Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием средств видео-конференц-связи административное дело № 3а-212/2021 по административному исковому заявлению ФИО1 о признании не действующими статьи 1, частей 1 и 3 статьи 2, пункта 2 части 1 статьи 3, части 1 статьи 4, частей 1, 2 и абзаца третьего части 3 статьи 4.1 Решения Омского городского Совета от 16 мая 2018 года № 54 «Об отдельных вопросах противодействия коррупции» (в редакции Решения Омского городского Совета от 13 марта 2019 года № 120 «О внесении изменений в Решение Омского городского Совета от 16 мая 2018 года № 54 «О порядке рассмотрения вопросов соблюдения законодательства о противодействии коррупции депутатами Омского городского Совета»),

с апелляционной жалобой административного истца ФИО1 на решение Омского областного суда от 9 сентября 2021 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н., объяснения представителей административного истца ФИО1 - ФИО2, ФИО3, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Омского городского Совета ФИО4, мэра г. Омска ФИО5, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П., полагавшей решение суда не подлежащем отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

16 мая 2018 года Омским городским Советом принято решение № 54 «Об отдельных вопросах противодействия коррупции» (далее – Решение №54).

24 октября 2018 года, 13 марта 2019 года, 10 апреля 2020 года в решение № 54 Омским городским Советом внесены изменения.

Статьей 1 Решения № 54, предусмотрено, что настоящее Решение устанавливает порядок сообщения Мэром города Омска, депутатом Омского городского Совета, членом Омской городской избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающим в комиссии на постоянной (штатной) основе (далее также – лица, замещающие муниципальные должности города Омска), о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также порядок рассмотрения вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, ограничений, запретов, исполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и иными нормативными правовыми актами, в части, не урегулированной законом Омской области, определяющим порядок представления отдельными категориями лиц сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и проверке достоверности и полноты данных сведений.

Сообщения лиц, замещающих муниципальные должности города Омска, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также вопросы соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, законодательства о противодействии коррупции рассматриваются комиссией по вопросам противодействия коррупции.

Частью 1 статьи 2 Решения № 54 установлено, что комиссия по вопросам противодействия коррупции (далее - комиссия) осуществляет рассмотрение сообщений лиц, замещающих муниципальные должности города Омска, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также иные вопросы соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, ограничений и запретов, исполнения обязанностей, установленных законодательством в сфере противодействия коррупции (далее также – вопросы соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции).

Порядок работы комиссии, порядок рассмотрения комиссией вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции устанавливаются настоящим Решением, а в части, не урегулированной настоящим Решением, постановлением Председателя Омского городского Совета (часть 3 статьи 2).

Пунктом 2 части 1 статьи 3 Решения № 54 в качестве основания для рассмотрения вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции относится информация о нарушении лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции указана информация о нарушении лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции..

Исходя из части 1 статьи 4 Решения № 54 следует, что в ходе рассмотрения вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции комиссия имеет право получать от лица, замещающего муниципальную должность города Омска, пояснения по изложенным в нем обстоятельствам, запрашивать документы, материалы, приглашать на заседание комиссии и устно опрашивать лиц, обладающих необходимой информацией, запрашивать письменные разъяснения и совершать иные действия, необходимые для получения информации, которая требуется для полного и всестороннего рассмотрения вопроса.

Частью 1 статьи 4.1 Решения № 54 предусмотрено, что по результатам рассмотрения уведомления комиссия принимает одно из следующих решений:

а) признать, что при исполнении должностных обязанностей лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, конфликт интересов отсутствует;

б) признать, что при исполнении должностных обязанностей лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, личная заинтересованность приводит или может привести к конфликту интересов;

в) признать, что лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, не соблюдались требования об урегулировании конфликта интересов.

Согласно части 2 статьи 4.1 Решения № 54 по результатам рассмотрения информации о нарушении лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции комиссия принимает одно из следующих решений:

а) признать, что лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, требования законодательства о противодействии коррупции нарушены не были;

б) признать, что лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, требования законодательства о противодействии коррупции были нарушены.

Из абзаца третьего части 3 статьи 4.1 Решения № 54 следует, что в случае принятия комиссией в отношении депутата Омского городского Совета решения, предусмотренного пунктом «в» части 1, пунктом «б» части 2 настоящей статьи, комиссия предлагает Председателю Омского городского Совета внести на заседание Омского городского Совета вопрос о досрочном прекращении полномочий депутата Омского городского Совета.

Решение № 54 опубликовано в газете «Третья столица» 24 мая 2018 года, последующие изменения опубликованы в указанном печатном издании соответственно 1 ноября 2018 года, 21 марта 2019 и 15 апреля 2020 года.

ФИО1 обратился в Омский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненных требований просит признать не действующими вышеназванные нормы Решения № 54, ссылаясь на их несоответствие частям 42, 44, 45 статьи 121 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ), статьям 17, 35, частям 7.1, 7.2, 7.3, 11 статьи 40, пункту 7 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ), подпункту «г» пункта 1 части 1 статьи 2, статье 4, части 3 статьи 5, части 3 статьи 6 и статье 15 Федерального закона от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее – Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ), пункту 1.1 части 1 статьи 2, части 2.1 статьи 3, статье 5 Федерального закона от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (далее – Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ), подпунктам 5, 6 пункта 2 статьи 3 Закона Омской области от 29 июня 2017 года № 1983-ОЗ «О противодействии коррупции в Омской области», пункту 2 части 1 статьи 1, частям 1, 2 статьи 6, статьям 16, 20 Закона Омской области от 22 марта 2018 года № 2060-ОЗ «О представлении отдельными категориями лиц сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и проверке достоверности и полноты данных сведений» (далее – Закон № 2060-ОЗ), пункту 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Методика).

В обоснование заявленных требований указывал, что на заседании комиссии по вопросам противодействия коррупции было рассмотрено заявление депутата Омского городского Совета ФИО6 о возможном наличии у депутата Омского городского Совета ФИО1 конфликта интересов и рекомендовано Председателю Омского городского Совета внести на заседание Омского городского Совета вопрос о досрочном прекращении депутатских полномочий ФИО1 Постановлением Омского городского Совета от 3 марта 2021 года с 5 марта 2021 года были прекращены полномочия депутата ФИО1 в связи с неисполнением обязанности по сообщению о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также обязанности по принятию мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

По мнению административного истца, реализация оспариваемых положений Решения № 54, противоречащих правовому регулированию, имеющему большую юридическую силу, привела к нарушению права административного истца на беспрепятственное осуществление депутатских полномочий, законного права на полное, объективное и всестороннее рассмотрение информации о конфликте интересов в предусмотренном законодательством порядке.

Как указывает административный истец, органы местного самоуправления не наделены полномочиями по проведению проверок соблюдения ограничений, запретов, исполнения обязанностей в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, в связи с чем Омский городской Совет вышел за пределы дозволенного органу местного самоуправления правового регулирования, превысив пределы своих полномочий. Основания и порядок прекращения полномочий депутатов могут быть определены исключительно уставом муниципального образования. В то же время предусмотренный Решением № 54 и постановлением Председателя Омского городского Совета от 16 июля 2018 года № 08-п «О комиссии по вопросам противодействия коррупции» порядок прекращения полномочий депутатов на основании решения специальной комиссии и ее рекомендации Председателю Омского городского Совета о внесении вопроса о досрочном прекращении полномочий депутата на заседание Омского городского Совета Уставом города Омска не предусмотрен. Порядок работы комиссии, рассмотрения вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции, не может регулироваться ненормативным актом – постановлением Председателя Омского городского Совета в части, не урегулированной нормативным правовым актом – Решением № 54. В Решении № 54 не определен перечень субъектов, имеющих право предоставлять информацию о нарушении лицом требований законодательства о противодействии коррупции, а также не предусмотрена проверка достоверности, полноты и объективности полученной информации. Муниципальными правовыми актами не могут быть восполнены пробелы законодательного регулирования в части, не урегулированной законом Омской области. В оспариваемом Решении № 54 имеется правовая неопределенность при установлении оснований для рассмотрения комиссией вопросов соблюдения требований законодательства о противодействии коррупции. Кроме того, административный истец ссылается на наличие в оспариваемом нормативном правовом акте коррупциогенных факторов, предусмотренных пунктом 3 Методики.

Решением Омского областного суда от 9 сентября 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе ФИО1, со ссылкой на неправильное применение судом норм материального права и несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, просит постановленный судебный акт отменить, приняв по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В качестве доводов апелляционной жалобы указывает, что, определяя пределы компетенции Омского городского Совета при принятии оспариваемых правовых положений в Решении № 54, суд неправильно установил основные элементы компетенции Омского городского Совета и дал неправильную оценку полномочиям представительного органа муниципального образования. Суд указал, что правовую основу противодействия коррупции в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ составляют, в том числе, муниципальные правовые акты. Однако муниципальные правовые акты могут приниматься только в пределах установленных полномочий органа местного самоуправления, принимающего соответствующий муниципальный правовой акт. Суд констатировал наличие такого вопроса местного значения у городского округа г. Омск, как принятие мер по противодействию коррупции в границах городского округа, но не установил пределы полномочий (прав и обязанностей) Омского городского Совета по решению этого вопроса, а также нормы федерального законодательства или Устава г. Омска, в которых устанавливаются права и обязанности по проведению проверок, исполнения требований законодательства о противодействии коррупции. Суд не учел, что в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ и Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ при решении вопроса местного значения по осуществлении мер по противодействию коррупции в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, органам местного самоуправления предоставлено только три полномочия. Таким образом, только по этим полномочиям при решении вопроса местного значения по осуществлению мер по противодействию коррупции может осуществляться муниципальное правовое регулирование в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации. Ссылаясь на Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ указывает, что в этих законах определены только полномочия органов и должностных лиц государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по проведению соответствующих проверок. Суд не учел, что в качестве государственной гарантии соблюдения законности применения такой меры ответственности был предусмотрен специальный порядок проведения соответствующих проверок по решению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, что подтверждается правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 27 декабря 2012 года № 34-П. Таким образом, в целях повышения государственных гарантий при осуществлении депутатских полномочий, правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением конституционного права быть избранным, в том числе и прекращение полномочий депутата, должно осуществляться на уровне федерального законодательства, и не может осуществляться на подзаконном муниципально - правовом уровне. Суд сделал ошибочный вывод о том, что Решение № 54 и Постановление Председателя Омского городского совета от 16 июля 2018 года № 08-п приняты в пределах компетенции Омского городского Совета только потому, что эти муниципальные правовые акты приняты по вопросам организации деятельности Омского городского Совета.

Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в сфере правового регулирования противодействия коррупции разграничены полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В этих законах не предусмотрены полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления самостоятельно решать вопросы о досрочном прекращении полномочий депутатов по основаниям нарушения законодательства о противодействии коррупции.

Суд не дал оценку доводам административного истца о том, что в части 3 статьи 2 Решения № 54 предусмотрена отсылочная норма к ненормативному постановлению Председателя Омского городского Совета, которым может регулироваться порядок работы комиссии Омского городского Совета в части, не урегулированной настоящим Решением. Обращает внимание на то, что в административном иске не оспаривается право Омского городского Совета принимать решение о досрочном прекращении полномочий депутата, оспаривается право представительного органа местного самоуправления проводить проверки исполнения требований федерального законодательства о противодействии коррупции в отношении депутатов Омского городского Совета, право по собственной инициативе без участия органа государственной власти во внесудебном порядке прекращать полномочия депутата, а также оспаривается право Омского городского Совета устанавливать полномочия Омского городского Совета и создаваемой им комиссии по проведению таких проверок в муниципальном правовом акте – Решении № 54. По мнению административного истца в статье 1 Решения № 54 незаконно расширен предмет правового регулирования. Решением № 54 были урегулированы вопросы установления оснований прекращения полномочий депутатов по результатам проведения проверок комиссией Омского городского Совета, которые в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ относятся к предмету уставного регулирования и, следовательно, могут регулироваться только в Уставе г. Омска, обладающего высшей юридической силой по отношению к иным муниципальным правовым актам г. Омска. Вопросы, относящиеся к предмету уставного регулирования, не могут регламентироваться в других муниципальных правовых актах. Кроме того, часть 1 статьи 2, пункт 2 части 1 статьи 3 Решения № 54 содержит правовую неопределенность.

В частях 1, 2 и абзаце 3 статьи 4.1 Решения № 54 установлены полномочия комиссии Омского городского Совета предлагать Председателю Омского городского Совета внести на рассмотрение Омского городского Совета вопрос о досрочном прекращении полномочий депутата Омского городского Совета вопрос о досрочном прекращении полномочий депутата Омского городского Совета. Указанная статья не соответствует требованиям действующего законодательства, поскольку полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения устанавливаются в федеральном законе, законе субъекта Российской Федерации и уставе муниципального образования. Все оспариваемые положения статьи 1, частей 1, 3 статьи 2, пункта 2 части 1 статьи 3, части 1 статьи 4, частей 1, 2 и абзац третий части 3 статьи 4.1 Решения № 54 кроме указанных несоответствий федеральному законодательству также не соответствует требованиям Постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», так как содержат признаки таких коррупциогенных факторов.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителями Омского городского Совета, мэра города Омска, а также участвующим в деле прокурором принесены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Утвержденная Указом Президента от 2 июля 2021 года № 400 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации подтвердила, что коррупция относится к числу одной из основных угроз государственной и общественной безопасности, закрепив при этом, что особое внимание должно уделяться искоренению причин и условий, порождающих коррупцию, которая является препятствием устойчивому развитию Российской Федерации и реализации стратегических национальных приоритетов. В этих целях реализуются Национальная стратегия противодействия коррупции и национальные планы противодействия коррупции, в обществе формируется атмосфера неприемлемости данного явления, повышается уровень ответственности за коррупционные преступления, совершенствуется правоприменительная практика в указанной области.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ устанавливает, как следует из его преамбулы, основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Исходя из пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции) (подпункт «а»); по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией) (подпункт «б»); по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений (подпункт «в»).

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ в части 4 статьи 5 предусматривает, что органы местного самоуправления, как и федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов Российской Федерации, осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Пунктом 42 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесено осуществление мер по противодействию коррупции в границах городского округа.

В целях реализации положений Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (далее - Указ Президента Российской Федерации № 821) рекомендовано: органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в 2-х месячный срок разработать и утвердить положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации (муниципальных служащих) и урегулированию конфликта интересов; руководствоваться настоящим Указом при разработке названных положений.

В целях обеспечения единой государственной политики в области противодействия коррупции Президентом Российской Федерации 15 июля 2015 года также принят Указ № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции», которым, в том числе, утверждено Типовое положение о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации, а также рекомендовано Председателю Центрального банка Российской Федерации, руководителям государственных внебюдежтных фондов, государственных корпораций (компаний), иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, руководителям органов местного самоуправления при разработке положений о подразделениях по профилактике коррупционных и иных правонарушений руководствоваться Типовым положением о подразделении федерального государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, утвержденным настоящим Указом.

Частью 2 статьи 6 Закона Омской области от 29 июня 2017 года № 1983-ОЗ «О противодействии коррупции в Омской области» предусмотрено, что для обеспечения соблюдения муниципальными служащими общих принципов служебного поведения и урегулирования конфликта интересов в органах местного самоуправления Омской области, в аппаратах избирательных комиссий муниципальных образований Омской области в порядке, определяемом нормативным правовым актом Губернатора Омской области и муниципальным нормативным правовым актом, могут образовываться комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.

Указом Губернатора Омской области от 28 ноября 2019 года № 177 утвержден Порядок образования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в органах местного самоуправления Омской области, в аппаратах избирательных комиссий муниципальных образований Омской области.

Пунктом 8 данного указа определено, что порядок деятельности комиссии (единой комиссии) определяется муниципальным правовым актом в соответствии с законодательством.

Таким образом, правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по противодействию коррупции осуществляется на основании общих приоритетных направлений, определенных в Национальной стратегии и в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

Частью 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

В соответствии со статьей 10 Устава г. Омска Омский городской Совет является постоянно действующим представительным выборным коллегиальным органом местного самоуправления г. Омска.

Согласно части 3 статьи 14 Устава г. Омска по вопросам организации своей деятельности Омский городской Совет принимает решения, носящие нормативный характер, а также Постановления, носящие индивидуальный правовой характер.

Таким образом, является правильным вывод суда первой инстанции о том, что орган местного самоуправления, реализуя предоставленные ему федеральным законодательством полномочия, а также в рамках решения вопросов местного значения вправе принимать собственное правовое регулирование в части образования соответствующих комиссий и определения порядка осуществления ими деятельности. Оспариваемое решение принято в установленной форме, при соблюдении порядка принятия, введения в действие и опубликования и по этим основаниям сторонами не обжалуется.

Проанализировав оспариваемые административным истцом положения статьи 1, частей 1 и 3 статьи 2, пункта 2 части 1 статьи 3, части 1 статьи 4, частей 1, 2 и абзаца третьего части 3 статьи 4.1 Решения № 54 суд первой инстанции пришел к выводу об их соответствии требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Правомерным является вывод суда, что предмет регулирования, указанный в статье 1 Решения № 54, и полномочия комиссии, предусмотренные в статье 1, статье 2 того же Решения, определены Омским городским Советом с соблюдением положений нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Частью 71 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ установлено, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом № 273- ФЗ и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом № 273-ФЗ, Федеральным законом № 230-ФЗ, Федеральным законом № 79- ФЗ, если иное не предусмотрено Федеральным законом № 131-ФЗ.

Согласно части 101 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных данным Федеральным законом.

Как следует из предписаний статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, полномочия депутата прекращаются досрочно в случаях, указанных в части 10 названной статьи, в иных случаях, установленных этим законом и иными федеральными законами, исключительно решением представительного органа муниципального образования, которое должно быть принято не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания (часть 11).

В соответствии с частью 41 статьи 121 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

Пунктом 1 части 1 статьи 131 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ определено, что лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является.

Пунктом 7 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусмотрено, что уставом муниципального образования должны определяться, в том числе, срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц.

Как следует из части 4 статьи 17 Устава города Омска, полномочия депутата Омского городского Совета могут быть прекращены досрочно в случаях, предусмотренных действующим законодательством, в сроки, установленные законом. Полномочия депутата прекращаются Постановлением Омского городского Совета, в котором определяются дата и основания прекращения полномочий. Исключение составляют случаи досрочного прекращения полномочий Омского городского Совета, когда принятие отдельного Постановления по каждому из депутатов не требуется, а также случаи отзыва депутата Омского городского Совета избирателями, когда полномочия отозванного считаются прекращенными со дня официального опубликования результатов голосования.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что основания и порядок прекращения полномочий депутата Омского городского Совета определены Уставом города Омска, и оспариваемое решение не регулирует основания и порядок прекращения полномочий депутата Омского городского Совета, в связи с чем, доводы апелляционной жалобы в указанной части подлежат отклонению.

Правомерным является и вывод суда, что установление оспариваемым Решением № 54 порядка сообщения лицами, замещающими муниципальные должности, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, согласуется с частью 41 статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ, предусматривающей возможность регулирования соответствующего порядка нормативными правовыми актами Российской Федерации, при том, что к числу последних относятся, в частности, муниципальные правовые акты (пункт 3 статьи 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ). А установление порядка рассмотрения вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, ограничений, запретов, исполнения обязанностей, которые закреплены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ и иными нормативными правовыми актами, в части, не урегулированной законом Омской области, определяющим порядок представления отдельными категориями лиц сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и проверке достоверности и полноты данных сведений, также согласуется с нормативным правовым регулированием, имеющим большую юридическую силу, поскольку, как указывалось выше, по вопросам организации своей деятельности Омский городской Совет вправе принимать правовые акты.

Ссылаясь на положения части 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, части 3 статьи 14 Устава г. Омска, суд первой инстанции пришел к выводу, что вопросы организации деятельности Омского городского Совета могут быть урегулированы правовыми актами Председателя Омского городского Совета.

В этой связи закономерно указал, что пункт 3 статьи 2 Решения № 54, закрепляющий возможность регулирования порядка работы комиссии, порядка рассмотрения комиссией вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности г. Омска, требований законодательства о противодействии коррупции в части, не урегулированной Решением № 54, постановлением председателя Омского городского Совета, не противоречит правовому регулированию, имеющему большую юридическую силу. Кроме того, оспариваемое положение прав административного истца не нарушает.

Доводы апелляционной жалобы о том, что в оспариваемом Решении № 54 незаконно расширен предмет правового регулирования не основаны на законе. Предмет правового регулирования также согласуется с основными задачами и функциями органов по профилактике коррупционных правонарушений, изложенными в вышеназванных Указах Президента Российской Федерации.

Суд обоснованно не принял во внимание доводы административного истца о том, что федеральным законодательством не предусмотрены полномочия органов местного самоуправления по проведению проверок исполнения лицами, замещающими муниципальное должности, требований законодательства о противодействии коррупции.

Статья 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 части 1, часть I1).

В пределах осуществления названных полномочий органы местного самоуправления самостоятельны. При обстоятельствах, в том числе, связанных с инициативой депутата представительного органа местного самоуправления, направленной на досрочной прекращение полномочий лиц, замещающих муниципальные должности, органы местного самоуправления не лишены права проводить проверки, запрашивать документы у органов власти и организаций.

В отсутствие права комиссии на проведение проверок по поступившей информации представляется невозможным достижение целей осуществления комиссией своей деятельности.

Как было отмечено ранее, правовое регулирование органами местного самоуправления осуществляется на основании общих приоритетных направлений, определенных в Национальной стратегии и в соответствии с федеральным и региональным законодательством. Так, осуществление проверок соблюдения лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, для которых федеральными законами не предусмотрено иное, и государственными гражданскими служащими субъекта Российской Федерации запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, является одной из основных функций по профилактике коррупционных правонарушений (Указ Президента Российской Федерации № 364).

Суд первой инстанции, верно указал, что Решение № 54 не регулирует порядок предоставления лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и проверки достоверности и полноты этих сведений, о чем прямо указано в статье 1 Решения № 54. Данный порядок урегулирован федеральным и областным законодательством (части 42, 44, 45 статьи 121 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ, части 7,7 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ, Закон № 2060-03). В связи с изложенным, доводы административного истца о несоответствии оспариваемой нормы федеральному законодательству, являются несостоятельными.

На ошибочном толковании норм материального права основана позиция административного истца о том, что проверка соблюдения запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, депутатом местного самоуправления проводится по решению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Порядок проведения проверки и обращения с заявлением о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, или применении в отношении его иного дисциплинарного взыскания, установленный статьей 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и статьей 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ регулирует правоотношения, связанные проверкой достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления.

Возможность внесудебного прекращения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности, предусмотрена федеральным законодательством не только по решению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Как следует из положений статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции», части 11 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ обращение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации является только одним из оснований для принятия такого решения.

Таким образом, инициатива, направленная на досрочное прекращение полномочий лиц, замещавших муниципальные должности, может быть выражена не только Губернатором Омской области, но и, в том числе, депутатом городского Совета.

Статьями 4.1 и 4.3 Решения № 54 предусмотрены процедуры рассмотрения разных вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции, которые дополняют друг друга. Судом правомерно указано, что оспариваемые административным истцом положения Решения № 54 установлены в развитие, но не в противоречие с нормами, предусмотренными Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, Федеральным законом № 79-ФЗ, Законом № 2060-03.

Так, частью 1 статьи 4.1 решения № 54 определены виды решений принимаемых комиссией по результатам заседания. Оспариваемая норма соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации №821.

Положения абзаца третьего части 3 стать 4.1 Решения № 54 не противоречат федеральному законодательству, поскольку не возлагают на Председателя Омского городского Совета каких-либо обязанностей, а носят рекомендательный характер. Процедура внесения, рассмотрения и принятия решения городским Советом по поступившей информации из комиссии по вопросам противодействия коррупции предметом рассмотрения по настоящему административному делу не является.

Также следует отметить, что целью правового регулирования в сфере противодействия коррупции является предупреждение нарушений и их пресечение, в связи с чем, действующие в этой сфере нормы не допускают возможность сокрытия комиссией информации, ставшей ей известной в ходе проведения проверки. Направление комиссией соответствующих информации и предложения с рассмотрением ее является выполнением возложенной на нее функции в названной сфере.

Суд обоснованно пришел к выводу, что отсутствие в оспариваемом пункте 2 статьи 1 статьи 3 Решения № 54 закрытого перечня субъектов, имеющих право обратиться с информацией о нарушении лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции, не свидетельствует о противоречии данного пункта законодательству, имеющему большую юридическую силу. К такому выводу, суд пришел исходя из положений статей 3,7 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ, статьи 13 Закона Омской области от 29 июня 2017 года № 1983-03 «О противодействии коррупции в Омской области», выводы суда в указанной части аргументированы и оснований с ними не согласиться судебная коллегия не усматривает. Довод о неправомерном расширении круга лиц, имеющих право обратиться в комиссию, проверялся судом и обоснованно отклонен.

Отсутствие в оспоренном нормативном правовом акте установленного закрытого перечня лиц, имеющих право сообщить о нарушении, не свидетельствует о противоречии акта законодательству и его правовой неопределенности.

Законодательством о противодействии коррупции не предусмотрено ограничений по субъектному составу лиц, имеющих право обратиться с сообщением о наличии коррупционных нарушений. Запрет на рассмотрение анонимных обращений оспариваемый акт содержит.

При таких обстоятельствах, вывод суда первой инстанции о том, что Омский городской Совет не вышел за пределы своих полномочий при принятии оспариваемых нормативных положений, является правильным, а доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению.

Судебная коллегия не находит оснований согласиться с доводом административного истца о наличии в оспариваемых нормах Решения № 54 признаков коррупциогенных факторов.

Исходя из анализа содержания оспариваемых положений Решения № 54 в их системной взаимосвязи между собой и другими положениями данного Решения, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для вывода о неопределенности оспариваемого правового регулирования, а также о наличии таких коррупциогенных факторов, как широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе», отсутствие или неполнота административных процедур. Доводы апелляционной жалобы выводы суда в указанной части не опровергают.

При этом суд учел, что правовым управлением Омского городского Совета проведена экспертиза проекта оспариваемого нормативного правового акта, а также Главным государственно-правовым управлением Омской области в рамках Закона Омской области от 27 ноября 2008 года № 1111-03 «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Омской области» проведена юридическая экспертиза Решения № 54, которые коррупциогенных факторов не выявили.

Ссылка административного истца о том, что свои полномочия депутата городского Совета он осуществлял не на постоянной основе, правового значения не имеет.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Омского областного суда от 9 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца ФИО1 - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационная жалоба, представление через Омский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 28 января 2022 года