Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 2а-107/2021 (УИД № 91OS0000-01-2021-000553-53) по апелляционной жалобе Белозеровой Клавдии Дмитриевны, Белозерова Георгия Николаевича на решение Верховного Суда Республики Крым от 28 апреля 2022 г. об отказе в удовлетворении административного искового заявления Белозеровой Клавдии Дмитриевны, Белозерова Георгия Николаевича о признании недействующими статей 4 и 7 Закона Республики Крым от 17 декабря 2014 г. № 35-ЗРК/2014 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан и лиц, проживающих на территории Республики Крым».

Заслушав доклад судьи Сиротиной Е.С., объяснения представителя Государственного Совета Республики Крым Максимовой В.В., представителя Министерства труда и социальной защиты Республики Крым Бортник Н.А., заключение прокурора Костюка А.И., судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Закон Республики Крым от 17 декабря 2014 г. № 35-ЗРК/2014 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан и лиц, проживающих на территории Республики Крым» (далее - Закон Республики Крым о мерах социальной поддержки) принят Государственным Советом Республики Крым 10 декабря 2014 г., подписан Главой Республики Крым и официально опубликован в печатных изданиях «Крымские известия», № 251 (5662) от 23 декабря 2014 г., «Ведомости Государственного Совета Республики Крым», 2014, № 6, часть 1.

Закон Республики Крым о мерах социальной поддержки устанавливает правовые гарантии социальной защиты отдельных категорий граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, постоянно проживающих в Республике Крым, в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь и активную деятельность,.

Часть 1 статьи 4 Закона Республики Крым о мерах социальной поддержки определяет меры социальной поддержки ветеранов труда и ветеранов военной службы: ежемесячная денежная выплата в размере 500 рублей, преимущественное право на установку квартирных телефонов, преимущественное право на вступление в жилищно-строительные кооперативы (кооперативы по строительству и эксплуатации коллективных гаражей, в садоводческие товарищества), льготный проезд в автобусах, троллейбусах, трамваях, следующих по маршрутам регулярных перевозок в городском сообщении в пределах Республики Крым, льготный проезд в автобусах, троллейбусах по маршрутам регулярных перевозок в пригородном сообщении, железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в пределах Республики Крым.

Аналогичные меры социальной поддержки ветеранов труда предусмотрены Законом Республики Крым от 30 марта 2016 г. № 232-ЗРК/2016 «О ветеранах труда Республики Крым».

Статья 7 Закона Республики Крым о мерах социальной поддержки определяет социальные гарантии гражданам из числа лиц, которым на время окончания (2 сентября 1945 г.) Второй мировой войны было менее 18 лет: компенсация расходов на оплату коммунальных услуг в размере 25 процентов (платы за коммунальные услуги, рассчитанной исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определенного по показаниям приборов учета, но не более нормативов потребления, утверждаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке; оплаты стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, при проживании в домах, не имеющих центрального отопления; получение дополнительного отпуска без сохранения заработной платы сроком до двух недель в год; использование очередного отпуска в удобное для них время; льготный проезд в автобусах, троллейбусах, трамваях, следующих по маршрутам регулярных перевозок в городском сообщении в пределах Республики Крым; льготный проезд в автобусах, троллейбусах по маршрутам регулярных перевозок в пригородном сообщении; железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в пределах Республики Крым.

Белозерова К.Д., Белозеров Г.Н., являясь ветеранами труда и лицами, которым на время окончания (2 сентября 1945 г.) Второй мировой войны было менее 18 лет, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими статей 4 и 7 Закона Республики Крым о мерах социальной поддержки в той мере, в которой они не предусматривают льгот, установленных Федеральным законом от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» (далее - Федеральный законом «О ветеранах»), а также ежемесячной надбавки к пенсии в размере 30 % прожиточного минимума, установленной Законом Украины от 18 ноября 2004 г. № 2195-IV «О социальной защите детей войны».

В обоснование требований указано, что нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречит имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам – статьям 11 и 12 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (далее - Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ), Федеральному закону «О ветеранах», статье 6 Закона Украины от 18 ноября 2004 г. № 2195-IV «О социальной защите детей войны».

Решением Верховного Суда Республики Крым от 28 апреля 2022 г. в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе Белозерова К.Д., Белозеров Г.Н. просят об отмене решения суда как постановленного с нарушением норм материального права, неправильным определением имеющих значение для дела обстоятельств, принятии по административному делу нового решения об удовлетворении административных исковых требований, указывают на противоречие оспариваемых норм федеральному законодательству, а также на незаконное снижение постановлением Кабинета министров Украины от 28 декабря 2011 г. № 1381 размера предусмотренного статьей 6 Закона Украины от 18 ноября 2004 г. № 2195-IV «О социальной защите детей войны» ежемесячного повышения к пенсии с 30 % до 7 %.

Государственным Советом Республики Крым и Министерством труда и социальной защиты Республики Крым представлены письменные возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

Административными истцами представлены отзывы на возражения ответчиков.

Представитель Государственного Совета Республики Крым Максимова В.В. и представитель Министерства труда и социальной защиты Республики Крым Бортник Н.А. в судебном заседании апелляционной инстанции возражали против удовлетворения апелляционной жалобы.

Прокурор Костюк А.И. полагал решение суда подлежащим оставлению без изменения.

Иные участвующие в рассмотрении административного дела лица в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, будучи извещены о рассмотрении дела своевременно и надлежащим образом.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, изучив доводы апелляционной жалобы, возражений, отзывов, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебного акта и признает решение суда постановленным в соответствии с нормами материального и процессуального права.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемый нормативный правовой акт с последующими изменениями принят в пределах полномочий Государственного Совета Республики Крым с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Проверяя соответствие содержания нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии правовых оснований для признания нормативного правового акта недействующим.

Судом установлено и подтверждено материалами дела, что административные истцы состоят на учёте по льготным категориям: «Граждане из числа ветеранов труда, имевших по состоянию на 31 декабря 2014 г. право в соответствии с законодательством в сфере государственной поддержки ветеранов труда, действовавшим на территории Автономной Республики Крым и г. Севастополя до 21 февраля 2014 г.» и «Граждане из числа лиц, которым на время окончания Второй мировой войны (2 сентября 1945 г.) было менее 18 лет».

Согласно пункту «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, обязывая Российскую Федерацию как социальное государство к установлению гарантий социальной защиты (статья 7), вместе с тем не закрепляет конкретные меры социальной защиты, их объем и условия предоставления тем или иным категориям граждан. Соответствующее правовое регулирование относится к полномочиям законодателя, который располагает достаточно широкой дискрецией при установлении механизмов реализации социальной защиты, в том числе при определении мер социальной поддержки и выборе формы их предоставления, а также круга лиц, нуждающихся в них.

В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.

Учитывая трудовые заслуги граждан перед обществом и государством, федеральный законодатель, действующий в рамках дискреционных полномочий, выделил в Федеральном законе «О ветеранах» такую категорию граждан, как ветераны труда (статья 1), и отнес определение порядка и условий присвоения звания «Ветеран труда» (статья 7), а также мер их социальной поддержки к ведению субъектов Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 10 Федерального закона «О ветеранах» меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 20 и 22 настоящего Федерального закона, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 22 указанного закона меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 г., определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Статья 13 названного закона в подпунктах 1 - 5 статьи 13 указывает, что социальная поддержка ветеранов предусматривает осуществление системы мер, включающей пенсионное обеспечение, выплату пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации, получение ежемесячной денежной выплаты, предоставление жилых помещений, компенсацию расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, оказание медицинской помощи и протезно-ортопедической помощи.

Из содержания приведенной федеральной нормы в системном единстве с предписаниями статей 14 - 21 названного закона, подробно регламентирующими особенности и объем оказания мер социальной поддержки конкретным группам ветеранов, за исключением ветеранов труда и ветеранов военной службы, однозначно следует, что в статье 13 Федерального закона «О ветеранах» законодатель определил основные направления социальной поддержки ветеранов, которые с учетом заслуг по защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы и продолжительного добросовестного труда относятся к следующим категориям ветеранов: ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, ветераны военной службы, ветераны труда, то есть фактически эта статья декларирует основы государственной политики в сфере социальной защиты ветеранов.

Суд первой инстанции, проанализировав приведенные законоположения, сделал верное заключение о том, что региональный законодатель, установив в части 1 статьи 4 Закона Республики Крым о мерах социальной поддержки социальные гарантии в определенном объеме, реализовал предоставленные федеральным законодателем полномочия. Отсутствие в перечне мер социальной поддержки ветеранов труда иных льгот, не предусмотренных для названной категории в законодательстве, имеющим большую силу, не является основанием для удовлетворения административного искового заявления.

Различия в уровне мер социальной защиты разных категорий ветеранов не могут рассматриваться как ущемление прав или умаление достоинства личности тех из них, кто имеет право на меры социальной поддержки в ином объеме (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2003 г. № 435-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лучинина В.М. на нарушение его конституционных прав подпунктом «з» подпункта 1 пункта 1 статьи 2 и статьей 17 Федерального закона «О ветеранах»).

Следовательно, суд первой инстанции правильно не усмотрел противоречия положениям Федерального закона «О ветеранах» статьи 4 Закона Республики Крым о мерах социальной поддержки, устанавливающей социальные гарантии исключительно для ветеранов труда и военной службы.

Судебная коллегия соглашается также с выводом суда первой инстанции о соответствии статьи 7 Закона Республики Крым о мерах социальной поддержки требованиям законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Законодатель Республики Крым, действуя в рамках предоставленных ему полномочий, статьей 2 Закона Республики Крым о мерах социальной поддержки установил категории граждан, которым предоставляются меры социальной поддержки, в том числе граждан из числа лиц, которым на время окончания (2 сентября 1945 г.) Второй мировой войны было менее 18 лет, а статьей 7 данного закона определил меры социальной поддержки данной категории лиц.

Статьей 6 Закона Украины от 18 ноября 2004 г. № 2195-IV «О социальной защите детей войны» предусмотрена государственная социальная поддержка детям войны (лицам, являющимся гражданами Украины, которым на время окончания Второй мировой войны было менее 18 лет) - повышение к пенсии в порядке и размерах, установленных Кабинетом Министров Украины.

Постановлением Кабинета Министров Украины № 1381 от 28 декабря 2011 г. размер такой надбавки предусматривался в размере 7 % прожиточного минимума.

Со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов и до 1 января 2015 г. действовал переходный период, в течение которого урегулировались вопросы интеграции новых субъектов Российской Федерации в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации (статья 6 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ).

Статья 11 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № ФКЗ-6, устанавливающая гарантии в сфере социальной защиты и охраны здоровья, предоставляет гражданам Украины и лицам без гражданства, постоянно проживающим на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя на день принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, признанным гражданами Российской Федерации в соответствии с данным Федеральным конституционным законом или приобретшим гражданство Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о гражданстве, возможность получения пенсий, пособий и иных мер социальной поддержки в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 1).

Одновременно с этим данная статья в части 3 закрепляет правила о приведении в течение переходного периода ранее установленных размеров пенсий, пособий (в том числе единовременных), компенсаций и иных видов социальных выплат, а также гарантий, установленных в денежной форме, в соответствие с размерами таких социальных выплат и гарантий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и о недопустимости снижения размеров таких выплат по сравнению с производившимися по состоянию на 21 февраля 2014 г., а применительно к льготам, предоставлявшимся до указанной календарной даты в натуральной форме, устанавливает для случаев изменения порядка и условий их реализации запрет уменьшения совокупного объема финансирования и ухудшения условий их предоставления.

Следовательно, положения статьи 11 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № ФКЗ-6 направлены на достижение целей интеграции Республики Крым и города федерального значения Севастополя в Российскую Федерацию в части правового регулирования социальной защиты посредством распространения на вышеназванную категорию граждан предусмотренных законодательством Российской Федерации гарантий обеспечения пенсиями, пособиями и мерами социальной поддержки с предоставлением возможности реализации социальных прав в объеме не ниже приобретенного в соответствии с законодательством, действовавшим на территориях Республики Крым и города Севастополя на момент их принятия в состав Российской Федерации, т.е. в том объеме, в котором соответствующие выплаты были назначены и производились таким лицам по состоянию на 21 февраля 2014 г.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 22 декабря 2014 г. № 421-ФЗ «Об особенностях правового регулирования отношений, связанных с предоставлением мер социальной защиты (поддержки), а также выплат по обязательному социальному страхованию отдельным категориям граждан, проживающих на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя» реализация прав на получение мер социальной защиты (поддержки) в натуральной или денежной форме осуществляется гражданами с 1 января 2015 г. в порядке, размерах, объеме и на условиях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных данным Федеральным законом.

Согласно части 1 статьи 2, части 3 статьи 3 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 208-ФЗ «Об особенностях пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, проживающих на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя» с 1 января 2015 г. пенсионное обеспечение граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, размеры пенсий, назначенных в соответствии с законодательством, действовавшим на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, подлежат перерасчету с 1 января 2015 г. в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Анализ приведенных правовых предписаний в их взаимосвязи свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации вправе предоставлять меры социальной поддержки исходя из критерия нуждаемости, если они являются дополнительными к установленным федеральным законодательством мерам социальной поддержки, а также в отношении тех категорий граждан, которым необходима государственная социальная помощь и которые субъектом Российской Федерации определены самостоятельно вне зависимости от наличия такой категории граждан в федеральных нормативных правовых актах.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращал внимание в своих определениях на необходимость самостоятельного определения объема социальной поддержки субъектами Российской Федерации (определения от 17 октября 2006 г. № 401-О, от 2 апреля 2009 г. № 529-О-О, от 2 июля 2009 г. № 1013-О-О, от 24 сентября 2012 г. № 1801-О и от 14 мая 2013 г. № 695-О).

Представленными административными истцами доказательствами и решениями Киевского районного суда г. Симферополя от 31 мая 2011 г., от 26 октября 2012 г. о применении надбавки в размере 30 % за период с 19 апреля 2010 г. по 19 октября 2010 г., с января 2011 г. по июль 2011 г. не подтверждается то обстоятельство, что соответствующие выплаты были назначены и производились истцам по состоянию на 21 февраля 2014 г., применение данного правового регулирования по отношению к административным истцам по состоянию на 21 февраля 2014 г. не установлено.

Поскольку федеральным законодательством не предусмотрены государственные меры социальной поддержки для такой категории граждан, оспариваемая норма положениям федерального законодательства не противоречит, как не противоречит и положениям статьи 11 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ, а также статьи 12 указанного закона, в соответствии с которой на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя действуют документы, в том числе подтверждающие право на получение пенсий, пособий, компенсаций и иных видов социальных выплат, выданные государственными и иными официальными органами Украины, государственными и иными официальными органами Автономной Республики Крым, государственными и иными официальными органами города Севастополя.

В Республике Крым действует региональная система государственной защиты граждан данной категории, которая направлена на социальную поддержку лиц, которым на время окончания (2 сентября 1945 г.) Второй мировой войны было менее 18 лет.

Вопреки доводам административных истцов нормативный правовой акт в оспариваемой части не снижает уровень социальных и правовых гарантий, закрепленных федеральным законодательством. Напротив, региональным законодателем в отношении отдельных категорий граждан за счет средств республиканского бюджета и с учетом его возможностей установлены меры социальной поддержки, не предусмотренные на федеральном уровне. Требования заявителей фактически направлены на расширение мер социальной поддержки за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Рассматриваемое правовое регулирование осуществлено субъектом Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий и в системе действующего права, не противоречит федеральному законодательству, не создает дискриминационных условий предоставления мер социальной поддержки, направлено на эффективное предоставление социальных гарантий за счет средств республиканского бюджета гражданам данных социальных категорий, является определенным, неоднозначного толкования не вызывает.

Исследовав материалы административного дела, основываясь на правовом анализе федерального и регионального законодательства, законодательства Украины, суд пришел к обоснованному выводу о том, что нормативный правовой акт в оспариваемой части содержат все сведения, подлежащие отображению, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административных истцов. Предусмотренные частью 8 статьи 213 КАС РФ требования к нормативным правовым актам соблюдены.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции, не указывают на наличие обстоятельств, влекущих безусловную отмену решения суда, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, следовательно, отсутствуют основания для ее удовлетворения и признания незаконным обжалуемого судебного акта.

Нарушений процессуальных прав лиц, участвующих в деле, при рассмотрении дела не допущено, решение суда следует признать законным и обоснованным.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 28 апреля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Белозеровой Клавдии Дмитриевны, Белозерова Георгия Николаевича – без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное апелляционное определение составлено 6 сентября 2022 г.

Председательствующий

Судьи