Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №3а-181/2023 по апелляционной жалобе ФИО2 на решение Московского областного суда от 2 февраля 2023 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления ФИО2 о признании не действующим закона Московской области от 7 июня 2022 года № 85/2022-ОЗ «О внесении изменения в Закон Московской области «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области № 268/2005-ОЗ».

Заслушав доклад судьи Васильевой Т.И., объяснения административного истца ФИО2, представителя Московской областной Думы ФИО3, представителя Губернатора Московской области ФИО4, представителя Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области ФИО5, заключение прокурора Драева Т.К., полагавшего решение подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

закон Московской области № 85/2022-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области» (далее - Закон № 85/2022-ОЗ) принят постановлением Московской областной Думы от 2 июня 2022 года № 14/25-П, подписан Губернатором Московской области 7 июня 2022 года, размещен на официальном интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru, 7 июня 2022 года, опубликован в газете «Ежедневные Новости. Подмосковье», № 102, 9 июня 2022 года.

Указанным законом внесены изменения в закон Московской области от 27 декабря 2005 года № 268/2005-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области» (далее – Закон № 268/2005-ОЗ), согласно которым статья 14.1 Закона дополнена абзацем следующего содержания:

«В целях обеспечения безопасности перевозок пассажиров и багажа не допускается реализация проездных билетов за наличный расчет в салонах транспортных средств на смежных межрегиональных маршрутах регулярных перевозок автомобильным транспортом, если начальный остановочный пункт находится на территории Московской области, муниципальных маршрутах регулярных перевозок автомобильным транспортом, межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок автомобильным транспортом, в том числе в местах посадки и высадки пассажиров, за исключением продажи проездных билетов в автоматах, кассах остановочных пунктов».

Административный истец ФИО2 обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением к Губернатору Московской области, Московской областной Думе о признании недействующим закона Московской области от 7 июня 2022 года № 85/22-ОЗ «О внесении изменения в Закон Московской области «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области №268/2005-ОЗ».

В обоснование заявленных требований административный истец указывает, что является жителем Московской области, пользуется услугами перевозки, в том числе автомобильным транспортом. Внесенными в статью 14.1 Закона № 268/2005-ОЗ изменениями нарушается его право на проезд в части оплаты проезда по выбору потребителя, в том числе на оплату проезда путем наличных расчетов, вытекающее из статьи 16.1 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей», на оплату проезда банкнотами и монетами Банка России согласно статьи 30 Федерального закона от 10 июля года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Считает, что Закон № 85/2022-ОЗ не соответствует статье 1, части 2 статьи 400, статьям 42, 424, 426, 428 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 15-16 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Федеральному закону от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», Федеральному закону от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», постановлению Правительства РФ от 1 октября 2020 года № 1586 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом», Федеральному закону от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Федеральному закону от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», пункту 2 статьи 26.3-3 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».

Решением Московского областного суда от 2 февраля 2023 года в удовлетворении административных исковых требований ФИО2 отказано.

В апелляционной жалобе ФИО2 просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении его требований в полном объеме. Указывает, что оспариваемым законом урегулированы гражданские отношения, отношения в области защиты прав потребителя, которые могут регулироваться только на федеральном уровне. Суд при проверке соблюдения компетенции Московской областной Думы не принял во внимание разъяснения, содержащиеся в подпункте «в» пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50. Оспариваемый закон ограничил гражданские права пассажиров и перевозчиков, свободу перемещения транспортных услуг и финансовых средств под предлогом обеспечения цели безопасности перевозок пассажиров и багажа. Отмечает отсутствие в законодательстве других регионов подобных положений, которыми нарушаются основы единого рынка и обычаи делового оборота, что согласно пункту 9 статьи 4 Федерального закона «О защите конкуренции» относится к недобросовестной конкуренции. Отношения в области защиты прав потребителя исчерпывающе урегулированы Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 2020 года № 1586. Законы субъектов Российской Федерации в области организации дорожного движения и организации регулярных перевозок не могут регулировать вопросы обеспечения безопасности движения и транспортной безопасности, не должны противоречить федеральному законодательству. Поскольку не на всех остановках можно приобрести билет, то в случае неисправности транспортной карты, ее отсутствия или сбое в платежах пассажиры полностью лишаются возможности получить услугу по проезду на автобусе или троллейбусе. Оспариваемый нормативный правовой акт, который создает явно обременительные требования к гражданам и организациям перевозчиков, а также может привести к злоупотреблениям перевозчиков и должностных лиц, проверяющих билеты, не прошел надлежащей антикоррупционной экспертизы. Судом не доказан и не мотивирован вывод о том, что права, свободы и законные интересы пассажиров, перевозчиков не нарушены.

Определением Московского областного суда от 14 апреля 2023 года ФИО2 восстановлен срок на подачу апелляционной жалобы на решение Московского областного суда от 2 февраля 2023 года.

От прокуратуры Московской области, Губернатора Московской области, Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области поступили письменные возражения на апелляционную жалобу ФИО2, согласно которым решение суда является законным, обоснованным и отмене не подлежит.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции таких нарушений допущено не было.

В соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме, в частности, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативных актов, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, а также его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия находит верным вывод суда первой инстанции о том, что ФИО2 как житель Московской области вправе оспаривать положения действующего законодательства, связанные с организацией оказания транспортных услуг на территории Московской области.

Согласно Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также гражданское законодательство, федеральные транспорт, пути сообщения и установление правовых основ единого рынка, находятся в ведении Российской Федерации (пункты «в», «ж», «и», «о» статьи 71), а защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, административное законодательство - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты «б», «к» части 1 статьи 72).

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьи 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Согласно пункту 2 статьи 3, подпунктам 11.1, 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (действовавшего на момент принятия законов) субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. При этом к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов осуществления регионального государственного контроля (надзора) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

По указанным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (пункт 3.1 статьи 26.3 закона).

Аналогичные положения закреплены в части 3 статьи 3, пунктах 21, 22, 23 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», при этом к полномочиям субъекта Российской Федерации отнесены вопросы осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, организации дорожного движения, обеспечения безопасности дорожного движения на них; организации транспортного обслуживания населения по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, организации транспортного обслуживания населения внеуличным транспортом по межмуниципальным маршрутам, организации транспортного обслуживания населения морским и внутренним водным транспортом в границах субъекта Российской Федерации, в том числе на маршрутах, которые начинаются в границах данного субъекта Российской Федерации, создания условий для осуществления деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, участия в организации транспортного обслуживания населения по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, организации транспортного обслуживания населения воздушным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

В силу части 8 статьи 1 названного закона в соответствии с данным федеральным законом и федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления, органы государственной власти субъекта Российской Федерации участвуют в решении задач местного самоуправления.

Пунктами 5, 7 части 1 статьи 14, пунктами 5, 6 части 1 статьи 15, пунктами 5, 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения отнесены вопросы организации дорожного движения, обеспечение безопасности дорожного движения в границах населенных пунктов; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов (статья 4).

В соответствии с первым – пятым абзацами статьи 5 указанного Федерального закона обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется посредством: установления полномочий и ответственности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; регулирования деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; разработки и утверждения в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: технических регламентов, правил, документов по стандартизации, принимаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, технических норм и других нормативных документов.

Из содержания названных положений следует, что региональный законодатель вправе участвовать в регулировании вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межрегиональным и муниципальным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа, и регулировать вопросы организации транспортного обслуживания населения пригородного и межмуниципального сообщения на территории субъекта Российской Федерации, а также обеспечивать безопасность дорожного движения на автомобильных дорогах региона. Законами субъектов Российской Федерации могут разрешаться вопросы, не урегулированные федеральными нормативными правовыми актами, в том числе устанавливаться дополнительные гарантии безопасности дорожного движения, если при этом они не противоречат федеральным нормативным правовым актам и не вторгаются в сферу исключительной компетенции федерального законодателя.

Из преамбулы Закона Московской области № 268/2005-ОЗ усматривается, что он регулирует отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении, в том числе легковыми такси, а также железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Московской области в пределах компетенции Московской области.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 названного закона его целями являются удовлетворение потребностей населения в транспортных услугах, отвечающих требованиям безопасности, установление правовых и экономических основ транспортного обслуживания, обеспечение функционирования рынка транспортных услуг, обеспечение единства понятий и системы правового регулирования в сфере деятельности пассажирского транспорта.

Суд первой инстанции, проанализировав положения действующего законодательства и оценив обстоятельства принятия и введения в действие закона Московской области от 27 декабря 2005 года № 268/2005-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области», а также закона Московской области от 7 июня 2022 года № 85/2022-03, которым были внесены оспариваемые изменения в закон, пришел к выводу о том, что нормативные правовые акты соответствуют положениям Устава Московской области, части 1 статьи 1 Закона Московской области «О Московской областной Думе» от 23 июля 2018 года № 135/2018-ОЗ, пункта 2 статьи 7 Закона Московской области от 23 апреля 2003 № 41/2003-ОЗ «О Губернаторе Московской области», статьи 15 Закона Московской области от 20 ноября 1996 года № 52/96-ОЗ «О порядке принятия, обнародования, вступления в силу и хранения Устава Московской области и законов Московской области», приняты в установленном законом порядке и форме уполномоченным лицом – Московской областной Думой, подписаны Губернатором Московской области, официально опубликованы и вступили в силу.

Доводов о нарушении порядка принятия и введения в действие названных актов апелляционная жалоба не содержит.

Утверждение административного истца о непроведении в установленном порядке антикоррупционной экспертизы Закона Московской области № 85/2022-ОЗ подлежит отклонению, поскольку в силу частей 1, 2 статьи 3, частей 1, 2 статьи 4 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов по вопросам, касающимся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина осуществляется органами прокуратуры, результаты которой оформляются требованием об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд при выявлении в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов.

Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения (части 3, 4 статьи 3 названного закона).

Таким образом, действующее законодательство не устанавливает обязательные требования по составлению заключений антикоррупционной экспертизы в отношении проектов нормативных правовых актов.

Оценив содержание оспариваемого положения на предмет его соответствия законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции не усмотрел оснований для удовлетворения административного искового заявления ФИО2

Статьей 14.1 Закона Московской области № 268/2005-ОЗ (в редакции Закона № 85/2022-ОЗ) установлено, что в целях обеспечения безопасности перевозок пассажиров и багажа не допускается реализация проездных билетов за наличный расчет в салонах транспортных средств на смежных межрегиональных маршрутах регулярных перевозок автомобильным транспортом, если начальный остановочный пункт находится на территории Московской области, муниципальных маршрутах регулярных перевозок автомобильным транспортом, межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок автомобильным транспортом, в том числе в местах посадки и высадки пассажиров, за исключением продажи проездных билетов в автоматах, кассах остановочных пунктов.

Согласно Федеральному закону от 29 декабря 2017 года № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» правовое регулирование организации дорожного движения в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации, а также актах, составляющих право Евразийского экономического союза, и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных нормативных правовых актов в области организации дорожного движения (часть 1 статьи 4).

К числу основных принципов организации дорожного движения в Российской Федерации поименованный закон относит соблюдение интересов граждан, общества и государства при осуществлении организации дорожного движения; обеспечение социально-экономического развития территории Российской Федерации; приоритет безопасности дорожного движения по отношению к потерям времени (задержкам) при движении транспортных средств и (или) пешеходов; приоритет развития транспорта общего пользования (пункты 1-4 статьи 2 закона).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 6 данного закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации дорожного движения относятся разработка и реализация региональной политики в области организации дорожного движения на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с государственной политикой Российской Федерации в области организации дорожного движения.

Частями 1, 2 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» закреплено, что законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации; отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в части 1 настоящей статьи, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 140 Гражданского кодекса Российской Федерации платежи на территории Российской Федерации осуществляются путем наличных и безналичных расчетов.

Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (пункт 2 части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Статьей 784 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что перевозка грузов, пассажиров и багажа осуществляется на основании договора перевозки; общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами.

Согласно частям 1, 2 статьи 786 данного кодекса по договору перевозки пассажира перевозчик обязуется перевезти пассажира в пункт назначения, а в случае сдачи пассажиром багажа также доставить багаж в пункт назначения и выдать его управомоченному на получение багажа лицу; пассажир обязуется уплатить установленную плату за проезд, а при сдаче багажа и за провоз багажа. Заключение договора перевозки пассажира удостоверяется билетом, а сдача пассажиром багажа багажной квитанцией, формы которых устанавливаются в порядке, предусмотренном транспортными уставами, кодексами и иными законами.

В соответствии с частью 4 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).

Отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта».

Названным законом определяются общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов соответственно автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, в том числе с использованием автомобильных прицепов, автомобильных полуприцепов (далее также - транспортные средства), а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур.

Отношения, связанные с оказанием услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и не урегулированные настоящим Федеральным законом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (части 1, 2 статьи 1).

Согласно частям 1, 2 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ на основании названного федерального закона Правительство Российской Федерации утверждает правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом. Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом представляют собой нормативные правовые акты, регулирующие порядок организации различных видов перевозок пассажиров и багажа, а также условия перевозок пассажиров и багажа и предоставления транспортных средств для таких перевозок.

В силу частей 1-4 статьи 20 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта заключение договора перевозки пассажира удостоверяется билетом, сдача пассажиром багажа - багажной квитанцией, провоз пассажиром ручной клади за плату - квитанцией на провоз ручной клади. Обязательные реквизиты билета, багажной квитанции, квитанции на провоз ручной клади устанавливаются правилами перевозок пассажиров. Кассовый чек с указанными на нем реквизитами билета, багажной квитанции, квитанции на провоз ручной клади приравнивается соответственно к билету, багажной квитанции, квитанции на провоз ручной клади. Допускается использование билетов, багажной квитанции и квитанции на провоз ручной клади с указанием части или всех реквизитов в электронном виде, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Частью 7 статьи 20 данного закона установлено, что порядок подтверждения пассажиром оплаты проезда, перевозки детей, следующих вместе с ним, в случаях, если его проезд или перевозка детей подлежит оплате, в том числе с предоставлением преимуществ по провозной плате, указанных в частях 1 и 2 статьи 21 настоящего Федерального закона, перевозки багажа, провоза ручной клади, а также подтверждения пассажиром права на бесплатный или льготный проезд при проезде по маршрутам регулярных перевозок в городском, пригородном и междугородном сообщении устанавливается:

1) при проезде по маршрутам регулярных перевозок в городском, пригородном и междугородном сообщении, установленным в границах одного субъекта Российской Федерации, - нормативным правовым актом такого субъекта Российской Федерации, принятым с учетом положений настоящей статьи;

2) при проезде по маршрутам регулярных перевозок, установленным в границах субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя и граничащего с ним субъекта Российской Федерации, либо по маршрутам регулярных перевозок, установленным в границах Краснодарского края и Республики Адыгея, - нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принятыми с учетом положений настоящей статьи, и в соответствии с соглашениями между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в границах которых установлены указанные маршруты;

3) при проезде по маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщении, установленным в границах двух и более субъектов Российской Федерации, за исключением маршрутов регулярных перевозок, указанных в пункте 2 настоящей части, - правилами перевозок пассажиров.

Порядок продажи билетов определяется правилами перевозок пассажиров (часть 1 статьи 24 Устава).

Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 2020 года № 1586 (далее – Правила перевозок). Ими установлено, что проезд пассажиров по маршрутам регулярных перевозок осуществляется по билетам (пункт 27); билет, квитанция на провоз ручной клади, багажная квитанция должны содержать обязательные реквизиты согласно приложениям № 1, № 2, № 3 (пункты 28, 38, 39); допускается использование: а) билета, все реквизиты которого указаны на материальном носителе; б) билета, часть реквизитов которого содержится на материальном носителе, а остальные реквизиты размещены в электронном виде в автоматизированной информационной системе, предназначенной для хранения таких реквизитов; в) электронного билета (пункт 30); при оформлении электронного билета все реквизиты такого билета направляются в электронном виде на абонентский номер или адрес электронной почты, если они указаны пассажиром при оформлении электронного билета, или по требованию пассажира выдаются ему перевозчиком в виде копии электронного билета на бумажном носителе (пункт 33); продажа билетов для проезда в междугородном сообщении в кассах автовокзалов, автостанций, а также в кассах на транспортно-пересадочных узлах и вокзалах иных видов транспорта, на территории которых расположен остановочный пункт, начинается не менее чем за 10 суток и заканчивается за 5 минут до отправления транспортного средства (пункт 35); возврат денег за проезд, перевозку багажа и провоз ручной клади производится в пункте продажи билетов, в котором пассажир приобрел билет, а также в иных пунктах продажи билетов, указанных перевозчиком, при оформлении билета по безналичному расчету или с использованием платежной карты возврат денег производится на банковский счет юридического или физического лица, оплатившего проезд, перевозку багажа и провоз ручной клади (пункты 60,61).

Таким образом, названными правилами предусмотрены места продажи за наличный и безналичный расчет билетов в отношении регулярных перевозок междугороднего сообщения - в кассах автовокзалов, автостанций, а также в кассах на транспортно-пересадочных узлах и вокзалах иных видов транспорта. Кроме того, для всех видов маршрутов регулярных перевозок допускается определение перевозчиком иных пунктов продажи билетов.

Вопросы реализации билетов в салонах транспортных средств данными правилами не регулируются.

Вместе с тем согласно пунктам 2.7, 5.2 Правил дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090, водителю запрещается совершать действия, создающие угрозу гибели или ранения людей, повреждения транспортных средств, сооружений, грузов или причинения иного материального ущерба; пассажирам запрещается отвлекать водителя от управления транспортным средством во время его движения.

Статьей 8.5 Закона Московской области от 4 мая 2016 года №37/2016-ОЗ «Кодекс Московской области об административных правонарушениях» предусмотрена административная ответственность за получение водителем провозной платы с пассажира в процессе движения транспортного средства.

Таким образом, принятие мер, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения, соответствует требованиям действующего федерального законодательства в области организации дорожного движения и не нарушает исключительную компетенцию федерального законодателя.

Судом дана верная оценка содержащейся в абзаце четвертом пункта 2 Правил перевозок норме-дефиниции, определяющей понятие «кондуктор» как члена экипажа транспортного средства (помимо водителя), осуществляющего продажу билетов, контроль за оплатой проезда, учет проданных билетов и совершенных поездок, поскольку данная норма согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 6 июня 2002 года № 116-0, имеет специально терминологическое значение, не является нормой прямого действия, не имеет самостоятельного регулятивного значения, следовательно, не порождает соответствующих правоотношений, поскольку не обязывает перевозчика обеспечить работу в салоне транспортного средства кондуктора и не фиксирует объем его трудовых функций.

Иные пункты Правил перевозок, в которых используется понятие «кондуктор» (подпункт «а» пункта 9, подпункт «а» пункта 24, пункты 34, 92 и 93), порядок оплаты проезда не регулируют.

В соответствии с частью 4 статьи 1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ к отношениям, связанным с перевозками пассажиров и багажа, грузов для личных, семейных, домашних или иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд, применяются также положения законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей.

Статьей 16.1 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей» установлено, что продавец (исполнитель, владелец агрегатора в случае использования в своей деятельности наличных расчетов с потребителем) обязан обеспечить возможность оплаты товаров (работ, услуг) путем использования национальных платежных инструментов, а также наличных расчетов по выбору потребителя. Продавец (исполнитель) несет ответственность за возникшие у потребителя убытки, вызванные нарушением указанного требования (пункты 1, 5).

Согласно статье 37 данного закона потребитель обязан оплатить оказанные ему услуги в порядке и в сроки, которые установлены договором с исполнителем (часть 1). Оплата оказанных услуг (выполненных работ) производится посредством наличных или безналичных расчетов в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 3).

При использовании наличной формы расчетов оплата товаров (работ, услуг) потребителем производится в соответствии с указанием продавца (исполнителя) путем внесения наличных денежных средств продавцу (исполнителю), либо в кредитную организацию, либо платежному агенту, осуществляющему деятельность по приему платежей физических лиц, либо банковскому платежному агенту (субагенту), осуществляющему деятельность в соответствии с законодательством о банках и банковской деятельности, если иное не установлено федеральными законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом обязательства потребителя перед продавцом (исполнителем) по оплате товаров (работ, услуг) считаются исполненными в размере внесенных денежных средств с момента внесения наличных денежных средств соответственно продавцу (исполнителю), либо в кредитную организацию, либо платежному агенту, осуществляющему деятельность по приему платежей физических лиц, либо банковскому платежному агенту (субагенту), осуществляющему деятельность в соответствии с законодательством о банках и банковской деятельности (часть 4).

В силу статьи 39.1 Закона о защите потребителей правила оказания отдельных видов услуг, выполнения отдельных видов работ потребителям устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Проанализировав положения действующего федерального законодательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемая норма не ограничивает права перевозчиков и пассажиров на заключение договора перевозки, не регулирует правила и порядок оплаты транспортных услуг, не определяет порядок расчетов и не ограничивает право потребителя на оплату проезда наличными денежными средствами.

Постановлениями Правительства Московской области от 27 сентября 2013 года № 778/40, от 10 сентября 2014 года № 727/36 принято решение о создании системы обеспечения безналичной оплаты проезда Московской области пассажиров и перевозки багажа на общественном транспорте Московской области, учета проданных билетов и совершенных поездок (СОБОП), а также утвержден порядок ее функционирования.

Названная система создана в целях обеспечения удобства оплаты проезда на общественном транспорте, унификации технологий и способов безналичной оплаты проезда на транспорте, осуществляющем перевозку пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок Московской области в городском и пригородном сообщении, на транспортных средствах всех перевозчиков, имеющих право работы на этих маршрутах, снижения временных издержек пассажиров, связанных с приобретением и гашением проездных билетов; обеспечения денежных выплат перевозчикам за фактический объем оказанных услуг по перевозке пассажиров и багажа; снижения доли наличных средств в обороте перевозчиков и расходов на их инкассацию.

В рамках созданной системы пользователям обеспечиваются следующие возможности безналичной оплаты проезда на общественном транспорте Московской области:

оплата проезда с использованием единой транспортной карты;

оплата проезда с использованием банковских карт с записанным на них электронным приложением единой транспортной карты, соответствующих установленным требованиям, или с использованием банковских карт с бесконтактной технологией оплаты;

оплата проезда с использованием единой транспортной карты, выпущенной в электронном виде без физического носителя;

оплата проезда с использованием электронного приложения единой транспортной карты, записанного на носитель с технологией бесконтактного взаимодействия;

оплата проезда с использованием транспортных карт иных субъектов Российской Федерации.

В Московской области действует Инвестиционный договор о реализации инвестиционного проекта по созданию и обеспечению функционирования безналичной оплаты проезда Московской области пассажиров и перевозки багажа на общественном транспорте Московской области, учета проданных билетов и совершенных поездок от 25 ноября 2014 года № МТ-Д/14-316, согласно условиям которого оператор на основании заключенных с перевозчиками договоров осуществляет оказание им услуг по взиманию платы за проезд с пассажиров – пользователей услуги перевозки.

Из изложенного следует, что региональный законодатель, действуя в целях обеспечения приоритета безопасности дорожного движения и развития транспорта общего пользования, ограничил возможность реализации проездных билетов за наличный расчет в салонах транспортных средств, в том числе в местах посадки и высадки пассажиров.

Одновременно с этим им были предприняты меры по созданию условий оплаты проезда с учетом требований безопасности и удобства пассажиров, в том числе в салонах транспортных средств, дополнительно предусмотрев, что продажа проездных билетов наличными денежными средствами допускается в автоматах и кассах остановочных пунктов, в том числе путем приобретения транспортных карт «Стрелка», «Тройка», проездных билетов разового и многоразового использования.

Для пассажиров, не имеющих проездных билетов, транспортных карт с предварительно внесенной оплатой проезда, предусмотрена возможность оплаты проезда в салоне транспортного средства с использованием электронных средств платежа, в том числе посредством бесконтактных банковских карт, что указывает на отсутствие ограничений в местах оплаты проезда.

На сайте Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области в разделе «Пункты продаж транспортных карт» в Московской области по ссылке (https://mtdi.mosreg.ru/pimkty-prodazli-transportnyldi-kart) размещены сведения о пунктах продаж единой транспортной карты «Стрелка» и транспортной карты Москвы «Тройка», которые используются на основании заключенного соглашения между Правительствами Москвы и Московской области на всей территории Московской области.

Таким образом, вопреки утверждениям административного истца, оспариваемым положением не устанавливаются ограничения хозяйственной деятельности перевозчиков, не ограничиваются конкретные места оплаты и не нарушаются права пассажиров на оплату проезда наличным либо безналичным способом.

В связи с этим, не имеется оснований полагать нарушенными требования статьи 30 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» о том, что банкноты и монета Банка России обязательны к приему по нарицательной стоимости при осуществлении всех видов платежей, для зачисления на счета, во вклады и для перевода на всей территории Российской Федерации.

Ссылки административного истца на несоответствие Закона № 85/2022-ОЗ положениям статей 400, 421, 424, 426, 428 Гражданского кодекса Российской Федерации обоснованно признаны судом первой инстанции несостоятельными, поскольку оспариваемая норма не регулирует условия договора перевозки и правила осуществления денежных расчетов.

Также судом верно отклонены его доводы о несоблюдении региональным законодателем положений статей 15, 16 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», поскольку оспариваемый закон не направлен на ограничение конкуренции, не устанавливает завышенные, невыполнимые требования, необоснованные исключения из общего запрета и не содержит иных коррупциогенных факторов.

Утверждение ФИО2 о том, что нарушены основы единого рынка, обычаев делового оборота, право перевозчика самостоятельно определять место реализации билетов, ограничена свобода перемещения финансовых средств под предлогом обеспечения безопасности дорожного движения основаны на неверном толковании Закона Московской области № 85/2022-ОЗ, который, устанавливая запрет на продажу билетов за наличные денежные средства в салоне транспортных средств в целях обеспечения безопасности дорожного движения, не ограничивает перевозчика в праве самостоятельного определения места продажи билетов и не влияет на свободу перемещения финансовых средств.

Недостаточное, по мнению административного истца, число пунктов продажи транспортных карт и проездных билетов на территории Московской области само по себе основанием для признания оспариваемого положения недействующим не является.

Таким образом, Закон Московской области № 85/2022-ОЗ принят в пределах, предусмотренных федеральным законодательством для субъекта Российской Федерации по регулированию вопросов обеспечения безопасности дорожного движения при осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, и права, свободы и законные интересы административного истца не нарушает, в связи с чем судом первой инстанции в удовлетворении административного иска ФИО2 отказано обоснованно.

Доводы апелляционной жалобы в целом основаны на неверном толковании положений оспариваемого нормативного правового акта и действующего законодательства и не могут повлечь отмену вынесенного по делу решения суда, постановленного с соблюдением норм материального и процессуального права.

Учитывая изложенное, судебная коллегия не находит предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решениерешение Московского областного суда от 2 февраля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО2 - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи