, 7 статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 07 декабря 2021 г. № 118-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «Об особо охраняемых природных территориях»; об оставлении в силе пункт 9 части 1, часть 6 статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 07 декабря 2021 г. № 118-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «Об особо охраняемых природных территориях»

по апелляционному представлению прокурора Ставропольского края Лоренца А.А., апелляционной жалобе ФИО48 на решение Ставропольского краевого суда от 21 марта 2022 г.,

заслушав доклад судьи Сумбаевой А.В., объяснения представителя прокурора Ставропольского края прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральоной прокуратуры Российской Федерации ФИО49 представителя административных истцов ФИО50., административного истца ФИО52 представителя Думы Ставропольского края ФИО53 представителя губернатора Ставропольского края ФИО54 представителя министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края ФИО55., принимавших участие посредством видеоконференц-связи при содействии Ставропольского краевого суда,

установила:

прокурор Ставропольского края Лоренц А.А., действующий в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента принятия Закон Ставропольского края от 07 декабря 2021 г. № 118-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «Об особо охраняемых природных территориях», статью 4.1 Закона Ставропольского края от 06 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях».

В обоснование административного иска прокурор указал, что внесенными поправками Закон Ставропольского края от 06 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях» дополнен статьей 4.1, предусматривающей возможность изменения границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон, в том числе в случаях установления необходимости частичного хозяйственного использования части особо охраняемых природных территорий краевого значения, изменения особенностей режима охраны особо охраняемых природных территорий краевого значения, установления на ее территории дифференцированного режима особой охраны, хозяйственной и иной деятельности, необратимой утраты в результате неблагоприятного воздействия природного характера части природных комплексов или объектов, в целях охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения, наличия факта утраты особой природоохранной ценности части природных комплексов или объектов, в целях охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения, наличия фактического размещения на части особо охраняемых природных территорий краевого значения объектов рекреационной, дорожно-транспортной, инженерной инфраструктур.

Прокурор указал, что законом вводится понятие изменения границ особо охраняемых природных территорий краевого значения, противоречащее принципам федерального законодательства о необходимости сохранения и восстановления уникальных природных комплексов.

Наличие возможности изменения границ особо охраняемых природных территорий краевого значения, введенной Законом, может привести к фрагментации их территорий, к ослаблению режима, установленного для их охраны, созданию условий для осуществления хозяйственной и иной деятельности, которая увеличит антропогенную нагрузку на флору, фауну и уникальные природные компоненты, причинению ущерба объектам растительного и животного мира, использующим в дальнейшем утратившую статус особой охраны территорию для обеспечения своей жизнедеятельности и миграции, а также к нарушению прав неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, установленных статьей 42 Конституции Российской Федерации.

Возникновение случаев, указанных в Законе в качестве оснований для изменения границ особо охраняемых природных территорий краевого значения, в силу положений Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее по тексту - Федеральный закон № 33-ФЗ) свидетельствует о намерении органов власти края не принимать необходимых мер, направленных на сохранение и восстановление особо охраняемых природных территорий краевого значения, предусматривает возможность освобождения органов власти и иных лиц, на которых возлагаются такие обязанности, от предусмотренной законом ответственности.

Отсутствие в Федеральном законе № 33-ФЗ прямого запрета на упразднение особо охраняемых природных территорий, равно как и четкой регламентации процедуры снятия правового статуса, изменения границ таких территорий, влечет возникновение в правоприменительной практике случаев уменьшения площади названных территорий на основании только решения государственного органа исполнительной власти субъекта.

Закон не содержит положений, регламентирующих условия принятия решения о корректировке границ особо охраняемых природных территорий краевого значения, учитывающих особенности данных территорий, что создает правовую неопределенность, не отвечает общеправовым критериям ясности и вызывает неоднозначное толкование, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.

О возможности неоднозначного толкования оспариваемого Закона также свидетельствует отсутствие в нем указания на определения «необратимая утрата в результате неблагоприятного воздействия природного характера части природных комплексов или объектов, в целях охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения» и «утрата особой природоохранной ценности природных комплексов или объектов, в целях охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения».

Указанные в Законе основания для изменения границ особо охраняемых природных территорий являются незаконными, направленными на уменьшение площади особо охраняемых природных территорий краевого значения в нарушение требований федерального законодательства, свидетельствуют о намерении органов власти края повышать антропогенную нагрузку на особо охраняемые природные территории, что повлечет за собой утрату их уникальных компонентов, нарушит права граждан на благоприятную окружающую среду, гарантированные статьей 42 Конституции Российской Федерации.

ФИО36, ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25, ФИО26, ФИО27, ФИО28, ФИО29, ФИО30, ФИО31, ФИО32, ФИО33, ФИО34 и присоединившаяся к ним группа лиц обратились к Думе Ставропольского края, губернатору Ставропольского края о признании недействующими с момента принятия пункты 1-8, 10-14 части 1, а также частей 2, 3, 4, 5, 7 статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 07 декабря 2021 г. № 118-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «Об особо охраняемых природных территориях»; об оставлении в силе пункт 9 части 1, часть 6 статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 07 декабря 2021 г. № 118-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «Об особо охраняемых природных территориях».

В обоснование поданных административных исков указали, что оспариваемая статья 4.1 Закона Ставропольского края от 06 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях» не соответствует части 1 и 2 статьи 4, статье 10, части 3 статьи 11, части 1 и 2 статьи 15, статьям 41 и 42, части 2 статьи 120 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», части 4 и 8 статьи 5 Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», статье 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, часть 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации", статьям 3, 4, 6, 9, 58, 59, 70 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», части 2 статьи 18 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», абзацу 2 части 1 статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, части 2 и 3 статьи 11 Устава (Основного Закона) Ставропольского края. Кроме того, оспариваемая норма направлена на преодоление нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, и обязательных к безусловному исполнению, всеми участниками общественных отношений.

Спорными положениями нарушаются права административных истцов на использование особо охраняемых природных территорий в пределах ранее установленной площади.

Определениями Ставропольского краевого суда от 03 февраля 2022 г., от 28 февраля 2022 г. названные административные исковые заявления объединены в одно производство для совместного рассмотрения, делу присвоен номер 3а-121/2022.

Решением Ставропольского краевого суда от 21 марта 2022 г. в удовлетворении административных исковых заявлений отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятым по делу решением, прокурор Ставропольского края Лоренц А.А., административные истцы ФИО1 и ФИО43 обратились с апелляционным представлением и жалобой соответственно, в которых просили решение Ставропольского краевого суда от 21 марта 2022 г. отменить принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционного представления и апелляционной жалобы приведены доводы, заявленные в суде первой инстанции при рассмотрении дела по существу.

Думой Ставропольского края, губернатором Ставропольского края, Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края представлены возражения на апелляционное представление и апелляционную жалобу, в которых выражена позиция о законности и обоснованности принятого по делу судебного акта, об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционного представления и апелляционной жалобы.

В ответ на поступившие возражения ФИО1 и ФИО43 представили отзыв, согласно которому полагают доводы, приведенные в возражениях на апелляционную жалобу, несостоятельными.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель прокурора Ставропольского края ФИО44, представитель административных истцов ФИО36, административный истец ФИО7 поддержали апелляционное представление и апелляционную жалобу в полном объеме по основаниям, изложенным в апелляционном представлении и апелляционной жалобе соответственно.

Представитель Думы Ставропольского края ФИО40, представитель губернатора ФИО37 края ФИО45, представитель министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края ФИО41 против апелляционного представления прокурора, апелляционной жалобы ФИО1 и ФИО43 возражали.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились. Информация о движении дела, дате и времени судебного заседания размещена в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», на официальном сайте Третьего апелляционного суда общей юрисдикции (3ap.sudrf.ru).

Поскольку неявка лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, не является препятствием к рассмотрению дела, судебная коллегия, руководствуясь частью 2 статьи 306, частью 1 статьи 307, частью 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участвующих в деле лиц.

Изучив доводы апелляционного представления и апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, исследовав материалы административного дела, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление (пункт 1); соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов (подпункт «а»), форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты (подпункт «б»), процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта (подпункт «в»); правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу (подпункт «в»); соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3).

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (статья 213 часть 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Из материалов дела следует, что частью 8 статьи 4 Закона Ставропольского края от 06 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях» (редакция № 4 от 09 июня 2018 г.) были предусмотрены случаи утраты особо охраняемыми природными территориями краевого значения своего правового статуса:

1) истечения срока функционирования особо охраняемых природных территорий краевого значения, установленного при их организации, и нецелесообразности его продления;

2) утрата природными комплексами и природными объектами особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения;

3) придание особо охраняемым природным территориям краевого значения правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения;

4) придание особо охраняемым природным территориям краевого значения правового статуса особо охраняемых природных территорий местного значения.

Апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2020 г. по делу № 66а-1366/2020, оставленным без изменения кассационным определением Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 17 февраля 2021 г. по делу № 88А-1752/2021, указанная норма признана недействующей, поскольку в системном единстве с положениями Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае не соответствует общеправовому критерию формальной определенности и устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, исключая, по сути, сферу спорных правооотношений из предмета совместного ведения субъекта Российской Федерации и Российской Федерации, позволяя субъектовым органам власти в более упрощенном порядке, нежели создание такой зоны и определение границ ее охраны, решать вопрос об утрате такого статуса.

Кассационным определением Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 24 августа 2022 г. по аналогичным основаниям оставлено без изменения решение Ставропольского краевого суда от 16 февраля 2022 г., апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11 мая 2022 г. о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 г. № 280-п «Об утверждении Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае», постановления Правительства Ставропольского края от 7 июня 2021 г. № 231-п «О внесении изменений в Порядок принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденный постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 г. № 280-п» и постановления Правительства Ставропольского края от 26 января 2022 г. № 36-п «О внесении изменений в раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 г. № 280-п».

Данное обстоятельство послужило основанием для внесения в Закон Ставропольского края от 06 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях» изменений. Законом Ставропольского края от 07 декабря 2021 г. № 118-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «Об особо охраняемых природных территориях» Закон Ставропольского края от 06 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях» дополнен статьей 4.1 следующего содержания:

«Статья 4.1 Изменение границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон

1. Изменение границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон осуществляется в следующих случаях:

1) включение части особо охраняемой природной территории краевого значения в состав особо охраняемой природной территории федерального значения;

2) включение части особо охраняемой природной территории краевого значения в состав иной особо охраняемой природной территории регионального значения;

3) включение части особо охраняемой природной территории краевого значения в состав особо охраняемой природной территории местного значения;

4) расположение части особо охраняемой природной территории краевого значения в границах другого субъекта Российской Федерации;

5) придание одной и той же территории или ее части правового статуса особо охраняемой природной территории краевого значения несколько раз;

6) объединение, разделение двух и более особо охраняемых природных территорий краевого значения;

7) установление необходимости частичного хозяйственного использования части территории особо охраняемой природной территории краевого значения;

8) изменение особенностей режима охраны особо охраняемой природной территории краевого значения, установление на ее территории дифференцированного режима особой охраны, хозяйственной и иной деятельности;

9) увеличение площади особо охраняемой природной территории краевого значения;

10) несоответствие части особо охраняемой природной территории краевого значения цели ее создания (назначения);

11) необратимая утрата в результате неблагоприятного воздействия природного характера части природных комплексов или объектов, в целях охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения;

12) наличие факта утраты особой природоохранной ценности части природных комплексов или объектов, в целях охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения;

13) наличие фактического размещения на части особо охраняемой природной территории краевого значения объектов рекреационной, дорожно-транспортной, инженерной и иных видов инфраструктур;

14) необходимость исправления:

а) технических ошибок (описок, опечаток, грамматических или арифметических ошибок либо подобных ошибок), установленных в описании местоположения границ особо охраняемых природных территорий краевого значения;

б) ошибок, содержащихся в межевом плане, техническом плане, карте-плане территории, карте (плане) объекта землеустройства или графическом описании особо охраняемых природных территорий краевого значения, установленных по результатам проведения работ по установлению границ особо охраняемых природных территорий относительно фактического местоположения природных комплексов и природных объектов, для охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения;

в) несоответствия площади особо охраняемой природной территории краевого значения данным, полученным при исчислении ее площади современными методами в ранее определенных границах.

2. Изменение границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон осуществляется на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Ставропольского края, органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края (далее - инициаторы).

3. Предложения об изменении границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон направляются инициаторами на рассмотрение в уполномоченный орган с приложением материалов, обосновывающих необходимость такого изменения, перечень которых устанавливается Правительством Ставропольского края с учетом положений настоящей статьи.

4. Подготовка материалов, обосновывающих изменение границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон, указанных в части 3 настоящей статьи, осуществляется инициаторами, направившими в уполномоченный орган предложения об изменении границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон.

5. Уполномоченный орган в порядке и сроки, устанавливаемые Правительством Ставропольского края, рассматривает поступившие предложения об изменении границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон и материалы, обосновывающие такое изменение, указанные в части 3 настоящей статьи, подготавливает проект правового акта Правительства Ставропольского края (далее для целей настоящей статьи - проект правового акта).

6. Уполномоченный орган в случаях, установленных пунктом 6 статьи 2 Федерального закона, до направления проекта правового акта на рассмотрение в Правительство Ставропольского края направляет его на согласование в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

7. Решение об изменении границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон принимается Правительством Ставропольского края в устанавливаемом им порядке с учетом требований федерального законодательства и положений настоящей статьи.».

Проверяя соблюдение приведенных в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации положений при принятии оспариваемых правовых актов, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые положения приняты уполномоченным лицом в пределах компетенции; форма и вид нормативного правового акта, процедура его принятия, введение в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу соблюдены. Решение Ставропольского краевого суда от 21 марта 2022 г. в указанной части мотивировано, основано на анализе норм федерального и регионального законодательства, имеющихся в деле доказательствах, оснований для переоценки выводов суда первой инстанции в указанной части судебная коллегия не усматривает.

Рассматривая вопрос о соответствии оспариваемого нормативного правового акта правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии таких противоречий. Судебная коллегия с таким подходом согласиться не может в силу следующего.

В силу пункта «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Закон об охране окружающей среды.

В силу пункта 8 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведения Красной книги субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Уставом Ставропольского края, принятого Думой Ставропольского края 29 сентября 1994 г., Дума Ставропольского края осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Ставропольского края и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Ставропольского края (пункт б статьи 29 Устава).

В соответствии с частями 1, 2 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.

Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Как следует из Преамбулы Федерального закона № 33-ФЗ, настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.

В соответствии с частью 2 статьи 1 названного Федерального закона отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Из пункта 2 статьи 3 указанного Федерального закона также следует, что государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу части 5 статьи 2, статей 4, 33, 34 и 35 Федерального закона № 33-ФЗ на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о резервировании земель, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности (часть 5 статьи 2 данного Федерального закона). В целях оценки состояния природно-заповедного фонда ведется Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий (статья 4).

Согласно Приказу Минприроды России от 19 марта 2012 г. № 69 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» основанием для включения сведений в федеральный и региональные кадастры, а также для обновления этих сведений или перевода особо охраняемой природной территории из одного раздела кадастра в другой является принятие Правительством Российской Федерации, органами государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления решений о создании, изменении площади, категории, об уточнении границ и (или) изменении установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и использования особо охраняемой природной территории, о реорганизации особо охраняемой природной территории (пункт 14).

В Ставропольском крае отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий краевого местного значения регулируются Законом Ставропольского края от 06 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях», статьей 4.1 которого предусмотрены основания и порядок изменения границ особо охраняемых природных территорий.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее, единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и с федеральными органами исполнительной власти в области обороны страны и безопасности государства, если предполагается, что в границах особо охраняемых природных территорий будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

Пунктом 6 статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 06 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях», предусмотрено, что уполномоченный орган в случаях, установленных пунктом 6 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ, до направления проекта правового акта на рассмотрение в Правительство Ставропольского края направляет его на согласование в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды, упуская при этом необходимость согласования такого решения с федеральными органами исполнительной власти в области обороны страны и безопасности государства, если предполагается, что в границах особо охраняемых природных территорий будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

Поскольку приведенные положения регионального законодательства фактически исключают необходимость согласования при определенных обстоятельствах решений об изменении режима особой охраны особо охраняемых природных территорий с федеральными органами исполнительной власти в области обороны страны и безопасности государства, судебная коллегия усматривает в указанной части правовую неопределенность, в результате которой возможно произвольное изменение границ особо охраняемых природных территорий.

В ходе рассмотрения дела представитель губернатора Ставропольского края ФИО45 пояснила, что в целях реализации статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 06 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях» постановлением Правительства Ставропольского края от 26 января 2022 г. № 37-п утвержден Порядка принятия решений об изменении границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон. На обозрении судебной коллегии представлен названный нормативный правовой акт.

Согласно пункту 10 названного Порядка в случае соответствия предложения об изменении границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон и материалов, обосновывающих изменение границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон, законодательству Российской Федерации и законодательству Ставропольского края и требованиям, установленным пунктом 5 настоящего Порядка, уполномоченный орган исполнительной власти Ставропольского края, за исключением случаев, установленных пунктом 14 части 1 статьи 4 Закона Ставропольского края от 06 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях», в течение 30 календарных дней со дня завершения проверки, предусмотренной пунктом 8 настоящего Порядка, подготавливает и направляет проект правового акта Правительства Ставропольского края об изменении границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон, к которому прилагает материалы, обосновывающие изменение границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон, для рассмотрения в:

1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области охраны окружающей среды;

2) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обороны страны и безопасности государства, если предполагается, что в границах особо охраняемой природной территории краевого значения будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов

Однако данный Порядок не восполняет статью 4.1 Закона Ставропольского края от 06 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях», а, вопреки позиции административного ответчика, лишь подтверждает вывод о правовой неопределенности обжалуемой нормы.

Кроме того, пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» не содержит каких-либо исключений в части необходимости согласования решений об изменении режима особо охраняемых природных территорий, в то время как пункт 10 постановления Правительства Ставропольского края от 26 января 2022 г. № 37-п, которым утвержден Порядок принятия решений об изменении границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон, исключает необходимость согласования изменения границ особо охраняемых природных территорий с названными выше уполномоченными органами в случаях необходимости исправления:

- технических ошибок (описок, опечаток, грамматических или арифметических ошибок либо подобных ошибок), установленных в описании местоположения границ особо охраняемых природных территорий краевого значения;

- ошибок, содержащихся в межевом плане, техническом плане, карте-плане территории, карте (плане) объекта землеустройства или графическом описании особо охраняемых природных территорий краевого значения, установленных по результатам проведения работ по установлению границ особо охраняемых природных территорий относительно фактического местоположения природных комплексов и природных объектов, для охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения;

- несоответствия площади особо охраняемой природной территории краевого значения данным, полученным при исчислении ее площади современными методами в ранее определенных границах.

В данном случае пункт 6 статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 06 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях», введенной в действие Законом Ставропольского края от 07 декабря 2021 г. № 118-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «Об особо охраняемых природных территориях» в системном единстве с положениями Порядка принятия решений об изменении границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон не соответствует общеправовому критерию формальной определенности и устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, исключая, по сути, сферу спорных правоотношений из предмета совместного ведения субъекта Российской Федерации и Российской Федерации, позволяя субъектовым органам власти в более упрощенном порядке, нежели создание такой зоны и определение границ ее охраны, решать вопрос об утрате такого статуса.

Частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусмотрено, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Пунктом 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, отнесены широта дискреционных полномочий, то есть отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «а») и выборочное изменение объема прав, то есть возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «в»).

Принимая во внимание приведенные нормы федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу о том, что пункт 6 статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 06 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях» не имеет объективных критериев применения и допускает возможность произвольного выбора процедуры изменения границ особо охраняемых природных территорий и, как следствие, их статуса.

Кроме того, являются неопределенными и предоставляют правоприменителю широкую возможность в их толковании указанные в подпунктах 1-14 пункта 1 статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 06 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях» основания для изменения границ особо охраняемых природных территорий.

Так, в качестве оснований для изменения границ особо охраняемых природных территорий в оспариваемой норме указано на несоответствие части особо охраняемых природных территорий краевого значения цели ее создания (назначения); на наличие факта утраты особой природоохранной ценности части природных комплексов или объектов, в целях охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения; на наличие фактического размещения на части особо охраняемой природной территории краевого значения объектов рекреационной, дорожно-транспортной, инженерной и иных видов инфраструктур. По убеждению судебной коллегии используемые формулировки допускают возможность произвольного изменения границ особо охраняемых природных территорий.

Поскольку положения статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 06 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях», введенной в действие Законом Ставропольского края от 07 декабря 2021 г. № 118-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «Об особо охраняемых природных территориях», существуют в совокупности и взаимосвязи, а основания и процедура изменения границ особо охраняемых природных территорий, как указано выше, не соответствуют критерию правовой определенности, судебная коллегия приходит к выводу о наличии оснований для признания недействующей указанной нормы в полном объеме.

В виду признания недействующей статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 06 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях», имеются основания для признания недействующим в полном объеме Закона Ставропольского края от 07 декабря 2021 г. № 118-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «Об особо охраняемых природных территориях», которым введена в действие оспариваемая норма.

На основании вышеизложенного, доводы административных ответчиков и заинтересованных лиц судебной коллегией отклоняются как несостоятельные.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт и оспариваемая норма должны быть признаны недействующими, судебная коллегия, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, учитывая, что признание оспариваемой нормы и нормативного правового акта с момента вынесения настоящего апелляционного определения не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административных истцов, считает необходимым признать оспариваемую норму и нормативный правовой акт не действующими со дня ее принятия.

Руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ставропольского краевого суда от 21 марта 2022 г. отменить; принять по делу новое решение.

Признать недействующим со дня принятия Закон Ставропольского края от 07 декабря 2021 г. № 118-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «Об особо охраняемых природных территориях», статью 4.1 Закона Ставропольского края от 06 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях».

Сообщение о принятии настоящего определения подлежит публикации в течение месяца со дня принятия в официальных средствах массовой информации Думы Ставропольского края.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение в полном объеме изготовлено 19 сентября 2022 г.

Председательствующий

Судьи