Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании, с использованием системы видео-конференцсвязи, административное дело по административному исковому заявлению административному исковому заявлению Администрации города Кирова к Кировской городской Думе о признании противоречащим действующему законодательству и недействующим решения Кировской городской Думы от 29.04.2009 № 28/10 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Кирова»,

по апелляционной жалобе Администрации города Кирова на решение Кировского областного суда от 21 апреля 2022 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано, заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Мироновой Н.В.,

установила:

Администрация города Кирова обратилась в Кировский областной суд с административным исковым заявлением к Кировской городской Думе о признании противоречащим действующему законодательству и недействующим решения Кировской городской Думы от 29.04.2009 № 28/10 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Кирова» (далее - ПЗЗ, Правила).

В обоснование требований с учетом уточнений указано, что решением Кировской городской Думы от 29.04.2009 № 28/10 утверждены Правила землепользования и застройки г. Кирова, опубликованные в изданиях «Наш Город. Газета МО «Город Киров», № 18-23(18-23) от 20.05.2009, «Бюллетень правовых актов органов местного самоуправления МО «Город Киров» № 43 (спецвыпуск) от 10.07.2009.

Административный истец полагает, что указанное решение с учетом внесенных изменений является незаконным, нарушает права и законные интересы прав граждан, а также физических и юридических лиц в части землепользования и застройки, органов власти, администрации г. Кирова в части размещения объектов местного значения и регионального значения для реализации национальных проектов.

В обоснование требований указывает, что в соответствии с ч. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития.

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, том числе при разработке правил землепользования и застройки (ч. 3 ст. 9, п. 2 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (п. 2 ч. 1 ст.34 ГрК РФ).

В соответствии со ст. 33 ГрК РФ к основаниям внесения изменений в правила землепользования и застройки относится несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений.

Следовательно, при выявлении несоответствия ПЗЗ генеральному плану, необходимо внесение изменений в ПЗЗ.

Решением Кировской городской Думы от 18.12.2020 № 41/4 в соответствии со ст.ст. 23 - 25, 28 ГрК РФ утвержден генеральный план городского округа МО «Город Киров» Кировской области.

Одним из основных противоречий регулирования правоотношений оспариваемыми Правилами является то, что карты Правил, утвержденных решением Думы от 29.04.2009 № 28/10, разработаны в границах бывших сельских округов. В настоящее время в административно-территориальное деление МО «Город Киров» не входят такие территориальные единицы как сельские округа (Закон Кировской области от 04.12.2007 № 203-30 «О Реестре административно-территориальных единиц и населенных пунктов Кировской области»). То есть изменилось административно территориальное деление муниципального образования, границы территорий, входящих в состав муниципального образования. Генеральный план предусматривает данные изменения, в связи с чем не представляется возможным регулирование измененных территорий оспариваемыми Правилами.

Карты зонирования Правил, утвержденных Думой, разработаны и утверждены в соответствии с Генеральным планом города Кирова, утвержденным решением Кировской городской Думы от 28.11.2007 № 9/1 «Об утверждении генерального плана города Кирова», с генеральными планами бывших сельских округов, утвержденных решениями Кировской городской Думы от 27.10.2009 № 34/1 «Об утверждении генеральных планов бывших шести сельских округов и бывшего пгт. Лянгасово МО «Город Киров», от 28.02.2011 № 49/3 «Об утверждении генеральных планов бывших сельских округов: Русского и Чистопрудненского МО «Город Киров». В действующей редакции Правил, утвержденных Думой, (в связи с внесением изменений в Закон Кировской области от 04.12.2007 № 203-30) указанные карты поименованы как «Карты зонирования планировочных районов». При этом закон Кировской области от 04.12.2007 № 203-30 не предусматривает сельских округов или планировочных районов (как единицу административно-территориального деления) в составе МО «Город Киров».

Таким образом, указанные Правила, утвержденные Думой, полностью не соответствуют Закону Кировской области от 04.12.2007 №203-30 «О Реестре административно-территориальных единиц и населенных пунктов Кировской области», так как осуществляют регулирование территориальных единиц, деление на которые не предусмотрено законодательством.

Законом Кировской области от 04.03.2021 № 454-30 «О внесении изменений в Закон Кировской области «О регулировании градостроительной деятельности в Кировской области» внесены изменения в Закон Кировской от 28.09.2006 № 44-30 «О регулировании градостроительной деятельности в Кировской области» (далее - Закон Кировской области от 28.09.2006 № 44- 30), согласно которым полномочиями по утверждению местных нормативов градостроительного проектирования и правил землепользования и застройки наделены местные администрации.

В соответствии со ст. 104 Закона Кировской области от 28.09.2006 № 44-30 правила землепользования и застройки муниципальных образований, расположенных в границах Кировской области, утверждаются местными администрациями муниципальных образований Кировской области в порядке, установленном ГрК РФ для подготовки и утверждения правил землепользования и застройки, в срок не более 24 месяцев со дня принятия соответствующего решения главой местной администрации, за исключением случая, предусмотренного ч. 2 настоящей статьи.

Внесение изменений в утвержденные местной администрацией муниципального образования правила землепользования и застройки осуществляется местной администрацией муниципального образования Кировской области в соответствии с ГрК РФ.

На основании ч. 1 ст. 24 ГрК РФ представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского (муниципального) округа, утверждаются соответственно генеральный план поселения, генеральный план городского (муниципального) округа, в том числе внесение изменений в такие планы.

В связи с указанными изменениями в законодательстве внесены изменения в решение Кировской городской Думы от 29.06.2005 № 42/19 «Об Уставе муниципального образования «Город Киров», а именно, к компетенции администрации города Кирова (ст.29) отнесено утверждение правил землепользования и застройки, утверждение состава, порядка подготовки документов территориального планирования муниципального образования, порядка подготовки изменений и внесения их в такие документы, состава, порядка подготовки планов реализации таких документов, утверждение порядка подготовки, утверждения местных нормативов градостроительного проектирования и внесения в них изменений, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной, социальной, транспортной инфраструктуры муниципального образования, требования к которым устанавливаются Правительством РФ.

Между тем, из полномочий Кировской городской Думы, указанное полномочие исключено.

Таким образом, утверждение правил землепользования и застройки и внесение них изменений относится к компетенции администрации г. Кирова в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с тем, что Кировская городская Дума в настоящее время не признала утратившими силу обжалуемое решение, внесение изменений в действующие ПЗЗ юридически невозможно.

Данные действия административного ответчика приводят к правовой неопределенности, препятствующей процессу правоприменения правил использования и застройки на территории муниципального образования г. Киров более того, прямо направлены на нарушение норм градостроительного законодательства, в котором четко регламентировано, что правила использования и застройки должны быть приведены в соответствии с генеральным планом.

Таким образом, администрация города Кирова лишена возможности осуществлять свои полномочия в полном объеме, реализовывать генеральный план муниципального образования, отсутствует возможность регулирования комплексного развития территории муниципального образования, обеспечения сбалансированного и устойчивого развития городского округа, создания необходимых условий для развития транспортной, социальной, инженерной инфраструктур, благоустройства территории городского округа и т.д.

Правила, утвержденные Думой, не соответствуют Генеральному плану, утвержденному решением Кировской городской Думы от 18.12.2020 № 41/4 в полном объеме. В связи с изложенным просят признать противоречащим действующему законодательству и недействующим решения Кировской городской Думы от 29.04.2009 № 28/10 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Кирова».

Решением Кировского областного суда от 21 апреля 2022 года в удовлетворении административного искового заявления Администрации города Кирова было отказано.

С решением Кировского областного суда от 21 апреля 2022 года не согласилась Администрация города Кирова, предъявила апелляционную жалобу, в которой содержится требование об отмене принятого решения.

В обоснование требований, изложенных в апелляционной жалобе, Администрация города Кирова указала на несоответствие выводов суда первой инстанции фактическим обстоятельствам дела, на неверное применение норм материального права.

В возражениях Кировской Городской Думы, прокуратуры Кировской области на апелляционную жалобу, содержатся требования об оставлении решения без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представитель административного истца Администрации города Кирова действующий на основании доверенности, ФИО1 в судебном заседании суда апелляционной инстанции, проводимого с использованием видеоконференцсвязи, требования, изложенные в апелляционной жалобе, поддержала, дала пояснения по существу апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле в судебном заседании суда апелляционной инстанции не присутствовали, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом, при указанных обстоятельствах судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на апелляционную жалобу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего, что решение является законным и обоснованным, отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Решением Кировской городской Думы от 29.04.2009 № 28/10 утверждены Правила землепользования и застройки города Кирова.

Осуществляя проверку соблюдения порядка принятия нормативного правового акта, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным лицом, в соответствии с порядком его принятия.

Согласно п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа в частности относится утверждение правил землепользования и застройки.

Порядок осуществления градостроительной деятельности в Российской Федерации регламентирован положениями Градостроительного кодекса РФ.

В силу ст. 32 ГрК РФ Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.

В соответствии со ст. 22 Устава муниципального образования «Город Киров», утвержденного Решением Кировской городской Думы от 29.06.2005 № 42/19 Кировская городская Дума является представительным органом муниципального образования «Город Киров».

Таким образом, решение Кировской городской Думы от 29.04.2009 № 28/10 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Кирова» принято уполномоченным органом в установленном законом порядке в пределах предоставленной компетенции.

Утрата, в связи с изменениями в действующем законодательстве, полномочий на принятие нормативного правового акта не влечет его незаконности, поскольку наличие полномочий было проверено судом на дату принятия нормативного правового акта. Кроме того, положения ст. 32 ГрК РФ, ст. 104 Закона Кировской области от 28.09.2006 № 44-30 «О регулировании градостроительной деятельности в Кировской области», введенной Законом Кировской области от 04.03.2021 № 454-30, не исключают действие ранее принятых ПЗЗ. Более того, Законом Кировской области установлен срок для утверждения исполнительным органом местного самоуправления новых ПЗЗ - не более 24 месяцев со дня принятия соответствующего решения главой местной администрации, что само по себе предусматривает существование и действие ранее утвержденных представительными органами местного самоуправления ПЗЗ.

Выводы суда первой инстанции о наличии противоречий между положениями генерального плана и действующими ПЗЗ в данном случае не являются основаниями для признания последних незаконными являются верными, а доводы апелляционной жалобы об обратном, судебной коллегией отклоняются.

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ одним из оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений.

В данном случае, оспариваемые ПЗЗ утверждены решением Кировской городской Думы от 29.04.2009 № 28/10, генеральный план городского округа муниципального образования «Город Киров» Кировской области утвержден решением Кировской городской Думы от 18.12.2020 № 41/4.

Проанализировав указанные нормы материального права, установив фактические обстоятельства дела, суд пришел к правильному выводу о том, что противоречия между указанными документами возникли в результате утверждения нового генерального плана муниципального образования, в связи с чем несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

В соответствии с ч. 1 ст. 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления или, если это предусмотрено законодательством субъекта РФ о градостроительной деятельности, местной администрацией, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 ГрК РФ.

Согласно ч.ч. 1, 2 ст. 104 Закона Кировской области от 28.09.2006 № 44-30 (в редакции Закона Кировской области от 04.03.2021 № 454-30) «О регулировании градостроительной деятельности в Кировской области» правила землепользования и застройки муниципальных образований, расположенных в границах Кировской области, утверждаются местными администрациями муниципальных образований Кировской области в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации для подготовки и утверждения правил землепользования и застройки, в срок не более 24 месяцев со дня принятия соответствующего решения главой местной администрации.

В связи с данными изменениями законодательства, решением Кировской городской Думы от 17.12.2021 № 51/1 в Устав муниципального образования «Город Киров», утвержденный решением Кировской городской Думы от 29.06.2005 № 42/19, внесены изменения в части наделения местной администрации полномочиями по утверждению правил землепользования и застройки.

Следовательно, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что в настоящее время законодательством полномочия по принятию правил землепользования и застройки муниципальных образований переданы от представительных органов местного самоуправления местным администрациям муниципальных образований, в связи с этим, администрация г. Кирова вправе самостоятельно разрешить вопрос о принятии Правил землепользования и застройки с учетом изменений, в территориальном планировании муниципального образования. Указанная обязанность прямо предусмотрена п. 1 ч. 2 ст. 33 ГрК РФ.

Постановлением администрации города Кирова от 10.12.2021 № 2986-п утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Киров».

Проанализировав положения ч. 1, 2, 3 ст. 11 Устава муниципального образования «Город Киров», утвержденного Решением Кировской городской Думы от 29.06.2005 № 42/19, Постановление Администрации г. Кирова и Решение Кировской городской Думы об утверждении Правил землепользования и застройки суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что они являются нормативными правовыми актами одного уровня в системе нормативных правовых актов муниципального образования и регулируют одни и те же правоотношения.

Поскольку административный истец наделен полномочиями по принятию и применению нормативного правового акта, исключающего применение оспариваемого Решения Кировской городской Думы постольку это свидетельствует об отсутствии нарушений его прав нормативным правовым актом, являющимся предметом нормоконтроля по данному административному делу, в связи с чем выводы суда первой инстанции о наличии правовой неопределенности при применении ПЗЗ являются верными.

Указанный вывод суда первой инстанции подтверждается пунктом 3 Постановления администрации города Кирова от 10.12.2021 № 2986-п, в соответствии с которым, утвержденные им ПЗЗ применяются со дня, следующего за днем вступления в силу решения Кировской городской Думы о признании утратившими силу либо о признании недействующими решений Кировской городской Думы об утверждении Правил землепользования и застройки с последующими изменениями.

То есть ПЗЗ, утвержденные решением Кировской городской Думы, являются действующими до момента признания их недействующими или до момента их отмены, что свидетельствует об отсутствии правовой неопределенности о чем в качестве оснований для признания спорного нормативного правового акта недействующим указывает административный истец, как в административном исковом заявлении, так и в апелляционной жалобе.

Таким образом, по доводам, изложенным в апелляционной жалобе, доводам, изложенным в административном исковом заявлении, решение суда отмене не подлежит, судом также не были нарушены нормы процессуального права при разрешении данного публичного спора.

При указанных обстоятельствах, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

определила:

решение Кировского областного суда от 21 апреля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу – Администрации города Кирова - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) по правилам, установленным главой 35 КАС РФ, в течение шести месяцев через Кировский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено – 20 сентября 2022 года.

Председательствующий

Судьи