Гражданский кодекс часть 1

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Гылкэ Д.И., судей Колпаковой А.В., Катанаевой А.С., при ведении протокола помощником судьи Веретенниковой В.В., рассмотрела административное дело № 2а-83/2022 (УИД 91OS0000-01-2022-000009-52) по административному исковому заявлению ФИО1 о признании нормативного правового акта недействующим в части, по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Верховного Суда Республики Крым от 7 июня 2022 г.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В., заключение прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной Прокуратуры Российской Федерации ФИО2, судебная коллегия

установила:

Решением 89 (внеочередной) сессии Симферопольского районного совета Республики Крым 1 созыва от 13 марта 2019 г. № 1173 утверждены Правила землепользования и застройки Родниковского сельского поселения Симферопольского района Республики Крым (далее - Правила землепользования и застройки).

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 4 части 2 статьи 37 (зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) Приложения № 3 «Градостроительные регламенты» к решению 89 (внеочередной) сессии Симферопольского районного совета Республики Крым 1 созыва от 13 марта 2019 г. № 1173 «Об утверждении правил землепользования и застройки Родниковского сельского поселения Симферопольского района Республики Крым», которым допускается блокировка жилых домов по взаимному согласию домовладельцев при условии соблюдения противопожарных требований и действующих градостроительных нормативов.

В заявлении об уточнении исковых требований ИП ФИО1 просила признать суд недействующим со дня принятия пункт 2 статьи 37 части IV Правил землепользования и застройки Родниковского сельского поселения Симферопольского района Республики Крым (градостроительные регламенты), утверждённых решением 89 (внеочередной) сессии Симферопольского районного совета Республики Крым 1 созыва от 13 марта 2019 года в части допуска блокировки жилых домов по взаимному согласию домовладельцев при условии соблюдения противопожарных требований и действующих градостроительных нормативов.

В обоснование заявленных требований, с учетом уточненного административного искового заявления указала, что является арендатором земельного участка, граничащего с территориальной зоной застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1).

Согласно оспариваемого пункта 2 статьи 37 части IV Правил землепользования и застройки - «Допускается блокировка жилых домов в зоне не предназначенной для блокированного строительства по взаимному согласию домовладельцев».

Указывает на то, что фактически состоявшееся строительство блокированных жилых домов на смежном земельном участке в зоне Ж-1, создает прямую угрозу безопасности имуществу истца, нарушает права граждан, в том числе истца, на благоприятную среду жизнедеятельности и противоречит санитарным правилам.

Считает, что оспариваемое положение не согласуется с положениями подпункта 2 пункта 6 статьи 30, подпункта 2 пункта 1 статьи 38 ГрК РФ, которые не содержат правовых оснований, предоставляющих органу местного самоуправления возможность без проведения публичных слушаний изменять градостроительные регламенты.

Считает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением компетенции и применению не подлежит. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт содействует нецелевому использованию смежных земельных участков в зоне Ж-1, поощряя незаконное строительство на данном земельном участке сблокированных жилых домов. Кроме того указывается на неопределённость оспариваемой нормы.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 7 июня 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления - отказано.

В апелляционной жалобе ИП ФИО1 считает решение суда первой инстанции незаконным, необоснованным, просит решение отменить, исковые требования удовлетворить.

Полагает, что суд первой инстанции с достаточной полнотой не исследовал все обстоятельства дела, неверно дал правовую оценку обстоятельствам дела, выводы суда противоречат материалам дела, значимые по делу обстоятельства судом установлены неправильно.

В возражениях на апелляционную жалобу Симферопольский районный совет Республики Крым, прокуратура Республики Крым просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции лица, участвующие в деле не явились, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещались электронной и заказной почтой, а также путем размещения информации о месте и времени судебного заседания на официальном интернет-сайте суда.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной Прокуратуры Российской Федерации ФИО2, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 4 части 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены решения суда в апелляционном порядке являются нарушение или неправильное применение норм процессуального права.

Судебная коллегия полагает, что такие нарушения допущены.

Предметом оспаривания является установленное органом местного самоуправления и изложенное в части 2 статьи 37 (зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) Приложения № 3 «Градостроительные регламенты» Правил землепользования и застройки, нормоположение, которым допускается в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) блокировка жилых домов по взаимному согласию домовладельцев при условии соблюдения противопожарных требований и действующих градостроительных нормативов.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, о соответствии в оспариваемой части Правил землепользования и застройки положениям действующего законодательства, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, права административного истца не нарушает, оспариваемая норма имеет целевую направленность и не может быть расценена как не соответствующая федеральному законодательству и допускающая неоднозначное толкование её содержания.

Судебная коллегия с данными выводами согласиться не может, поскольку они основаны на неверной оценке обстоятельств дела и неправильном применении норм права.

Поскольку согласно части 7 статьи 213 КАС РФ, суд апелляционной инстанции не связан основаниями и доводами, содержащимися в исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, оспариваемый акт подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном иске, но и другим актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет зонирование территорий муниципальных образований с целью определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В градостроительных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 статьи 1 ГрК РФ).

Как установлено судом первой инстанции, и следует из материалов дела, ФИО1, согласно выписки из ЕГРН об основных характеристиках и зарегистрированных правах, является собственником нежилого здания с кадастровым номером №, расположенного на арендуемом земельном участке с кадастровым номером №, по адресу: , имеющего территориальную зону делового, общественного и коммерческого назначения (0-1) и граничащего с территориальной зоной застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1).

То обстоятельство, что проверка законности и обоснованности вынесенных в отношении административного истца правоприменительных решений, в том числе с точки зрения правильности установления и исследования фактических обстоятельств конкретного дела, не может быть осуществлена в порядке главы 21 КАС РФ не является основанием для выводов о том, что ФИО1 неправомочна оспаривать градостроительные регламенты территориальной зоной застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1).

Вопреки выводам суда первой инстанции ФИО1, будучи смежным землепользователем, имеет правовой интерес в соблюдении градостроительных регламентов на граничащих с нею земельных участках, расположенных в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1), в том числе и по причине наличия у неё как владельца недвижимого имущества и субъекта осуществляющего хозяйственную деятельность правовой связи с Родниковским сельским поселением Симферопольского района Республики Крым.

Таким образом, с выводами суда первой инстанции об отсутствии у административного истца правомочий на оспаривание нормативного правого акта ввиду отсутствия правового интереса, судебная коллегия согласится не может, поскольку они опровергаются всей совокупностью представленных сторонами доказательств.

Согласно оспариваемого административным истцом нормоположения, изложенного в графе «Предельный (минимальные и (или) максимальные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства» кода вида разрешенного использования земельного участка 2.1. «Для индивидуального жилищного строительства» части 2 Предельные размеры земельных участков и параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства статьи 37 Зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) Приложения № 3 «Градостроительные регламенты» Правил землепользования и застройки, следует, что «допускается блокировка жилых домов по взаимному согласию домовладельцев при условии соблюдения противопожарных требований и действующих градостроительных нормативов».

Понятие «дом блокированной застройки» приведено в пункте 40 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) - жилой дом, блокированный с другим жилым домом (другими жилыми домами) в одном ряду с общей боковой стеной (общими боковыми стенами) без проемов и имеющий отдельный выход на земельный участок.

До введения в действие названного пункта Федеральным законом от 30 декабря 2021 г. № 476-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» жилым домом блокированной застройки признавались жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (пункт 2 части 2 статьи 49 ГрК РФ).

Данные понятия отличаются от понятия «объекта индивидуального жилищного строительства» - отдельно стоящее здание с количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, и не предназначено для раздела на самостоятельные объекты недвижимости. Понятия «объект индивидуального жилищного строительства», «жилой дом» и «индивидуальный жилой дом» применяются в Кодексе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации в одном значении, если иное не предусмотрено такими федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом параметры, устанавливаемые к объектам индивидуального жилищного строительства Кодексом, в равной степени применяются к жилым домам, индивидуальным жилым домам, если иное не предусмотрено такими федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 39 статьи 1 ГрК РФ).

Статьей 42 ЗК РФ определено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В силу статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты (пункт 3 части 2); в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 1 части 6).

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (абзац третий пункта 2 статьи 7 ЗК РФ).

Каждый из видов разрешенного использования земельных участков - «для индивидуального жилищного строительства» и «блокированная жилая застройка» в Классификаторах видов разрешенного использования земельных участков, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. № 540 и приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412 указан и регламентирован отдельной нормой.

Так, вид разрешенного использования земельного участка: «Блокированная жилая застройка» имеет код (числовое обозначение) вида разрешенного использования земельного участка -2.3. и содержит следующее описание – «размещение жилого дома, имеющего одну или несколько общих стен с соседними жилыми домами (количеством этажей не более чем три, при общем количестве совмещенных домов не более десяти и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним домом или соседними домами, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки); разведение декоративных и плодовых деревьев, овощных и ягодных культур; размещение гаражей для собственных нужд и иных вспомогательных сооружений; обустройство спортивных и детских площадок, площадок для отдыха».

Вид разрешенного использования земельного участка: «Для индивидуального жилищного строительства» имеет код (числовое обозначение) вида разрешенного использования земельного участка -2.1. и содержит следующее описание – «Размещение жилого дома (отдельно стоящего здания количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, не предназначенного для раздела на самостоятельные объекты недвижимости); выращивание сельскохозяйственных культур; размещение гаражей для собственных нужд и хозяйственных построек».

Оспариваемая административным истцом норма муниципального законодательства, согласно которой «допускается в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) блокировка жилых домов по взаимному согласию домовладельцев при условии соблюдения противопожарных требований и действующих градостроительных нормативов» включена в часть 2 статьи 37 Правил землепользования и застройки, которой регулируется градостроительный регламент зоны застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1).

Как следует из таблицы условных обозначений, наименований территориальных зон, видов и параметров разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в пределах границ территориальных зон (статья 37 Правил землепользования и застройки) в оспариваемых Правилах землепользования и застройки зона Ж-1 предполагает основные виды разрешенного использования: 2.1 -Для индивидуального жилищного строительства, 8.3 - Обеспечение внутреннего правопорядка, 12.0- Земельные участки (территории) общего пользования.

Ни в числе основных видов разрешенного использования, ни в числе условно-разрешенных видов использования в территориальной зоне Ж-1 вид разрешенного использования 2.3. «Блокированная жилая застройка» не указан.

При изложенных обстоятельствах, выводы суда первой инстанции об отсутствии несоответствия оспариваемого нормативного акта нормам закона имеющего большую юридическую силу судебная коллегия признает необоснованными, так как муниципальный законодатель, включив в градостроительный регламент территориальной зоны Ж-1 оспариваемую норму, которая допускает в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) «блокировку жилых домов по взаимному согласию домовладельцев», не учел, что вид разрешенного использования 2.3. «Блокированная жилая застройка» не содержится в видах разрешенного использования данной зоны (Ж-1), что создает невозможность использования возводимого на таком земельном участке объекта недвижимого имущества (дома блокированной застройки) в соответствии с его целевым назначением и нарушает принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

Суждения суда первой инстанции относительно того, что допускаемое размещение в такой территориальной зоне Ж-1 сблокированного объекта не нарушает требований законодательства, поскольку норма имеет целевую направленность и содержит обязательное условие достижения взаимного согласия домовладельцев, соблюдения противопожарных требований, действующих градостроительных нормативов; судебной коллегией признаются ошибочными, так как само по себе отраженное в муниципальном нормативном акте «допущение блокировки жилых домов» без соблюдения их соответствия основным и условно-разрешенным видами землепользования; с параметрами, присущими абсолютно другой территориальной зоне, нарушает сложившийся баланс территории и приводит к существенному отступлению от установленных правил земельного и градостроительного законодательства.

Нельзя признать верными и выводы суда первой инстанции о соответствии оспариваемой нормы требованиям правовой определённости и единообразного понимания.

Как следует из текста оспариваемой нормы «возможность допуска блокировки жилых домов по взаимному согласию домовладельцев при условии соблюдения противопожарных требований и действующих градостроительных нормативов» отражена в статье 37 Правил землепользования и застройки, которая относится к градостроительному регламенту зоны застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1).

Оспариваемое нормоположение, будучи включенным в графу «Предельный (минимальные и (или) максимальные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства» кода вида разрешенного использования земельного участка 2.1. «Для индивидуального жилищного строительства» фактически регулирует правоотношения связанные с градостроительным регламентом другого вида разрешенного использования 2.3. «Блокированная жилая застройка».

Указанное правовое регулирование не обеспечивает его соответствия требованиям правовой определённости и единообразного понимания, чем создаёт несогласованность федеральных и местных норм в системе градостроительного законодательства.

Исходя из изложенного, вопреки позиции суда первой инстанции, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемая норма не отвечает критерию формальной определенности, так как предусматривает для правоприменителя (органов государственного надзора, муниципального контроля) необоснованную широту дискреционных полномочий при контроле правильности размещения на земельных участках для индивидуального жилищного строительства непредназначенных для блокированной застройки, таких объектов, которые не предусмотрены действующим градостроительным регламентом.

Выявленная судом апелляционной инстанции неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта или его части является основанием для признания нормативного правового акта или его части противоречащим федеральному законодательству и недействующим (пункты 35 и 36 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее также - Постановление Пленума № 50).

Кроме того судебная коллегия считает необходимым указать, что примененная судом первой инстанции норма, изложенная в примечании 1 к пункту 7.1 Свода правил градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*, утвержденных Приказом Минрегиона РФ от 28 декабря 2010 г. № 820, в которой указано, что «допускается блокировка жилых домов, а также хозяйственных построек на смежных приусадебных земельных участках по взаимному согласию домовладельцев с учетом противопожарных требований, приведенных в разделе 15 настоящего свода правил» имела рекомендательное значение и утратила свою силу согласно Приказа Минстроя России № 473/пр от 9 июня 2022 г.

При таких обстоятельствах, выводы судебного акта об отсутствии противоречий оспариваемой нормы нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и отказе в удовлетворении иска, не являются законными и обоснованными, а доводы апелляционной жалобы подлежат принятию.

Поскольку выводы суда первой инстанции не соответствуют обстоятельствам дела и основаны на неправильном применении норм материального права, указанные нарушения в силу пунктов 3,4 части 2 статьи 310 КАС РФ являются основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об удовлетворении требований о признании Правил землепользования и застройки не действующим в оспариваемой части.

Определяя момент начала признания недействующим нормативного правового акта, судебная коллегия приходит к выводу, что поскольку оспариваемый нормативный акт в оспариваемой части до вынесения решения суда применялся, и на его основании реализовывались права граждан и организаций, указанные положения должны быть признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В данном конкретном случае, признание судом оспариваемого нормативного правового акта в части недействующим с момента вступления решения суда в законную силу не противоречит положениям пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, согласно которому по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемого нормативного правового акта не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты, а также соответствует правовой позиции изложенной в пункте 38 Постановления Пленума № 50 которым разъяснено, что «в том случае, если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу».

Руководствуясь статьями 308 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Верховного Суда Республики Крым от 7 июня 2022 г. отменить, принять по делу новое решение.

Признать недействующим со дня вступления в силу апелляционного определения графу «Предельный (минимальные и (или) максимальные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства» кода вида разрешенного использования земельного участка 2.1. части 2 Предельные размеры земельных участков и параметры разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства статьи 37 Зоны застройки индивидуальными жилыми домами Приложения № 3 «Градостроительные регламенты» к решению 89 (внеочередной) сессии Симферопольского районного совета Республики Крым 1 созыва от 13 марта 2019 г. № 1173 «Об утверждении правил землепользования и застройки Родниковского сельского поселения Симферопольского района Республики Крым», в части слов «Допускается блокировка жилых домов по взаимному согласию домовладельцев при условии соблюдения противопожарных требований и действующих градостроительных нормативов».

Настоящее определение или сообщение о его принятии подлежит публикации в течение одного месяца в официальном печатном издании органа государственной власти, которым был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи