Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-11/2020 по административному исковому заявлению индивидуальных предпринимателей Алексанян Мелани Размиковны, Галстяна Арама Сергеевича, Дадашова Галиба Сиджареддина оглы, Пасынкова Владимира Викторовича о признании недействующими в части Правил благоустройства территории города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета города Ярославля от 30 января 2004 года № 306,

по апелляционным жалобам индивидуальных предпринимателей Дадашова Галиба Сиджареддина оглы и Пасынкова Владимира Викторовича на решение Ярославского областного суда от 10 января 2020 года, которым в удовлетворении названного выше административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., объяснения Коминой О.П., представляющей интересы административных истцов индивидуальных предпринимателей Алексанян М.Р., Галстяна А.С., Дадашова Г.С.о., а также Гудина М.В., представляющего интересы административного истца индивидуального предпринимателя Пасынкова В.В., и представителя заинтересованного лица – Уполномоченного по правам предпринимателей в Ярославской области Чаплыгиной Н.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителя административного ответчика Татарина М.В., представителей заинтересованного лица Семеновой Е.Р. и Климова Б.С. против удовлетворения апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

установила:

30 января 2004 года решением муниципалитета города Ярославля № 306 утверждены Правила благоустройства территории города Ярославля (далее - Правила благоустройства).

Подпунктом 2.6.4.2 Правил благоустройства (в редакции решения муниципалитета города Ярославля от 24 мая 2018 года № 115) в том числе установлено, что не допускается размещение нестационарных объектов на территории дворов жилых зданий, на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства.

Данный акт опубликован в издании «Городские новости», № 7, 18 февраля 2004 года, оспариваемая редакция в том же издании, № 41, 26 мая 2018 года.

Индивидуальный предприниматель (далее - ИП) Пасынков В.В., а в дальнейшем ИП Алексанян М.Р., Галстян А.С., Дадашов Г.С.о. обратились в Ярославский областной суд с административными исковыми заявлениями, в которых просят признать недействующими приведенные выше положения Правил благоустройства, как противоречащие законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В обоснование заявленных требований ссылаясь на то, что оспариваемое положение Правил не было предметом обсуждения на публичных слушаниях, проводившихся по проекту решения муниципалитета города Ярославля о внесении изменений в Правила благоустройства, не была проведена процедура оценки регулирующего воздействия данного нормативного акта в порядке, установленном статьей 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), принято органом местного самоуправления с превышением пределов предоставленных ему полномочий, так как законодательство, имеющее большую юридическую силу, не содержит положений, которые запрещали бы размещение нестационарных торговых объектов (далее – НТО) на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома.

По мнению административных истцов, оспариваемыми положениями нарушены их права и законные интересы, поскольку они являются владельцами НТО, которые на основании договоров аренды с собственниками помещений многоквартирных домов расположены на земельных участках данных домов, в то время как в их адрес территориальной администрацией внесено уведомление о демонтаже НТО со ссылкой на нарушение оспариваемых ими положений.

Определением Ярославского областного суда от 21 ноября 2019 года административные дела по административным исковым заявлениям названных административных истцов объединены в одно производство.

Решением Ярославского областного суда от 10 января 2020 года в удовлетворении административных исков отказано.

Не согласившись с данным решением, административными истцами ИП Пасынковым В.В. и Дадашовым Г.С.о. поданы апелляционные жалобы, в которых они просят отменить решение суда и принять новое об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что судом допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, участвовавшим в деле прокурором, Муниципалитетом города Ярославля и Мэрией города Ярославля представлены возражения.

Уполномоченным по правам предпринимателей в Ярославской области представлена правовая позиция в поддержку доводов апелляционных жалоб.

Административные истцы, явка которых обязательной не признавалась, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке своевременно и в надлежащей форме извещены, направили в судебное заседание, проводимое с использованием системы видеоконференц-связи, своих представителей, в связи с чем судебная коллегия посчитала возможным рассматривать дело в их отсутствие.

Суд апелляционной инстанции также посчитал возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя административных истцов Алексанян М.Р., Галстяна А.С., Дадашова Г.С.о. по доверенности Москаленко Т.Г., извещенной о времени и месте рассмотрения дела и явка которой также не признавалась судом обязательной, поскольку интересы названных административных истцов в настоящем судебном заседании представляет Комина О.П.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Разрешая заявленные требования и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции пришел к выводу, с которым соглашается судебная коллегия, что оспариваемое нормативное правовое регулирование осуществлено Муниципалитетом города Ярославля в пределах его компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к порядку принятия, в том числе опубликования и вступления в действие, и не противоречит требованиям нормативных правовых актов, имеющим большую юридическую силу.

Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела и согласуются с нормами материального права.

Так, в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ утверждение правил благоустройства территории муниципального образования, осуществление контроля за их соблюдением и организация благоустройства территории, установленные указанными правилами, возложены на органы местного самоуправления поселения, городского округа, внутригородского округа; данные правила утверждаются на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (абзац двадцать первый части 1 статьи 2, пункт 19 части 1 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 16, пункт 10 части 1 статьи 16.2, часть 1.1 статьи 17, статья 45).

При этом согласно пункту 3 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции данной нормы, действовавшей с 1 января 2012 года до 28 декабря 2017 года) проекты правил благоустройства территорий муниципальных образований подлежали вынесению на публичные слушания.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, решением муниципалитета города Ярославля от 30 января 2004 года № 306 утверждены Правила благоустройства территории города Ярославля.

Требования к размещению НТО содержались в пункте 2.6.3 названной редакции Правил благоустройства, согласно которому на территории города не допускалась организация нестационарной торговой сети (уличной торговли), в том числе размещение палаток, лотков, кафе летнего типа, торговли с рук, автомашин и иных объектов торговли и сферы услуг (бытового обслуживания и общественного питания) за исключением территорий рынков и отведенных мэрией города мест.

Решением муниципалитета города Ярославля от 19 ноября 2015 года № 611 Правила благоустройства были дополнены пунктами 2.6.4, 2.6.5, 2.6.6.

Так, абзацем первым подпункта 2.6.4.2 было установлено, что не допускается размещение нестационарных объектов: на газонах, за исключением размещения путем примыкания к тротуарам, аллеям, дорожкам и тропинкам, имеющим твердые покрытия и элементы сопряжения, в соответствии с планом благоустройства территории; на цветниках, площадках (детских, отдыха, спортивных); на территории дворов жилых зданий.

Названные нормативные правовые акты приняты представительным органом местного самоуправления города Ярославля в пределах его компетенции.

По проекту внесения изменений в правила благоустройства, которые были утверждены затем решением от 19 ноября 2015 года № 611, в соответствии с требованиями статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ в редакции, действовавшей на момент принятия данного решения, 20 августа 2015 года мэрией города Ярославля были организованы и проведены публичные слушания.

Участвующими в деле лицами процедура принятия названных актов не оспаривалась.

Далее, решением Муниципалитета города Ярославля от 24 мая 2018 года № 115 подпункт 2.6.4.2 Правил благоустройства был дополнен словами: «на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства».

Учитывая изложенное, подпункт 2.6.4.2 Правил благоустройства в действующей редакции не допускает размещение нестационарных объектов: на газонах, за исключением размещения путем примыкания к тротуарам, аллеям, дорожкам и тропинкам, имеющим твердые покрытия и элементы сопряжения, в соответствии с планом благоустройства территории; на цветниках, площадках (детских, отдыха, спортивных); на территории дворов жилых зданий, на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства.

Оспаривая нормативный правовой акт в редакции от 24 мая 2018 года, административные истцы ссылаются на превышение органом местного самоуправления своих полномочий.

Судебная коллегия не может согласится с данными доводами апелляционных жалоб по следующим основаниям.

НТО по своей юридической природе признаются законодателем не только объектом торговой деятельности (пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 381-Федерального закона)), но и объектом градостроительной деятельности, что прямо вытекает из предписаний Градостроительного кодекса Российской Федерации, в силу которых градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий (пункт 1 статьи 1); благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов; элементы благоустройства - декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные форм, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории. Некапитальные строения - это не имеющие прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых, позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строения (в том числе киосков, навесов и других подобных строений (пункты 10.2, 36, 37, 38 статьи 1); классификатор строительных ресурсов, утвержденный приказом от 2 марта 2017 года № 597/пр Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, к числу элементов городского благоустройства относит различные виды киосков.

Следовательно, НТО являются некапитальными нестационарными строениями и сооружениями и, соответственно, вопросы их размещения как элементов благоустройства могут быть урегулированы правилами благоустройства территории муниципальных образований.

Кроме того, законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты, а значит и правила благоустройства, основываются на обеспечении комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, обеспечении сбалансированного учета экологических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, обеспечении инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения, осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением технических регламентов, требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, гражданской обороны, обеспечения предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, единстве требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений, указанных в статье 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации (статья 2 названного кодекса).

В силу положений пункта 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации усмотрение собственника земельного участка по использованию своего имущества ограничено как требованиями законов и иных нормативных правовых актов, так и правами и охраняемыми законом интересами других лиц.

В соответствии со статьей 36 Жилищного кодекса Российской Федерации границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности, что предполагает и соблюдение правил по благоустройству.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 года № 290 «О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, и порядке их оказания и выполнения» земельный участок, где расположен многоквартирный дом с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты, рассматривается как придомовая территория (пункт 24 раздела 3).

Свод Правил СП 59.13330.2012 «Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения. Актуализированная редакция СНиП 35-01-2001» также относит к придомовой территории участок около жилого многоквартирного здания, включающий пешеходные пути ко входам, подъезды к дому и площадки для жильцов данного дома - детские, спортивные, для отдыха, для контейнеров, для выгула собак и т.п.

Санитарно-эпидемиологические требования, предъявляемые к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях СанПин 2.1.2.2645-10 прямо запрещают размещать любые предприятия торговли и общественного питания, включая палатки, киоски, ларьки, мини-рынки, павильоны на территории дворов жилых зданий (пункт 2.10 раздела 2).

Размещение НТО на земельных участках, отведенных под жилую застройку различных типов, исключается и классификатором видов разрешенного использования земельных участков (коды 2.1 – 2.7.1), утвержденным приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 540.

Согласно абзацу 2 пункта 76 правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 года № 390 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2016 года № 947), временные строения должны располагаться на расстоянии не менее 15 метров от других зданий и сооружений или у противоположных стен.

Положения статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации предписывают собственникам земельных участков использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

При этом и Федеральный закон № 381-ФЗ гласит о том, что порядок размещения и использования НТО на земельном участке, находящемся в частной собственности, устанавливается собственником земельного участка с учетом требований, определенных законодательством Российской Федерации.

Исходя из содержания приведенных выше норм в их системной связи, создание безопасной, комфортной и визуально-привлекательной городской среды находится в прямой зависимости от всей совокупности территориально выраженных архитектурно-планировочных, социально-культурных, экологических, санитарно-эпидемиологических, противопожарных и других объективных факторов, находящих свое выражение в федеральных нормах, правилах, национальных стандартах, подлежащих обязательному соблюдению всеми субъектами общественных отношений в сфере градостроительной деятельности.

Следовательно, при таких данных органы местного самоуправления, реализуя полномочия по разработке и утверждению правил благоустройства, не лишены были возможности установить требования к размещению и содержанию НТО.

Судебная коллегия соглашается также с выводом суда первой инстанции о несостоятельности доводов административного истца о нарушении административным ответчиком при принятии Правил благоустройства положений части 3 статьи 46 Федерального закона № 131-ФЗ, поскольку сами Правила, в том числе оспариваемая норма не содержат положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, что прямо предусмотрено частью 5 статьи 46 названного закона. Иные нормативные правовые акты (муниципальные либо региональные) предметом рассмотрения по настоящему административному делу не являются.

Предметом регулирования Правил благоустройства территории муниципального образования в силу статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ являются требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Как верно указано судом первой инстанции, оспариваемый в данном деле нормативный акт не регулирует правоотношения в сфере предпринимательской или инвестиционной деятельности, являясь нормативным актом, который регулирует общественные отношения в сфере обеспечения, помимо прочего, эстетического состояния территорий муниципального образования и благоприятных условий проживания.

При этом оспариваемые положения Правил благоустройства каких-либо запретов и ограничений для ведения предпринимательской деятельности не содержат, владельцы нестационарных торговых объектов, размещенных на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства, не лишены права осуществлять законную предпринимательскую деятельность в иных местах.

Оспариваемые нормы не содержат положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, что прямо предусмотрено частью 5 статьи 46 Федерального закона № 131-ФЗ.

Ссылки на то, что оспариваемый подзаконный нормативный правовой акт нарушает право собственности в отношении принадлежащих частным собственникам земельных участков, в том числе ограничивает законные полномочия собственников по владению, пользованию и распоряжению объектом собственности, неубедительны.

Согласно части 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник имущества вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, но при условии, что они не противоречат закону, иным нормативным правовым актам и не нарушают права и охраняемые законом интересы других лиц.

Ссылка административных истцов в обоснование доводов апелляционных жалоб на определения Конституционного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2019 года № 3273-О и № 3274-О, по мнению судебной коллегии, является ошибочной, поскольку предметом рассмотрения в рамках этого дела являлись положения абзаца двадцать второго части 1 статьи 2, пункта 25 части 1 статьи 16, пункта 3 части 2 статьи 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ, части 7 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и пункта 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации определил, что отсутствуют основания полагать, что положения приведенных выше законоположений нарушают конституционные права и свободы заявителей, поскольку они не наделяют органы местного самоуправления полномочиями по установлению в правилах благоустройства территории муниципального образования абсолютного (недифференцированного) запрета на размещение НТО на земельных участках, относящихся к придомовой территории многоквартирного дома, при условии, что собственниками этих участков выражено их согласие на размещение таких объектов и соблюдены обязательные требования, определенные законодательством Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации был внесен проект федерального закона № 601732-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и статью 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в части совершенствования правового регулирования организации нестационарной и развозной торговли)», которым предлагалось непосредственно в Федеральном законе «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» ограничить перечень оснований, по которым органом местного самоуправления может быть отказано в размещении нестационарного торгового объекта в конкретном месте.

Вместе с тем, учитывая, что нормативные акты, ограничивающие полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования вопросов размещения НТО, в настоящее время не приняты, суд первой инстанции правомерно не нашел оснований для вывода, что оспариваемые положения Правил благоустройства противоречат действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В обоснование своих требований административные истцы также ссылались на письмо Роспотребнадзора от 7 декабря 2011 года «Об организации надзора за условиями проживания населения Российской Федерации», содержащее разъяснения по вопросам применения СанПиН 2.1.2.2645-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях», указывая, что приведенный в пункте 2.10 запрет не касается временно размещаемых объектов, а также регулирует вопросы размещения данных объектов на придомовой территории, но не на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства.

Оценив указанные доводы, суд первой инстанции пришел к выводу, с которым соглашается судебная коллегия, что они основаны на неверном толковании приведенных положений пункта 2.10 СанПиН 2.1.2.2645-10, поскольку приведенными положениями названного СанПиН прямо исключается возможность размещения таких объектов торговли как палатки, киоски, ларьки, мини-рынки, павильоны, то есть нестационарных торговых объектов, а содержащиеся в письме от 7 декабря 2011 года сведения носят ненормативный характер.

Суд также учел, что законодательство не содержит понятия «придомовая территория», «территория двора жилого дома», применение которого влечет неопределенность правового регулирования с его использованием. При этом понятие земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, земельный участок, предоставленный для индивидуального жилищного строительства, четко определено земельным и жилищным законодательством. Именно такой земельный участок является объектом гражданских прав и со всей определенностью идентифицируется как объект. В то же время собственники помещений многоквартирного дома наделены правом владения, пользования и распоряжения земельным участком, на котором расположен многоквартирный дом, но не придомовой территорией.

Таким образом, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оцененными судом первой инстанции по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение и подлежащими применению в настоящем деле.

Судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований к признанию оспариваемого в части нормативного правового акта недействующим по нарушению процедуры его принятия в виду следующего.

В соответствии с частью 5 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции от Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 455-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 455-ФЗ)) по проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в утвержденный документ, проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности.

Статьей 19 Федерального закона № 455-ФЗ установлено, что положения законодательных актов Российской Федерации, измененные настоящим Федеральным законом, подлежат применению со дня вступления в силу нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя, необходимых для проведения общественных обсуждений или публичных слушаний в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (в редакции названного Федерального закона).

В случае, если решения о проведении публичных слушаний по проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в утвержденные документы, приняты до дня вступления в силу нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя, необходимых для проведения общественных обсуждений или публичных слушаний в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона), публичные слушания по указанным проектам и вопросам проводятся в порядке, установленном в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего Федерального закона).

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, публичные слушания по проекту решения муниципалитета города Ярославля «О внесении изменений в решение муниципалитета города Ярославля от 30 января 2004 года № 306» были назначены решением муниципалитета города Ярославля от 29 марта 2018 года № 76.

Поскольку на указанную дату нормативные акты, регулирующие вопросы проведения на территории города Ярославля публичных слушаний и общественных обсуждений, в том числе по проектам правил благоустройства и внесения изменений в них, в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федерального закона № 131-ФЗ в редакции Федерального закона № 455-ФЗ приведены не были, постольку проведение публичных слушаний по проекту решения муниципалитета города Ярославля «О внесении изменений в решение муниципалитета города Ярославля от 30 января 2004 года № 306» назначенных решением муниципалитета города Ярославля от 29 марта 2018 года № 76 подлежало осуществлению в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации в редакции данного закона, действовавшей до вступления в силу Федерального закона № 455-ФЗ.

Вопросы проведения публичных слушаний по проектам правил благоустройства территории муниципального образования до 29 декабря 2017 года Градостроительным кодексом Российской Федерации не регулировались.

Вместе с тем согласно приведенным положениями Федерального закона № 131-ФЗ в редакции, действовавшей до 29 декабря 2017 года, проекты правил благоустройства подлежали вынесению на публичные слушания.

Таким образом, при организации и проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в решение муниципалитета города Ярославля от 30 января 2004 года № 306 органы местного самоуправления города Ярославля должны были руководствоваться Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в городе Ярославле, утвержденном решением муниципалитета города Ярославля от 24 октября 2005 года № 135 (далее – Положение) в редакции данного нормативного акта, действовавшей на момент проведения публичных слушаний.

В соответствии с разделом 4 Положения проект муниципального правового акта, выносимый для обсуждения на публичных слушаниях, решение о назначении публичных слушаний подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и в указанные сроки размещаются на официальном портале города Ярославля в сети Интернет, если иное не установлено настоящим Положением.

Срок проведения публичных слушаний с момента опубликования муниципального правового акта о назначении публичных слушаний (оповещения жителей города о времени и месте их проведения) до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний не может быть менее одного месяца и более трех месяцев, если иное не установлено федеральным законом, настоящим Положением.

Оргкомитет по проведению публичных слушаний создается муниципальным правовым актом о назначении публичных слушаний.

Заинтересованные лица вправе представить в оргкомитет по проведению публичных слушаний свои предложения и замечания по проекту муниципального правового акта. Предложения и замечания, поступившие не позднее чем за 5 дней до дня проведения публичных слушаний, подлежат рассмотрению при проведении публичного обсуждения проекта муниципального правового акта. Предложения и замечания, поступившие по проекту муниципального правового акта, включаются в протокол публичных слушаний и учитываются при подготовке заключения о результатах публичных слушаний. В протоколе публичных слушаний также отражаются мнения участников слушаний и одобренные большинством участников слушаний рекомендации. Протокол публичных слушаний изготавливается в течение 7 дней со дня проведения публичных слушаний и в указанный срок размещается на официальном портале города Ярославля в сети Интернет, если иной срок не установлен настоящим Положением.

Не позднее 15 дней со дня проведения публичных слушаний, если иной срок не установлен названным Положением, оргкомитет организует подготовку заключения о результатах публичных слушаний, доработку, в случае необходимости, муниципального правового акта и направление его в муниципалитет для рассмотрения профильной постоянной комиссией муниципалитета города в случае, если публичные слушания назначены муниципалитетом, либо мэру в случае, если публичные слушания назначены мэром. К проекту муниципального правового акта в обязательном порядке прилагаются протокол публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Заключение о результатах публичных слушаний, включающее мотивированное обоснование принятых решений, подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и размещается в указанные сроки на официальном портале города Ярославля в сети Интернет, если иной срок не установлен настоящим Положением.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что 29 марта 2018 года муниципалитетом города Ярославля принято решение № 76, которым по названному выше проекту решения были назначены публичные слушания на 17 апреля 2018 года в 17.00 в большом зале мэрии города Ярославля; создан оргкомитет по проведению публичных слушаний и утвержден его состав; определены порядок и сроки представления предложений и замечаний по проекту жителями города Ярославля.

Решение № 76 вместе с проектом решения муниципалитета города Ярославля «О внесении изменений в решение муниципалитета города Ярославля от 30 января 2004 года № 306» опубликованы 31 марта 2018 года в издании «Городские новости».

Действительно, проект решения муниципалитета оспариваемых в настоящем административном деле положений Правил благоустройства не содержал.

В опубликованной с проектом пояснительной записке было указано на внесение изменений по вопросу установления порядка размещения, в том числе малых архитектурных форм.

5 апреля 2018 года состоялось первое заседание организационного комитета, на котором утверждена повестка дня публичных слушаний 17 апреля 2018 года и регламент их проведения; 17 апреля 2018 года проведены публичные слушания, в день проведения которых Климовым Б.С., как жителем г. Ярославля, в письменном виде в организационный комитет были представлены предложения о дополнении проекта решения муниципалитета отдельными положениями, в том числе предложение о дополнении подпункта 2.6.4.2 пункта 2.6 запретом на размещение НТО на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства. В тот же день был составлен протокол публичных слушаний, размещенный затем в сети «Интернет» на официальном сайте органов местного самоуправления г. Ярославля, в котором отсутствовало указание на принесение приведенных предложений на проект Климовым Б.С.

Вместе с тем 23 апреля 2018 года организационным комитетом утверждено заключение о результатах публичных слушаний, в котором содержалось указание на принесение предложений Климовым Б.С., отдельные из которых поддержаны организационным комитетом, в том числе в части приведенных выше дополнений подпункта 2.6.4.2 пункта 2.6. Названное заключение 28 апреля 2018 года размещено в издании «Городское новости».

Проанализировав собранные нормы материального права, регулирующие правоотношения по проведению публичных слушаний на территории г. Ярославля, суд первой инстанции пришел к выводу, что Положением не исключена возможность принесения замечаний на проект заинтересованными лицами в письменном виде в день публичных слушаний, в то время как обсуждение непосредственно на слушаниях данных предложений Положением не предусмотрено.

Согласно абзацу десятому раздела 4 Положения данные предложения подлежали изложению в протоколе публичных слушаний и в заключении по результатам публичных слушаний, однако в протоколе публичных слушаний письменные предложения Климова Б.С. не были отражены.

Вместе с тем предложения Климова Б.С. нашли отражение и оценку в заключении по результатам публичных слушаний.

Суд верно указал, что недостаток ведения протокола организационным комитетом не мог быть устранен после размещения данного документа в сети «Интернет».

Суд также принял во внимание, что как федеральное законодательство, в том числе статья 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подробно регламентирующая процедуру проведения публичных слушаний, так и нормативные акты органов местного самоуправления г. Ярославля, регулирующие данные правоотношения, не исключают возможности внесения заинтересованными лицами предложений не только относительно содержания предлагаемых изменений в Правила благоустройства, но и предложений по дополнению этих Правил благоустройства положениями, которые отсутствуют в проекте. При этом поступление таких предложений до окончания публичных слушаний допускается.

Проанализировав законодательство, регламентирующее процедуру проведения публичных слушаний, суд пришел к выводу, что оно не исключает того, что по результатам публичных слушаний будут установлены предложения, которые не были обнародованы ни в предварительно размещенном проекте нормативного акта, ни в ходе публичных слушаний.

Данный вывод согласуется с анализом положений статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ, из которых следует, что публичные слушаний как одна из форм участия населения в местном самоуправления призвана к выявлению мнения населения, помимо прочего, по вопросам благоустройства территории муниципального образования, и доведения данного мнения до представительного органа местного самоуправления.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда, что в данном случае цели проведения публичных слушаний были достигнуты: по итогам их проведения было составлено заключение, которое оценивалось депутатами муниципалитета при принятии оспариваемых норм.

То обстоятельство, что Климов Б.С. являлся членом организационного комитета по проведению публичных слушаний 17 апреля 2018 года само по себе не может ограничивать его права как гражданина на участие в местном самоуправлении и внесение предложений по обсуждаемому проекту.

Процедура принятия нормативного акта представительным органом местного самоуправлении установлена статьями 70 – 76 Устава города Ярославля.

Судом первой инстанции установлено, что срок проведения публичных слушаний (абзац второй раздела 4 Положения) составил менее одного месяца, однако, нарушение данного срока на два дня нельзя признать существенным нарушением процедуры их проведения. 26 апреля 2018 года проект решения муниципалитета о внесении изменений в решение муниципалитета от 30 января 2004 года № 306 рассмотрен на заседании постоянной комиссии муниципалитета по вопросам жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, принято решение о внесении данного проекта в муниципалитет. 16 мая 2018 года проект рассмотрен и принят муниципалитетом города Ярославля, в том числе подпункт 2.6.4.2 дополнен словами «на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства». 24 мая 2018 года решение подписано мэром города Ярославля, а 26 мая 2018 года опубликовано в издании «Городские новости», № 41.

Проанализировав собранные по делу доказательства в их совокупности, судебная коллегия приходит к выводу, что допущенные административным ответчиком нарушения процедуры принятия оспариваемой нормы не привели к принятию незаконного нормативного правового акта, поскольку он соответствует требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Поскольку абзац второй подпункта 2.6.4.2 Правил благоустройства приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции и не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных административными истцами требований является правильным.

Доводы апелляционных жалоб повторяют позицию административных истцов при рассмотрении административного дела по существу, которым суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку.

С учетом изложенного, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке в том числе по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

определила:

решение Ярославского областного суда от 10 января 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы индивидуальных предпринимателей Дадашова Галиба Сиджареддина оглы и Пасынкова Владимира Викторовича – без удовлетворения.

Председательствующий Н.В. Овсянкина

Судьи Н.В. Жудов

И.В. Селиверстова